高等教育政策的内涵与特点

一、高等教育政策的内涵与特点

新中国成立以来，我国政府颁布的高等教育政策法规众多，涉及高等教育领域的各个层面。高等教育政策在促进我国政府职能转变、增强大学自主办学能力、保障教育机会公平等方面发挥着日益重要的作用，成为影响高等教育系统乃至整个社会能否持续、协调、健康发展的重要条件。近年来，有关高等教育政策问题在教育理论界和实践界已引起了广泛重视。何谓“教育政策”?高等教育政策作为公共领域一项特殊的政策又有何特性呢?加强诸如此类问题的探讨，对于深化高等教育政策本质的认识，提升高等政策制定的科学性与民主性，促进高等教育的协调发展都具有重要的意义。

(一)　教育政策的内涵

目前，国内学者或相关文献对教育政策的阐释主要有:一是将教育政策与一般政策联系起来考虑，认为教育政策只是一般政策中的一个部门政策，它们之间是特殊与一般的关系。我国教育理论界从政策是“国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动依据和准则”^[1]这一概念出发，将教育政策界定为“党和政府在一定历史时期为教育工作制定的基本要求和行动准则”^[2]。叶澜教授指出，“政府或政党规定的有关教育的方针、政策，主要是某一历史时期国家或政党的总任务、总方针、总政策在教育领域内的具体体现”^[3];二是将教育政策视为静态的“文件组合”。“把教育政策看成是一个静态的‘结果’，是国家所制定和颁发的方针、法律、纲要、决定、通知、规划、规定、意见、办法、条例、规程、细则、纪要等各种文件的总称。这种观点在解释教育政策的内涵时，采用列举的办法，将一个国家所制定的各种教育政策，诸如基础教育政策、职业技术教育政策、普通高等教育政策、成人教育政策、师范教育政策、少数民族地区教育政策、农村教育政策、城市教育政策，等等，尽可能全面完整地描述出来”^[4];三是认为教育政策是有目的性的动态过程和静态准则的统一。如“教育政策是一种有目的的动态发展过程，是政党、政府等政治实体为实现一定历史时期的教育目的和任务而规定的行动依据和准则”^[5];四是强调教育政策是享有公共权威的政府的教育利益分配过程。如，教育政策“是有关教育的权利和利益的具体体现”^[6];五是从现象形态、本体形态、过程特点和特殊性质四个维度理解教育政策。认为“教育政策的现象形态是教育领域政治措施组成的政策文本及其总和，教育政策的本体形态是教育利益分配，教育政策过程是动态连续的主动的选择的过程，教育政策的特殊性质”^[7]。综合以上的界定，我们不难揭示教育政策本身具有的几重基本内涵:

(1)　教育政策主体主要是享有公共权威的政府部门或社会权威组织，如执政党。

(2)　教育政策是有关教育权利和利益的权威分配过程，在这个分配过程中集中体现了政策主体的价值取向与目标追求。

(3)　教育政策作为一种公共政策具有明显的公益性。

(4)　教育政策反映一定历史时期的政治、经济、文化发展状况，并随整个社会经济条件的变化而不断地进行调整。

(5)　教育政策具体表现为“文本”和“过程”的统一。

(二)　高等教育政策的特征

政策科学是20世纪50年代兴起的一门综合性的学科，最初主要是对公共政策的研究。随着社会的发展，政策在国家和社会发展中的地位越来越突出，到70、80年代，随着政策科学的发展，教育政策研究也从母体的公共政策研究中剥离出来，并逐渐发展成为相对独立的研究领域和分支学科。教育政策学，特别是高等教育政策分析还是一个新兴的学术领域。尽管其重要性已逐渐被学术界同仁认可，而且当前高等教育改革过程中的政策已经成为学者们关注的焦点，但是在研究和分析方法方面还缺乏系统性和有效的理论指引。高等教育政策研究不同于其他公共政策研究，也不同于其他教育科研，它作为一个特殊的研究领域，有其自身的独特性。

1.政策目标具有含糊性与冲突性

高等教育的政策目标与其他公共政策的目标相比，有其自己的特殊性。因为现代大学组织的最根本使命是培养人，向学习者传递一定的信仰和价值观，进行教养和教育，培养学生为就业作准备，为接受高一级的教育作准备等。高等教育活动与人的发展直接密切相关，这是其他政策所不及的。欧洲教育和社会政策协会、欧洲文化基金会的主任拉迪斯拉夫·塞里奇(Ladislav Cerych)教授指出，高等教育政策目标具有含糊性和冲突性，主要体现在政策目标的多阶段性和多重性:

一方面，在很多时候，高等教育政策目标的系统阐述一般分几个阶段进行，而且几个阶段的主要目标往往不同。例如，瑞典20世纪60年代末、70年代初实行了“25/5计划”，即为有5年或5年以上职业经验的25岁以上的大学报考者提供继续职业训练或回归教育，而不论其正规教育的背景如何。这个计划“最初是基于经济的考虑，包括把教育作为一种投资和适应经济对受过教育的人力的需求。但是不久以后，填补代沟却成为此计划的主要目标，再以后，上述目标又为社会平等所取代”^[8]。由于有关执政党要么不能就较精确的定义达成一致意见，要么是立法者宁可让各种委员会或筹划指导委员会去详细规定目标，作为政策实施的第一步，从而导致高等教育政策确立的目标往往含糊不清。

另一方面，高等教育政策目标因多重性而导致目标的相互冲突。在现实中，单一的精确目标不一定能保证更好地实现，而多重的目标往往具有更大的适应性。因为，在许多情况下，改革政策的实施所实现的往往是未曾料及的或不期望的目标。例如瑞典“25/5计划”，没有实质性地提高社会经济地位较低阶层就读正规学位的学生的比例，反倒提高了进大学只修一门课程的学生的数量。高等教育政策目标的多重性难免造成目标之间的相互冲突，而这种看似冲突的多重目标却是政策达成一致所必需的。正如塞里奇所言，“相互冲突的目标之所以不可避免，其原因正如目标的含混不清一样。因为，如果不是这样，某一政策就不能或难以达到一致”^[9]。

2.政策执行具有复杂性与缓慢性(www.xing528.com)

塞里奇认为高等教育政策实施之所以困难重重，而必须采取缓慢贯彻的策略，才有可能达成预期政策目标，其原因在于:

一是高等教育系统比较复杂，权力分散。“在高等教育系统中，有很多相对自主的行动者，权威遍布整个结构和各种类型的机构中。”比如“在高等教育系统内部，有法律、建筑、教育、企业管理、物理学、社会学、古典文学以及医学方面寻找自治的专业人员。即使在中央集权的国家，高等教育作为一个系统或组织，也如伯顿·克拉克所说的那样，是‘底部沉重’的，这种情况较之其他社会亚系统和低层次的教育，则更为明显”。所以，政策实施变为相互作用，而对政策实施的分析变为研究各自的相互作用。由于高等教育系统权力的分散，一项政策的执行必然受到多方面力量的掣肘而难以顺利实施，从而加大了高等教育政策活动的难度和复杂性。

二是高等教育的目标和功能含糊不清。“虽然高等教育主要涉及的是知识，但自从20世纪60年代以来，它承担了许多与其发展和传递知识的传统职能没有直接联系的新功能。”^[10]如提供更多的职业训练，成为地区发展的中心，日益适应成人的需要等。但这些新功能并不能为人们普遍接受。因此当这些新功能成为特定的政策目标时就立刻受到质疑，从而引起公开争论。现代高等教育的目标和功能日趋含糊不清，必然使政策实施变得更加复杂化。

三是高等教育利益群体众多。高等教育“改革政策的实施不仅受直接与改革有关的群体的影响，而且受高等教育系统内与该改革无关的群体的影响”。这些利益群体“把改革政策看做是对他们现有地位的潜在危险还是有利条件，这常常对那些直接与改革有关的人的行为有着决定意义”。此外，“一些高等教育系统之外的群体对高等教育改革政策的实施也起着重要的作用，尤其是新学校或不同教育模式培养出来的毕业生的雇主们(或可能的雇主)”^[11]。例如，法国短期技术大学、挪威特罗姆瑟大学的某些课程，就是因为雇主们的合作态度才得以改善自己的形象。

从塞里奇的分析来看，在权力分散、目标和功能模糊、相关利益群体众多的高等教育系统里政策实施的难度是相当大的。因此，高等教育政策执行受到的阻力重重，缓慢贯彻也是很自然的现象。中国高等教育政策的实施除了上述特点之外，还有其他方面的问题。如，政策的决策过程透明度不足，导致学者或社会大众对高等教育政策抱怀疑态度，影响了他们对政策的理解和实施;政策制订的民意基础薄弱，政策方案制订后的宣传不足，导致广大政策对象不了解政策本身，不了解政策实施的目标和价值;政策实施缺乏监督系统，难以考察政策实施的效益等。

3.政策变革的难度受层次、深度和广度三者交互作用

高等教育政策变革的难度与变革的层次之间并不存在简单的关系，它还有赖于变革的深度与广度。所谓“变革的深度是指某一新的政策目标与高等教育的现有价值观念的标准相背离的程度，亦即新目标与传统模式的一致或不一致程度”;所谓“变革的广度是指实施某一政策并或多或少发生了重大变化的领域的数目”;所谓“变革的层次是指改革的目标所在，是指向整个系统的改革，还是指向于一部分学校或一所学校的改革，或者是仅指向于一所学校内的某个单位的改革”^[12]。高等教育改革的类型可以简单地用两个2×2矩阵来表示^[13]:第一个2×2矩阵表示变革深度有限的政策，即与现行标准和传统相对一致的改革;第二个2×2矩阵表示有较大变革深度的政策，即与现行模式或标准相距甚远的改革。如下图1-1。

上述两个矩阵中的每一个矩形，都代表着一种特定三维范围内变化的政策或变革。阵中一至八种模型，刻画出高等教育改革的类型或变化范围。尽管高等教育政策变革难度受变革层次、深度和广度三者相互作用的影响，但是它们与实施的难度或成功的机遇并没有密切的关联。比如，第八类型的改革是极端困难的，通常不可能充分实施;然而第二类型的改革虽然深度和广度都有限，但也未必轻易能实现。因为政策变革之外还有诸多因素在政治实施过程中起作用，比如时间维度，一定政策实施的难度在一个时期与另一个时期是不同的。因此，笼统地判断某一高等教育的成败是毫无意义的。高等教育政策改革是个混合体，通常它包容了实现了的、部分实现的和没有实现的目标，期待和不期待的影响，积极的和消极的结果。

图1-1　变革的类型

4.政策环境变化具有多重效应

在现实社会中，无论是一项具体的政策，还是由许多政策组成的政策集合体，都离不开一定的环境。任何公共政策都是在一定的环境下形成、运行。高等教育政策也不例外地在一定环境下产生与运行，但因高等教育有其自身特有的运行规律，它并不完全因环境的变化而发生改变。比如，1968年，挪威会议决定创建特罗姆瑟大学，并批准1980年以前投资2亿克朗，但实际上这时期花费了5亿克朗，巨大的超支并没有影响特罗姆瑟大学的前途。

塞里奇认为，“改变了的环境不总是对原始目标的实现造成有害的影响”。在某些个案中，明显恶化的情境却有利于那些在平常时期难以实施的政策。比如，20世纪70年代后期，由于法国劳动力市场不景气，具有职业倾向的高等教育更吸引人，法国的短期技术大学就是在这种条件下获得声誉并受到欢迎的。“经济资源不足似乎不是某些目标实施失败的关键，同样，经济预算不准或完全错误，也未必阻碍政策的实施。”^[14]总之，“恶化的社会经济环境对高等教育改革的影响可能有多种情况，影响可能是消极的，也可能不是消极的，还有可能推进改革的实施。甚至恶化的社会经济环境产生了消极的影响，也并非成为导致实施失败的决定因素”^[15]。

此外，政治体制并不成为高等教育政策目标达成的决定影响因素。“研究过去20年间众多欧洲高等教育改革，我们难以断言在集权制国家还是在分权制国家更有利于特定改革目标的实现。”事实上，“无论集权制还是分权制，新近的改革都比较成功地实现了‘适应地区需要’的目标，并且都面临着和都未能解决这一目标与适应国家、国际需要之间存在的冲突”。导致这一现象出现的原因在于:“影响高等教育政策实施过程除了高等教育的集权性质或分权性质之外，还有要实施的目标的性质以及其他许多因素。”^[16]因此，“集权制还是分权制，本身并不成为高等教育政策实施的决定因素。但它们与其他因素结合起来，就可能成为促进或阻碍政策实施的具有全局意义的因素”^[17]。如果在“其他条件具备的条件下，强有力的集权控制往往有利于高等教育改革的实施”，而“分权制如能依据市场需求进行调整，改革同样可以成功或者取得更大的成功”。总之，“无论是集权制、分权制和市场调节，当它们长期支配高等教育时，都会逐渐走向僵化。因此，控制形式的变化暂时对改革有推动作用。”^[18]

总之，影响高等教育政策实施的因素是广泛、众多和复杂的，而且，各因素之间还会交互作用，共同影响高等教育政策的实施。因此，在已经制定好政策的基础上，还需要认真分析、综合考虑影响高等教育实施的各种因素，才能为高等教育的顺利实施奠定良好的基础。