加强高等教育政策研究的意义

二、加强高等教育政策研究的意义

政策的功能体现着人类所特有的主观能动性，对社会活动有着巨大的影响。20世纪以来，高等教育与政策的关系日益密切。这反映着相互关联的两种趋向，一是高等教育的发展越来越依赖国家的支持，国家的教育经费投入和政策引导成为影响高等教育发展的重要因素;二是国家和区域的发展越来越依靠高等教育，高等教育成为重要的国家资源，高等教育发展的状况成为决定国家和区域竞争力的重要因素。改革开放之后，我国高等教育领域发生了一系列的重大变革，在引发高等教育持续快速发展的同时也带来了许多不可回避的严峻问题，这凸显了高等教育政策研究的必要性与紧迫性。因此，我们必须重视高等教育政策研究的价值，提升高等教育政策研究水平。正如有学者指出，“在教育领域‘没有研究的政策不可能成为好政策’、‘不关心政策应用的研究不可能成为有价值的研究’的观念，正成为越来越多的人的深刻理念和价值追求”^[19]。

(一)　提升教育政策研究水平

教育政策研究在我国兴起于20世纪90年代，近十年来，教育政策研究呈现蓬勃发展之势。当然，由于我国教育政策研究起步较晚，与发达国家相比，“我国公共政策研究和具体的教育政策研究，基本上都处于酝酿和起步阶段”^[20]。我国的高等教育政策研究不仅起步较晚，基础比较薄弱，而且面临的问题更为复杂。一方面，作为发展中国家，同时也是高等教育的后发国家，既具有在追赶过程中可以利用的后发优势，又必须面对更强劲的高等教育竞争压力和后发国家的特殊问题;另一方面，作为转型国家，同时也是探索把社会主义制度与市场经济体制结合起来的渐进转型道路的国家，不但要与其他国家一起适应当代社会向知识化、信息化和全球化社会转型的要求，而且要适应从计划经济体制向市场经济体制转变的要求。要建立既符合高等教育发展规律，又适应市场经济体制要求;既符合我国国情，又适应国际竞争需要的高等教育政策体系，就必须改变我国高等教育政策研究相对薄弱的状况。

从高等教育政策研究所发挥的作用看，“当今的高等教育政策研究面对日益深化的教育改革，尚未能对决策者提供足够的科学决策咨询依据，教育政策研究滞后于客观实际，决策过程尚未充分发挥政策研究的参与作用”^[21]。有学者通过对1994—2004年在学术期刊上所发表的教育政策研究论文进行了抽样统计分析，指出，当前我国教育政策研究存在的主要问题有^[22]:(1)关注政策内容分析，对政策过程的研究不够;(2)以文献和思辨研究为主，对政策现象的经验和实证研究不够;(3)理论基础比较薄弱，跨学科的研究能力有待提高;(4)研究的规范性不够;(5)研究组织机构和队伍建设需要加强。我国的教育政策研究总体仍停留在传统的思辨和文献研究范式上，偏重于文本内容的研究，对政策的主体、客体、政策环境及政策过程的研究偏少，这从一个侧面反映我国教育政策研究者自身及客观研究条件的不成熟性。

高等教育政策作为一种有关教育类的公共政策，它既有公共政策的共性又有不同于一般公共政策甚至基础教育政策的自身特性。准确认识高等教育政策的本质与规律，对于制定科学的高等教育政策无疑具有重要的理论意义与实践价值。以往我们对高等教育政策的本质和规律研究较少，这不仅影响了教育政策科学在我国的发展，而且也带来了高等教育政策的实际运作不同程度地违反教育发展的客观规律。高等教育政策应有其科学的本质，高等教育政策活动也应有其客观的规律。通过加强高等教育政策研究，揭示高等教育政策的科学本质和客观规律有助于我们准确认识高等教育政策，科学指导高等教育政策的实际运作。

(二)　促进决策的科学化与民主化

“政策正确与否，直接关系到社会的发展和国家的兴衰。决策的科学化与民主化是制定正确政策的关键环节，是实现正确决策的根本保证。”^[23]在高等教育政策决策实践过程中，如何理解、把握以及落实决策中的科学化和民主化，直接决定着高等教育政策决策科学化和民主化的成效。高等教育政策活动本身的特殊性与教育政策利益分配的特殊，对高等教育政策决策的科学化与民主化程度提出了更高的要求。美国学者佛兰德·S.柯伯思就曾提出了有关教育政策活动特殊性的几点认识:^[24]第一，教育政策的制定是一项成千上万人参加的极其复杂的工作，具有专门术语，政策内容广阔和多变，真正理解教育政策的本质是困难的。第二，相对而言，公众对教育系统比其他社会系统更熟悉，对教育政策更为关心，大多数公民对教育系统都有一定的接触和了解，并且都积极参与教育活动和学校的管理。第三，教育领域的权力比其他任何领域的权力都分散，教育政策不仅在不同的权力级别上形成和执行，而且在同一权力级别上也存在复杂的权力分配，从而加大了教育政策活动的难度和复杂性。第四，教育过程本身具有多种目标，在不同的教育机构中目标又具有含混性，评估教育成果具有先天的困难性等。针对高等教育政策活动本身的复杂性，为了给予教育政策决策提供强有力的科学理论支撑与实践指导，美国就设有“教育政策学术评议委员会”、“教育学院政策研究委员会”等专门的教育政策研究机构，很多师范性大学或学院也设有教育政策研究会。这些研究机构为美国复杂的教育实践问题的解决给予了极大的帮助。因此，我国高等教育政策决策必须坚持从基本国情出发，深入研究高等教育与经济建设、科技进步和社会全面发展的相互关系，严格遵循高等教育事业发展的自身客观规律，努力提升其科学性和有效性，这样才能避免决策失误，从而有效保证高等教育事业的健康发展。(www.xing528.com)

(三)　推动教育法制建设

随着传统的计划经济体制下的人治型法律秩序，向现代市场经济体制下的法理型法律秩序的历史性变革与转型，我国高等教育法制建设在政府职能转变过程中的重要性越来越凸显。在市场经济体制之下，政府对高等教育主要实行宏观调控，建立分权型的多层次的决策体系，给办学单位更多的自主权，因此，在市场经济条件下，政府对高等教育的宏观调控主要依赖政策法规管理，探索和制定与市场经济相适应的高等教育政策与法规就成为教育部门的一项紧迫的任务。

在我国社会转型时期，高等教育的健康发展无疑需要法律的有效保障;高等教育改革和创新引发的社会关系变化需要强有力的法律去调整;实现高等教育管理现代化也必须依靠教育法制手段去推动。改革开放以来，我国逐渐重视高等教育立法工作，并取得了一定的成效。全国人大和国务院制定了许多涉及高等教育的法律、法规，对于确立高等院校的法律地位、权利和义务以及规范高校教育教学行为等都起到了积极的作用。例如，《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》以及《中外合作办学条例》、《社会力量办学条例》、《民办教育实施条例》、《教师资格条例》、《教师职务条例》等。然而，目前我国高等教育法制还存在很多问题，难以适应政府职能转变和新形势下高等教育迅速发展的需要。有学者指出这些问题主要体现在以下几个方面^[25]:“现有的高等教育法律、法规的内容和效力滞后于高等教育的现状;高等教育法制建设存在真空地带;‘权力’思想比较严重。”因此，正视我国高等教育法制建设中存在的问题，并积极寻求加强高等教育法制建设的有效措施，不仅十分必要，而且极为紧迫。若要制定出一系列适应社会主义市场经济体制的高等教育发展的政策与法规，一个重要途径就是加强高等教育政策法规的研究。因为只有有效地开展高等教育政策与法规的研究工作，许多高等教育法律理论问题才能得到有效解决，才有可能建立起我们自己的高等教育法规体系，也才能为提高高等教育立法者的法律意识和立法水平创设最基本的条件。

(四)　增强“决策文化”与“学术文化”的融合

没有实践的高等教育政策是空洞的，没有理论的高等教育政策则是盲目的。制定适宜的高等教育政策远非易事。高等教育发展的内在规律与政治运行的现实逻辑之间的冲突，复杂多变的社会环境和竞争格局对政策调整的要求，使得在高等教育政策制定的过程中，既需要探求高等教育发展及其与社会相互作用的内在规律，又需要摸索这种规律在特定的社会环境和历史条件下实现的方式，以及与社会需求结合的途径。因此，高等教育政策的制定和调整既是日益重要的实践问题，也是日益重要的理论问题，这就迫切要求政策制定者与政策研究者之间加强密切联系与合作，提升高等教育政策的质量，从而为高等教育的健康发展创设良好的制度环境。

政策科学创始人拉斯韦尔曾明确指出，政策科学(政策研究)是一门需要学者和官员共同研究的学问。官员为学者的研究提供实践经验，学者为官员提供理论方法和技术。这样，在知识与权力、社会科学与公共政策、学者与官员之间架起联系的桥梁，在相互交流的基础上，改进政策制定系统，提高公共政策的质量。然而，在我国高等教育活动中长期存在着“决策文化”与“学术文化”严重分裂的格局。一方面，高等教育政策的制定者较多地停留在感性经验层面上，既缺乏科学理论支撑，又缺少科学的论证和必要的代价分析;另一方面，高等教育研究者往往坐而论道，实践意识薄弱，致使理论研究高度脱离现实，难以为政策决策者提供真正有价值的参考。因此，提高政策决策者的理论水平，强化政策研究者的实践意识，加强学者与决策者之间的沟通和理解就显得尤为重要，因为这是全面提升高等教育政策质量的有效路径。关于高等教育政策的研究，一个重要的目的正是要克服高等教育政策实践中的盲目性，为高等教育的发展创造更有利的社会环境，提供更适宜的社会条件，从而使高等教育更有效地服务于更广泛的社会、经济和政治目标。