《高等教育协调发展的政策分析》的研究范式:政策分析

三、本书的研究范式:政策分析

“范式”由科学哲学家托马斯·库恩(Thomas S.Kuhn)提出，“泛指为进一步科学研究提供一定模式的、特定的科学成就，是多数相关者所认同的一套成文的或默许的制度，包括学科术语、理论假设、方法预设、操作规则、思维习惯和价值逻辑等”^[26]。本书采取政策分析的范式，其研究的基点在于“为了政策制定系统的改善”。政策科学兴起于20世纪50、60年代，繁盛于80、90年代，是一个跨学科、综合性的全新研究领域。从拉斯韦尔和德洛尔等人对一个跨学科的、综合性的全新政策科学的界定到德布洛姆、奎德、邓恩、西蒙等人对作为一门应用性社会科学学科的政策分析的强调，体现了这个研究领域范式的变化。

“二战”后，随着运筹学、系统分析等一批实用性研究工具发展迅猛，以此为方法论基础的政策分析范式也日见凸显，并在20世纪60、70年代美国的政策科学运动中取得迅速发展。该范式的代表人物主要包括查尔斯、林德布罗姆、奎德、邓恩和西蒙等。相对于政策科学范式来说，政策分析范式强调政策研究是一种技术性较强的专门知识。一般来说，它主要包括几个程序化的、很实用的操作步骤^[27]:(1)界定问题;(2)确定评估标准;(3)确认备选方案;(4)评估备选方案;(5)比较备选方案;(6)评估结果。在具体的研究内容上，以下几个方面都是政策研究的重点^[28]:政策制定模型;价值分析;政治上的可行性;不同文化间影响的因素;未来研究。由于政策分析专家往往仅关心要解决的具体问题当中的几个方面，而并不谋求这几个方面的一般性理论，因而可以说，政策分析是一种务实的、经验性的研究。

人们从不同视角、不同层面出发来理解公共政策，提出了不同的政策分析框架。国外提出政策分析框架的代表人主要有德洛尔、克朗、沃尔夫、邓恩等人。德洛尔提出的政策分析框架包括基本政策、元政策、政策分析、实施战略等内容。克朗根据德洛尔的构想加以改进，提出政策分析框架应包括五个基本范畴:政策战略、政策分析、政策制定系统的改进、政策评估和政策科学的进展。麦考尔和韦伯提出了政策分析的四种类型:政策内容的规范性分析、政策内容的描述性分析、政策过程的规范分析、政策过程的描述性分析。沃尔夫针对政策过程，提出了政策分析的基本程序，包括以下阶段:(1)认真搜集和分析所研究的政策领域中各种数据资料，特别要使用那些定量化数据;(2)建立分析模型;(3)提出各种可供选择项目和政策;(4)政策评价。邓恩则从政策信息的转换出发研究政策框架，他认为政策分析应包括:(1)构建问题，即要明确政策问题是什么，以及如何解决;(2)描述与现行政策问题有关的已有政策，分析其产生的原因，制定过程和实际结果;(3)预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果;(4)评价已有的和将产生的政策的价值;(5)提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。^[29]

中国学者在借鉴国外研究成果的基础上，根据自己的理解，也提出了公共政策分析框架。其主要代表人是陈庆云。他认为公共政策分析的基本框架是:^[30](1)公共政策问题的构建，包括诸如分析研究社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政策问题，政策问题是什么，建立政策议程的基本条件有哪些等问题。(2)公共政策方案的制订与通过，主要分析建立政策方案的基本原则是什么，实现政策方案的目标是什么，可供选择的方案是如何制定的等问题。(3)公共政策内容的实施，主要分析有效的政策实施必须具备哪些条件，在政策实施中采取了哪些具体的行动措施，这些行动措施对政策内容产生了何种影响。(4)公共政策效果评价，主要分析研究按照什么样的标准去评价政策实施的效果与影响，由谁去评价政策效果等问题。从国内外学者提出的政策框架可以看出，大多数学者将政策分析理解为政策过程，即将政策分析看成从问题发现到问题解决的整个政策过程。

对于人文社会科学而言，同一研究对象若选取不同的研究范式往往会导致研究结论的迥然差异，因此选取合理的研究范式将是课题研究至关重要的前提。那么如何科学确定合理的研究范式呢?笔者认为这是基于研究对象本身的性质和研究者的实际需要而定，因为人文社会科学研究活动很大程度上是在充分尊重事物客观规律的前提下作出的一种价值判断与选择，具有极强的主观性。本课题选取政策分析作为研究高等教育政策的研究范式，主要基于以下两点考虑:

一是高等教育政策本身属于公共政策领域，具有公共政策特性。高等教育政策具有公共政策的“政治性与公共性、稳定性与变动性、公平性与效率性、强制性与合法性”^[31]等普遍属性。高等教育政策本身所具有的公共政策属性，决定我们若要深刻洞悉高等教育政策出台的动因、环境、依据、采取的措施、评价等一系列问题，就不能仅仅停留于高等教育政策的表面，必须深入高等教育政策过程的内部去，而政策分析恰恰具有这种穿透力。政策分析的研究对象是公共政策，它对政策及其过程的独到理解，采用的“政策过程分析模式”和“政策问题建构—政策制定—政策执行—政策评价”的政策分析框架，无疑为我们认识高等教育政策提供了有效的分析工具，具有重要的方法论意义。

二是以往高等教育政策研究的不足。以往研究高等教育政策主要采取两种途径进行:一是纯学理探讨;二是政策阐释。纯学理探讨，由于带有过多理想化色彩，使理论的研究脱离现实要求，缺少应用价值。而政策阐释研究，主要是论证政策合理、合法性，沦落为政府政策的脚注，致使政策的制定脱离研究背景，缺乏理论支撑。正如有学者指出:“没有研究的教育政策不可能成为好的政策，不关心教育政策的研究难以成为有价值的研究。”^[32]

正是考虑到高等教育政策本身的公共政策属性和以往研究路径的缺陷，笔者尝试另辟蹊径，寻求一个较为适切的研究范式，采用政策分析，既做理论探讨又做应用研究，希图铺设“学术文化”与“决策文化”^[33]两种文化之间交流的通道，弥合彼此存在的鸿沟。为此，本书将采用“政策过程分析模式”，按照“政策出台背景与动因—政策实施及成效—政策问题与建议”的政策分析框架，系统深入地研究我国高等教育协调发展中的热点政策，以期减少政策失误，提高政策绩效，从而既能给决策者提供良好的建议，又有利于相关理论的发展。