高等教育大众化政策出台的背景与动因

一、大众化政策出台的背景与动因

在20世纪90年代末期，我国作出实现高等教育大众化的政策决定，并明确提出21世纪初叶的具体发展目标。促使1999年大众化政策出台最重要的因素之一，莫过于期望用教育投资来拉动消费，以启动教育消费为突破口实现刺激消费，从而克服亚洲金融危机，解决社会产品有效需求不足等问题。1997年亚洲金融危机后，中国经济也受到很大影响，通货紧缩、外贸不力、内需不振。为此，一些经济学家就开始盘算老百姓的口袋以“拉动内需”，他们将目光瞄准了教育。最早明确提出通过扩大高等教育招生规模，以启动国内消费的是亚洲开发银行首席经济学家汤敏博士。《经济学消息报》1999年2月19日刊登了汤敏《教育启动消费呼之欲出》的文章，提出一个以教育启动消费、刺激目前疲软的经济的设想，具体内容是:以每年25%～30%的扩招速度，三年内使我国高校的招生量扩大一倍(包括电大，成人教育等)，从每年200万人扩大到400万人，新增学生全额自费，即每人年均交学费1万元，每年可收取学费200亿元，同时新增学生在校还要消费40亿元，这240亿元可拉动1000亿元的投资和最终消费;扩大高校招生在未来的四年中可给下岗职工腾出500万～600万个工作机会。为此，他建议中国政府应加速高等教育产业化，加快高校扩招步伐，以此来释放居民购买能力，缓解由当时金融危机和国内内需不足带来的经济压力。汤敏博士的文章发表后引起了很大的争论。^[3]虽然理论界对高校扩招的认识并不一致，但高校扩招作为最高决策已经确定下来。这主要与当时的特殊社会经济背景有关系。1998年，由于亚洲金融危机的冲击，我国的经济增长开始全面下滑，拉动消费、扩大内需已成为政府工作的重点。当时国有企业改革正处在攻坚阶段，失业率居高不下，而每年300多万高中毕业生更是增加了就业压力。在这一背景下，1998年年底有关专家提出了高等学校扩招的政策建议，这一政策建议很快被中央采纳。

我们承认拉动内需是加速这一政策出台的重要动因之一，但也不能简单地把这一动因看成是导致国家作出这一决策最根本的原因。因为拉动内需这一呼唤本身恰恰说明了广大民众对于扩张高等教育规模的热切期盼，只有真实地具有这种“内需”才可能将其拉动。“所以国家扩招政策的出台乃至于作出实现高等教育大众化的政策决定，最根本的原因应看成是国家和民众间对此有着现实的且是强烈的需要。”^[4]由此可见，当时我国高等教育大众化政策的出台的确具有一定的偶然性，但是在这种偶然的动因中却包含有诸多历史的必然因素。

(一)　政治的需要

布鲁贝克提出，大学确立它的地位的主要途径有两种，即存在着两种主要的高等教育哲学，一种哲学主要是以认识论为基础，另一种则以政治论为基础。二战以来，以政治论为基础的哲学始终占有明显的优势，高等教育被视为国家和社会发展的有力工具。这种以政治论为基础的高等教育哲学，极大地提高了政府和公众对高等教育性质、地位和作用的认识，普遍把高等教育看成克服国家危机的工具，实现社会平等和改善社会地位的手段，从而促使政府制定一系列法规来支持高等教育的发展。例如，1958年9月2日美国国会通过了《国防教育法》(Defense Education Act)，使教育成为国家优先发展的战略重点。继《国防教育法》之后，美国国会又在20世纪60年代通过了一系列专门的教育法案和涉及教育问题的法案，大力促进了高等教育的优先发展。这些法案主要包括:1963年的《高等教育设施法》、1964年的《公民权利法》和《经济机会法》、1965年的《高等教育法》及其在1968年的修正案等。^[5]由于每一国家对教育投入的比例是由国家和政治团体决定的，享受高等教育的资格也由它们规定，因而大学的扩展就取决于政府是否支持以及在多大程度上的支持。

1999年我国的高校扩招政策的出台带有强烈的政府行为，因为政府作为高等教育发展计划的制订者和执行者，对高校扩招规模的扩展起了关键性作用。面对知识经济来临，国际竞争越来越体现于人才和科技的竞争，许多国家政府都把发展高等教育作为面向新世纪的基本国策。我国政府也把科教兴国作为政府的头等大事。江泽民同志在党的十四大报告中指出:“必须把教育摆在优先发展的战略地位”，“各级政府要增加教育投入。”在十五大上又提出“实施科教兴国战略和可持续发展战略”。在庆祝北京大学建校100周年大会上指出:“我们的大学应该成为科教兴国的强大生力军。教育应与社会发展紧密结合，为现代化建设提供各类人才支持和知识贡献。”原教育部部长陈至立也强调:“要尽快缩小同发达国家的差距，在下世纪国际竞争中取得主动，实现我国现代化建设‘三步走’的战略目标，教育就必须首先提供足够的人才资源和智力支持，就必须适度超前发展。”1999年召开的第三次全国教育工作会议对高等教育的发展方针作出了重大决策，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出了扩大高等教育规模的具体目标。这次会议的召开和《面向21世纪教育振兴行动计划》的出台，为我国高等教育发展创造了更为有利的政治环境，并进一步加速了高等教育大众化政策的出台。因此，高校扩招政策正体现了国家对高等教育的重视，同时也说明政治对高等教育发展的关键性作用。

(二)　经济发展的推动

华东工业大学教授朱佳生，曾以1960—1981年经济发展较快、人口在1000万以上的20个国家(10个发达国家，10个发展中国家)为研究对象，用灰色关联度分析方法，揭示出无论是在发达国家还是在发展中国家，高等教育入学率与人均GNP之间存在着较高的关联关系(参见表2-1)。经统计检验表明，日本的最高，达0.919，泰国和菲律宾最低，分别为0.647和0.641。^[6]朱佳生教授等在另一研究项目中通过对23国相关数据的整理，建立“教育发展非线性模型”，认为假定在一定社会的教育、经济协调发展的情况下，高等教育发展、人均国民生产总值、社会总人口中劳动年龄人口的比重有下列函数关系:

Q=AKL

InQ=InA+a InK+BInL

经过回归分析，可得教育非线性模型为:

Q=1/8103K^0.29045455L^2.30966

(式中:Q为高教发展，K为人均GNP，L为社会人口中劳动年龄人口比重)

非线性模型从一个侧面反映了教育发展的机理。该研究认为，该模型既适合23国，也适用于人均GNP在600美元～5000美元、人口在1000万以上的国家。研究还表明，人均GNP每增加1%，高教毛入学率增加0.29045%，而人口中劳动年龄人口的比重每增加1%，高教毛入学率增加2.30966%。^[7]

表2-1　　　　　高等教育入学率与GNP的关联度

北京科技大学高教所选择印度、墨西哥、美国等19个国家进行样本分析，发现高等教育发展存在着相应的阶段性特征:当人均GNP低于1000美元时，处于特罗所描述的精英教育阶段;当人均GNP超过3000美元时，处于大众化教育阶段;当人均GNP在1000～3000美元之间，高等教育处于从精英向大众化转变的历史阶段。

周贝隆教授采用一种“简单线性”分析方法，认为高等教育与经济应持续、稳定、协调发展，二者的发展速度之比为2∶3。^[8]即GNP每增长1%，高等教育规模将增长为:3.94/5.81=0.678。简而言之，GNP每增长3%，高等教育规模将增加2%。(www.xing528.com)

由此可见，高等教育规模(或毛入学率)很大程度受制于经济发展水平，高等教育的发展速度与GNP增长速度呈正相关。自从改革开放以来，我国经济呈高速发展的态势，尽管受亚洲金融危机的影响，但我国经济仍保持了较高的增长率。但就当时我国的高等教育发展水平与经济发展水平而言却是极不相称的，无论用毛入学率还是用每10万人口中的在校学生数，这两个衡量高等教育发展速度的指标来量度，我国并不比低收入国家高。1994年，我国高等教育毛入学率4.6%和每10万人口中的在校大学生数440.1，才刚刚达到低收入国家20世纪90年代初4.5%和417.7的水平。^[9]如表2-2、2-3所示。

表2-2　　　　　1990—1996年我国高等学校毛入学率(%)和每10万人口的大学在校生人数

注:毛入学率中国口径是以18～21岁4年段而非UNESCO18～22岁5年段人口为分母计算所得。

资料来源:《中国教育事业统计年鉴(1996)》。

表2-3　　　　　各类国家毛入学率和大学在校生占人口比例的平均值(20世纪90年代初)

注:按1995年年中人口(世界银行《1997年世界发展报告》中文版表1及表1a)加权平均。

资料来源:联合国教科文组织(UNESCO)《Statistic Yearbook(1995)》。

因此，我们正是在正视我国高等教育的发展与世界差距，充分认识到国际高等教育的大众化、普及化的趋势的前提下，建立在我国经济将持续高速发展态势的科学预测基础上，党和政府作出了高等教育扩招与启动高等教育大众化进程的政策决策。

(三)　教育需求的拉动

随着知识经济的来临，计划经济体制向社会主义市场经济转轨，个人的工资收入、社会地位的提高都与教育程度的联系逐渐密切，公民个人接受高等教育的呼声日益高涨，已经引起了各级政府的重视。上海城市社会经济调查队的一项专题抽样调查表明，在对“准备把子女培养到何种文化程度”这个问题上，回答准备把子女培养成研究生的占5%，培养成大学生的占55.5%，培养成大专生的占12.8%，培养成中专生的占12.8%，培养成高中生的占9.2%，培养成初中生的占2.4%，对子女无文化程度要求的占1.9%。这表明，有70%以上的父母准备把子女培养到大专或以上文化水平。^[10]

应当看到，中国的老百姓有着强烈的支持教育发展的意愿。据国家统计局有关部门1997年11月对全国所有城市6250万户非农业居民家庭金融资产的大规模调查，^[11]我国城市居民户均金融资产2.23万元，其中，储蓄占69.3%;企业债券和股票占14.9%;国债、国库券占9.0%;储蓄性保险占2.6%;其他金融资产占4.3%。此外，居民投资意向的调查结果是:“储蓄”居第一位，“子女教育”居第二位;而“储蓄”的目的，“子女教育”仍居第一位，其次才是“日常开销”、“应付疾病及意外”、“防老”。另据有关数据，1996年我国城乡居民储蓄存款年末余额38520.8亿元，已相当于GDP(67559.7亿元)的57%;1997年，城乡居民储蓄存款年末余额为46279.8亿元，已相当于GDP(74772亿元)的62%。^[12]

人口众多是我国的一大特色，这不仅给基础教育和中等教育带来沉重的负担，而且给高等教育造成很大的压力。有研究表明，我国高等教育学龄人口(18～21岁)峰顶为2007年，达9200万人，高峰期为2006—2010年，年平均为8955万人。因此我国高等教育在21世纪初将得到进一步的扩展。

中国旺盛的高等教育需求与当时教育资源的稀缺形成了鲜明的对比，西方发达国家正是看中了这一点，从而加快了对中国教育市场的“抢滩登陆”，尤其是我国高等教育和职业教育的巨大市场价值已引起西方国家的极大兴趣。20世纪90年代，我国每年约有25万人自费出国留学，按每人每年人民币14万元至18万元来计算，每年就有40亿元民间教育投资流向国外。英国首相布莱尔曾对英国的教育官员说:“中国人从我们手中收回了香港，我们可以从他们手中夺回比一个香港甚至几个香港更大的利益。抢占中国教育市场，就是我们从中国人那儿可以重新‘占领’的又一个‘香港’。”英国一位前来中国招生的校长坦率地说:“中国的教育是一个潜在的市场，而市场就意味着钱。”由此可见，我们不能漠视我国大量的教育资源白白外流，中国比任何时候更迫切地需要大量的、优质的高等教育，加快我国高等教育大众化步伐就成为历史的必然要求。