《高等教育协调发展的政策分析》的基本思路与框架

四、本书的基本思路与框架

本书将政策分析主要看成对政策过程的研究，为此，遵循“政策出台背景与动因—政策实施及成效—政策问题与建议”的分析路径。从理论与实践层面对我国高等教育政策过程进行系统分析，作出了相关的政策评价，指出其存在的问题与矛盾，并提出相应的政策建议。

本书除第一章“导言”之外，正文部分共包括十章内容，分别探讨了当前高等教育协调发展中的热点政策问题。虽然没有分篇，但从内容上看，大致可以分为高等教育大众化引发的相关政策、多元办学政策和高水平大学建设政策三个部分。第2～5章为高等教育大众化引发的相关政策，包括大众化政策、国家助学贷款政策、大学生就业政策、质量评价政策;第6～8章为多元办学政策，包括中外合作办学政策、民办教育政策和投资政策;第9～11章为高水平大学建设政策，包括国家重点学科建设政策、“211工程”政策和“985工程”政策。本书大致结构和研究思路罗致如下:

第二章是高等教育大众化政策分析。本章分析认为，当时我国高等教育大众化政策的出台具有一定的偶然性，但是在这种偶然的动因中却包含有诸多历史的必然因素。其次，从政策文本的角度概括了高等教育大众化政策的内容包括提高高等教育毛入学率，积极扶持民办教育的发展，大力发展高等职业教育和启动现代远程教育。第三，对高等教育大众化政策的实施的成效作了客观的评价。指出我国高等教育大众化政策自实施以来，在增加高等教育入学机会、促进民办高等教育发展等方面均取得了显著的成果，并超前完成了高等教育大众化政策的目标。但仍然存在着政策决策过程缺乏充分的科学论证，片面追求量的指标，路径单一等问题。第四，提出从重视政策研究，积极发展民办高校贯彻科学发展观，追求量与质的和谐统一等方面调整与完善大众化政策。

第三章是国家助学贷款政策分析。本章首先分析指出高等教育成本分担机制形成后，如何有效资助贫困阶层子女就学问题，保障他们受高等教育的权益已日益成为人们关注的焦点。其次，循着我国国家助学贷款政策演变的历史线索，将国家助学贷款政策大致划分为试行、展开、发展和完善四个发展阶段，并指出国家助学贷款政策具有公益性与商业性并存、行政主导和预期信用的显著特征。第三，对我国国家助学贷款政策实施的成效作了客观的评价。指出我国国家助学贷款政策在帮助贫困生顺利完成了学业，缓解贫困大学生生活压力，减轻了政府公共财政开支等方面发挥了重要作用。但在执行过程中，还是表现出了部分具体内容与实际情况不相符合的情况，从而阻碍了国家助学贷款政策的顺利实施。第四，提出了成立专门的政策性银行，构建完善的失信惩罚机制，建立科学的风险补偿机制和明晰政府责任的政策建议与措施。

第四章是大学生就业政策分析。本章首先分析指出，我国的大学生就业政策导向经历了“统包统分”、“双向选择”和“自主择业”为主要特征的三个阶段。其次，从政策文本上概括了我国大学生就业政策的主要内容主要包括就业市场政策、就业准入政策、宏观调控政策、派遣接收政策和创业扶持政策五个方面。第三，客观评价了当前大学生就业政策实施的成效与存在的问题。最后，从创造良好的就业制度环境、加强政府的政策宏观调控力度和积极培育大学生就业中介机构等方面，提出了完善我国大学生就业政策的政策建议。

第五章是高等教育质量评价政策分析。本章首先从政策生成与发展的过程将高等教育质量评价政策划分为孕育时期、形成与发展时期和制度化与完善时期三个阶段。其次，分析了我国高等教育质量评价政策的存在评估主体充分突出政府的主导作用，评估原则强调“评建结合，重在建设”的工作导向，评估内容偏重于精英教育的学术性，评估程序强调院校自评与校外专家相结合的特征。再次，既充分肯定了高等教育质量评价政策在促进学校正确定位、增加教育投入、规范办学行为等方面取得的成效，也指出了高等教育质量评价政策存在法规建设滞后与高等教育评估工作蓬勃发展，评估标准单一与高等教育多样化，行政控制与社会参与，低质量的评估泛滥与高校自主办学之间的矛盾与冲突。最后提出了加快教育评估的法制法规建设步伐，构建分类评估指标体系和积极发展社会中介评估等方面的政策建议与措施。

第六章是中外合作办学政策分析。本章首先分析指出中外合作办学政策颁布是基于引进优质的教育资源、培养国际化人才和提高办学竞争力的需要。第二，将改革开放以来，中外合作办学政策的演变大体划分为孕育、制定与实施和完善三个发展阶段。第三，指出《中外合作办学条例》内容上体现出对教育主权的维护、对主体利益的保护和对营利行为的默许等特征。第四，客观评价指出中外合作办学政策实施在促进国外优质教育资源的引进，加速了国际化人才培养的步伐，深化我国高等教育改革方面发挥了重要的作用，但同时中外合作办学政策还存在政策价值取向上公益化观念不能反映中外合作办学实际，政策内容上存在诸多制度缺陷，政策评估上缺乏有效的质量保障与资格认可体系等方面的缺陷。第五，从正确处理中外合作办学的公益性和营利性的矛盾，发挥政府宏观调控与积极引导作用，加大全面质量评估力度等方面提出完善中外合作办学政策的措施。

第七章是民办高等教育政策分析。本章首先分析指出《中华人民共和国民办教育促进法》是在社会主义市场经济发展要求，高等教育大众化的推动等几种主要因素的共同推动下出台的。第二，将改革开放以来我国民办高等教育政策大致划分为默认社会力量兴办民办高校，有限地鼓励和支持社会力量兴办民办高校，积极鼓励和支持社会力量兴办民办高校和依法规范社会力量兴办民办高校共四个发展阶段。第三，分析揭示了《促进法》具有允许出资人取得合理回报，加强了政府对民办高校的政策扶持力度等特征。第四，客观评价了民办高等教育政策在促进民办高等教育的快速发展，吸纳社会民间资本和营造依法办学氛围等方面起到了重要的推动作用，但同时存在民办高校的法人属性不清、管理制度混乱和扶持与奖励制度存在缺陷等问题。第五，指出从明确区分民办高校法人属性，实行国民待遇原则，完善学校内部治理结构等方面改进民办高等教育政策。

第八章是高等教育投资政策分析。本章首先分析指出新中国成立以来，我国高等教育投资政策经历了国家财政全额负担全部高等教育成本、个人开始分担部分高等教育成本、个人分担高等教育成本比例大幅上升和以财政拨款为主的多渠道筹措教育经费体制发展四个阶段。第二，分析认为高等教育投资政策的主要包括确立了教育优先发展、优先投入的法律地位，建立了高等教育成本分担机制，改革和完善了税制等方面内容。第三，高等教育投资政策在推动经费多元化投资格局的形成，确保高等教育大众化的提前实现，促进高等教育办学体制的多元化，促进高等教育入学机会的公平性等方面发挥了积极作用，但同时还存在教育财政投入不到位，财政转移支付“缺位”和缺乏有效的激励措施等问题。第四，认为建立财源充足、结构合理、质量效益高和制度健全的高等教育投资政策体系，将是我国高等教育投资领域改革的必由之路，也是我国高等教育可持续发展的必由之路。

第九章是国家重点学科建设政策分析。本章首先从发展历程与制度化水平角度，将国家重点学科建设政策划分成初步确立时期、完善时期、制度化时期三个阶段。第二，分析认为国家重点学科建设政策的是在国情、“211工程”和“985工程”的启动和培养高层次人才需要的共同推动下出台的。第三，国家重点学科建设政策在实验条件与装备水平、科研成果、师资队伍建设等方面取得了显著的成绩，但同时也存在缺乏有效的激励与责任追究机制，在执行中未能有效地贯彻优胜劣汰的思想和评选原则未充分得到贯彻落实等问题。第四，有针对性地提出充分调动地方政府办学的积极性，强化淘汰机制，严格贯彻重点学科评选原则，优化国家重点学科建设的科研环境等政策建议。

第十章是“211工程”政策分析。本章首先分析了“211工程”政策正式提出的过程与背景。第二，系统分析了“211工程”政策的目标与主要内容。第三，经过10余年建设，“211工程”政策在学校整体实力，学科建设，高等教育公共服务体系，创新人才培养等方面取得了较为显著的成效，但同时也存在政策目标宏大与有限资源之间存在激烈冲突，办学经费短缺，资金到位不及时，资源配置效率低下等问题。第四，提出从调动各主体投资积极性，进一步完善重点学科建设和管理体制，优化重点学科建设的资源配置等方面完善“211工程”政策。

第十一章是“985工程”政策分析。本章首先分析认为“985工程”政策的出台，是应对国际教育大市场竞争，提升自身综合实力和“科教兴国”战略实施等的现实与历史的必然选择。第二，揭示了“985工程”具有国家政策与大学发展的内在需要相结合，建立以投资效益为核心的公开、公平、公正的绩效考核机制和追求研究型、国际化、综合化办学目标的政策特点。第三，“985工程”政策在学术贡献，人才培养质量，服务于社会等方面取得了较大的成效，同时还存在政策目标模糊，政策资源不足和大学制度环境有待优化等问题。第四，提出加强世界一流大学建设的可行性研究力度，持续稳定加大支持力度，创建现代大学制度等政策措施。

【注释】

[1]《辞海》，上海辞书出版社1979年版，第3355页。

[2]张焕庭:《教育辞典》，江苏教育出版社1988年版，第763页。

[3]叶澜:《教育概论》，人民教育出版社1991年版，第148页。

[4]张新平:《教育政策概念的规范化探讨》，《湖北大学学报》(哲学社会科学版)，1991年第1期，第90页。

[5]张新平:《教育政策概念的规范化探讨》，《湖北大学学报》(哲学社会科学版)，1991年第1期，第91页。

[6]张新平:《简论教育政策的本质、特点及功能》，《江西教育科研》，1999年第1期，第36页。

[7]刘复兴:《教育政策的四重视角》，《清华大学教育研究》，2002年第4期，第15～18页。

[8]伯顿·克拉克:《高等教育新论——多学科的研究》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第251页。

[9]伯顿·克拉克:《高等教育新论——多学科的研究》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第252页。

[10]伯顿·克拉克:《高等教育新论——多学科的研究》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第247页。(www.xing528.com)

[11]伯顿·克拉克:《高等教育新论——多学科的研究》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第254～255页。

[12]伯顿·克拉克:《高等教育新论——多学科的研究》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第260～261页。

[13]伯顿·克拉克:《高等教育新论——多学科的研究》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第265～266页。

[14]伯顿·克拉克:《高等教育新论——多学科的研究》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第257页。

[15]伯顿·克拉克:《高等教育新论——多学科的研究》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第257～258页。

[16]伯顿·克拉克:《高等教育新论——多学科的研究》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第258页。

[17]伯顿·克拉克:《高等教育新论——多学科的研究》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第259页。

[18]伯顿·克拉克:《高等教育新论——多学科的研究》，王承绪等译，浙江教育出版社2001年版，第260页。

[19]袁振国:《深化教育政策研究加强两种文化交流》，《教育发展研究》，2000年第9期，第9页。

[20]卢乃桂，柯政:《教育政策研究的类别、特征和启示》，《比较教育研究》，2007年第2期，第27页。

[21]徐钦福:《教育政策研究的若干问题思考》，《教育发展研究》，2001年第6期，第11页。

[22]涂端午，陈学飞:《我国教育政策研究现状分析》，《教育科学》，2007年第1期，第22～23页。

[23]刘雪明:《政策决策的科学化与民主化问题研究》，《求实》，2002年第4期，第49页。

[24]斯图亚特·S.那格尔:《政策研究百科全书》，林明等译，科学技术文献出版社1990年版，第442～443页。

[25]尹春明等:《关于高等教育法制建设的思考》，《河北科技师范学院学报》，2005年第1期，第94～95页。

[26]转引自陈振明:《是政策科学，还是政策分析?——政策研究领域的两种基本范式》，《政治学研究》，1996年第4期，第86页。

[27]卡尔·帕顿等:《政策分析和规划的初步方法》，孙兰芝、胡启生译，华夏出版社2001年版，第43页。

[28]R.M.克朗:《系统分析和政策科学》，陈东威译，商务印书馆1985年版，第32页。

[29]刘丽霞:《公共政策与公共政策分析》，中国商业出版社2001年版，第49～51页。

[30]陈庆云:《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第53～54页。

[31]严强，王强:《公共政策学》，南京大学出版社2002年版，第22页。

[32]袁振国:《教育政策分析和当前教育政策热点问题》(北京大学学术报告)，2002年4月9日。

[33]袁振国:《中国教育政策评论2001》，教育科学出版社2001年版，前言第1页。