政治因素对高等教育质量的影响

第二节　政治因素对高等教育质量的影响

高等教育质量是国家政治经济文化等综合实力的重要表现，任何一个国家的执政者都必须重视本国的高等教育，并通过多种途径提高高等教育质量，以增强国家在国际上的竞争力。综合各国对高等教育的管理，一般是通过质量监控、立法、政策等方式以保证高等教育的基本质量。

一、政府行为模式对高等教育质量的影响

政府、社会和高校三者在宏观层次上构成高等教育质量保证系统。我们可以通过考查政府的行为模式，分析政府、社会和高校在高等教育质量保证活动中的关系和地位，从而将高等教育质量保障模式分为以下几种:

(一)自主型模式

自主型模式是指政府与社会不参与高等教育质量保证活动，而由高校全面负责高等教育质量保证事宜的一种质量管理制度。在自主型模式中，高校通过其内部质量保证的政策与过程，向政府和社会作出质量承诺，并赢得它们的信任。

自主型模式形成最早，其雏形可以追溯至中世纪大学的质量管理。自主型模式中院校自治权力占主导，高校内部的成员因共同的精神追求而产生的那种团结和坚定，成为引导大学发展的精神力量，在大学内部形成了一种自治、自律、自省、自我批判、自我成长甚至自我超越的观念与文化。国家权力和市场力的影响都不大。在自主型模式中，起决定性作用的是院校自治的力量，高等教育质量评价与管理被视为学术性事务，由高校自身负责，不容外部力量干涉。质量标准的确立、质量保证机构的组成等都离不开学术人员，学术力量主导着该模式的运行。

在高等教育发展的早期，高等教育的规模、作用等都非常有限，由高等教育内部完全承担质量保证事宜的自主型模式，基本符合各主体的质量需求。随着高等院校由学者的行会转变为由国家主办、资助或依法管理的机构，由单纯传授知识、研究纯理论的高墙深院转变为教学与科研相结合并直接服务于社会的重要组织时，自主型模式面临日益增多的挑战。正如布鲁贝克所指出的:“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”^[7]因此，由高校自己确定发展目标、质量标准、质量保证的机构与人员、程序与方法等的自主型模式，不再令政府与社会满意。作为高等教育质量的生产者，由学校自己来保证质量是应该的，但仅有“内部保证”是“缺少保证”的，必须有外部力量的参与，将内部保证与外部保证结合起来，才能取得成效。

(二)控制型模式

控制型模式是指在高等教育质量保证活动中国家权力起主导作用，由国家意志的执行机构——政府对高等教育进行质量控制，并向社会作出质量承诺和担保的高等教育质量管理制度。在控制型模式中，政府通过制定高等教育的质量保证政策，监督高校的执行，对高等院校实施全方位的质量控制。高校依据政府制定的质量保证政策，确定其质量保证的程序与方法，开展质量保证活动，接受政府的监督与管理。政府对社会作出质量承诺，并期望赢得社会的质量信任。高校与社会的联系是间接的，它们之间的联系以政府为中介。

为了促使高等教育为政府的政治利益和国家的经济发展服务，政府对高校实行垂直式的管理。在控制型模式中，建立在法律、法规基础上的政府行政权力相当强大，为使法令及行政指令得以贯彻执行，政府在大学里设立了与国家机关相对应的庞大的行政管理部门，对整个高等教育进行统一的领导和管理。政府机构的高等教育管理部门的主要职能是制订国家宏观高等教育发展规划及高等学校内部发展规划，并确定高等学校内部的组织制度，包括制定高等学校的人事、财务及招生、学位鉴定与颁发等规章制度。可以说，“政府试图控制高等教育系统的动力的一切方面:入学机会、课程学位要求、考试制度、教学人员的聘任和报酬，等等”。^[8]总之，在控制型模式中，国家权力在高等教育质量保证活动中占据主导地位，质量保证的主体是政府，教育行政部门集审批、决策和监督权于一身，对高等教育进行直接的控制，高等学校的主要功能只是具体执行法律所规定的原则和教育行政部门的各项政策及行政命令，学校自主权有限。

在控制型模式中，政府教育行政部门拥有相当集中而明确的权力，因此国家能够有效地控制高等教育发展规模及发展方向。同时，由于在同一等级的高等教育实施同样的行政管理制度，采用同样的质量标准与质量保证方法，有效地保证了高等教育的整体质量和平稳发展。但是，这种中央集权的教育质量控制模式，由于整齐划一、生硬僵化及官僚主义、缺乏自主自治等弊病，远不能适应和满足新形势发展的需要。其弊端突出地体现为妨碍学术自由、效率低下和不利于高校自主发展及形成特色，因而阻碍了高等教育质量的提升。

(三)市场型模式

市场型模式是指在高等教育质量保证中市场的调节和导向起主导作用，政府不参与、不干涉高等教育质量保证活动，而是将市场竞争机制引入高等教育领域，让高等院校面向社会自主办学，直接参与生源市场、科技市场和劳动力市场的竞争。质量保证与评价活动由政府、高校和社会共同认可的中介机构实施。政府可以依据评价结果制定资助、拨款等高等教育政策，学校可以依据评价结果向政府提出自己的要求，社会可以利用评价结果选择学校、专业和毕业生。政府、高校和社会都以市场为中介实现其各自的高等教育质量需求。

在自由市场经济国家，分权化的政治体制使得政府的作用被限定在极小的范围，高等学校都是自治组织，拥有很大的自主权。这种自治性不仅是高等教育活动的历史遗产，也是市场经济的基本性质在高等教育活动中的具体反映。作为独立的法人，高等院校拥有自主权，是其面向社会、自主办学的必要条件。高校为其自身的活动及其结果负责，当然包括对其活动及其结果的质量负责。

在市场型模式中，高等教育的管理与决策权力不在中央政府，各种分散力量按照自己的意愿和方式支配着高等教育的运行，高等教育活动呈现极大的市场性，市场力量成为模式运行的主导力量，社会成为高等教育质量保证的主体，社会评价机构发挥主导作用。一方面，以市场调节为主导的质量保证模式具有增强高校的社会适应性、提高高校的责任意识、质量意识和促进高等教育的多样化等诸多控制型模式所不具有的优势。另一方面，以市场调节为主导的质量保证模式容易导致对于低质量的大学和学院过于宽容，从而不利于高等教育整体质量的提升;并且，还可能会将市场固有的弊端或缺陷引入高等教育领域，使市场供求关系的波动性、即时性、经济利益与教育本应追求的稳定性、长期性、社会效益性产生矛盾。例如:自由竞争导致系科、学院重复设置，高等教育过于实用化和商业化等不利于高等教育质量的提高。

(四)合作型模式

合作型模式是指在高等教育质量保证中，由政府和高校共同承担高等教育质量保证的责任。政府和高校基于一定的共识，通过协商达成在高等教育质量保证中的合作关系，共同向社会作出质量承诺，并赢得社会的信任。

合作型模式，可以说是一种国家主导下的外部机构与高校合作型的高等教育质量保证模式。其合作性体现在:在国家立法和政府政策的框架内，中介机构广泛征求高校的意见和建议，制定和实施高等教育质量保证政策。在合作型模式中，政府不作为官方机构介入高等教育质量保证，而是建立独立于政府的中介机构对高等教育进行质量监控。中介机构虽具有一定的独立性，但其职能和成员组成受政府的影响比较大，在一定程度上也代表着政府的意愿，这使得政府虽不直接插手质量保证，但又不脱离具体的质量保证活动，使其高等教育质量需求得以实现。高等院校建立内部质量保证机构，一方面，是为了通过系统化、制度化的评价机制，达到质量改进与提升的目的;另一方面，也是对政府、社会等外部质量需求的回应，通过向外部提供质量信息和质量证据，避免外界过多的干预，达到维护一定程度的院校自治的目的。

合作型模式的优点是使得政府干预与院校自治之间保持均衡与协调，兼顾了高等教育发展和国家政府利益的需要，保持院校自治与绩效责任的平衡。但是，由于合作型模式里市场机制的作用和影响不大，这就使得该模式存在高等教育质量保证的成本偏高、过程复杂、程序烦琐和人力财力的浪费，社会的质量需求难以得到及时的反映，高等学校的办学缺乏活力等方面的弊端。

(五)多元复合型模式

多元复合型模式是指政府、高校和社会共同参与高等教育质量保证的质量管理制度。它不是以高校、政府或社会中的任何一方的价值需求作为唯一的出发点，而是综合考虑各主体的要求，并且通过一定的协调、整合机制实现平衡，使国家权力、市场与院校自治的力量得到比较均衡的配置，从而制定出能够反映多方意志和利益的质量保证政策，并加以实施。从本质上讲，多元复合型模式是政府、高校和社会为了实现其各自的高等教育利益和质量需求而进行博弈的结果。经过三方的博弈，最终形成了各主体在高等教育质量保证中的权责划分，即学校自主管理，政府宏观调控，社会参与监督，三者分工、协作，共同承担高等教育质量保证事宜。

在多元复合型模式中，质量保证不仅在于其实质性目的，也在于其工具性目的。具体而言，其目的包括:自我诊断与改进，激励院校及其成员努力工作;确认高等院校从事专业活动的资格，维持高等教育的基本质量标准;确定高等学校的绩效责任，向政府、拨款机构、用人部门和公众报告高等教育的质量状况与质量信息;鉴定有关高等教育活动的优劣，评定其质量等级，引导高等教育活动的方向为有关机构或个人提供决策意见或政策建议;收集与传播高等教育质量保证的经验，推动高等教育质量保证活动的广泛开展，等等。为了实现上述多样化的目的，学校、官方机构与民间机构分工与协调，共同承担质量保证活动。

多元复合型模式有效地协调了多元主体的价值需求与价值冲突，在国家权力、市场逻辑与院校自治之间达成平衡，是一种理想形态的质量保证模式。从世界各国高等教育质量保证的发展来看，有向这一模式靠拢的趋势。但是，如何将这一模式的理念付诸实践，使模式在实践中有效运行，还有很长的路要走。伯顿·克拉克在论及各国高等教育体制时指出:“每个国家的权力结构都有缺陷，都会激发人们去努力弥补这些缺陷，因此会产生有意识的改革和无意识的调整。”但“历史上形成的权力分布形式倾向于维持原状，因而不同国家高教体制的互相靠拢是有限度的”。^[9]这一论述，同样也适合高等教育质量保证模式的变革。由于各国的政治、经济、法律制度、文化传统、高等教育管理体制等方面的不同，会使得它们的高等教育质量保证模式呈现出诸多差异。

当前我国的高等教育质量保障体系主要表现为控制型模式(见表6-1)，主要特点有:政府对高等教育质量保障工作表现为一种自上而下、直接的行政控制，政府主导质量保证活动，引导被评院校按照国家的要求办学。社会中介评价机构独立性不强，权威性和公信度较低，在体系中发挥的作用比较小。我国的社会中介机构大多具有官方或半官方性质，行政依附性较强，完全独立的民间机构数量比较少。这种由政府主导的控制型模式在构建我国高等教育质量保障体系的过程中发挥了重要的作用，但随着社会经济的发展，这种模式的弊端也越来越明显:评价主体单一，评价工作基本由政府垄断，评价活动的客观性和科学性受到置疑;评价机构之间的职能趋同、分工不明，政府评价机构、专业评价机构、学术机构等之间的责权缺乏相关法律制度的规范;政府评价机构公布的评价结果过于简单(如四个等级:优秀、良好、合格、不合格)，透明度不高，难以满足社会的需求;奖罚性的评价方式忽视形成性评价，高校往往处于被动的地位;中介机构的专业性和权威性未赢得广泛的认可。

表6-1　我国高等教育外部质量保障体系的机构分类

资料来源:2003年全国来华留学生统计摘要;2004年留学工作年鉴;姜乃强.教育部:留学回国人员同比增长近四成.中国教育报，2006-06-06.

二、国家教育立法对高等教育质量的影响

“立法”一词在东西方国家的法律词典中的含义是不同的。在东方人的眼中，立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法律这种特定社会规范的活动。^[10]而在西方法学家的眼中，立法不仅仅是一种制定法律的活动，它还是法律的一种外在表现形式，也就是说它还是立法活动的一个结果即所制定的法本身。本文中的立法一词体现的是西方法律学者普遍认同的立法的含义。

国家通过教育立法，完善高等教育法律体系，形成具有很高的权威性、严密性、配套性和稳定性的保障机制，已经成为政府和高等学校在管理高校日常事务时所必须遵从的一个原则。立法在高等教育发展中所起的作用有目共睹，在许多发达国家，当高等教育问题关系到国家的根本利益时，它们都无一例外地诉诸法律，法律就成了保证、巩固、促进和发展高等教育的一项基本措施。

高等教育的发展始终与国家教育立法紧密相连，而高等教育的立法也始终在高等教育发展进程中发挥出重要的作用。国家教育立法对高等教育质量提升有三大作用。

(一)资助作用

资助作用是指国家通过教育立法规定政府为高等教育发展提供一定的经费，使高等教育改革与发展能顺利进行。资助作用对高等教育质量提升具有极为重要的意义，因为高等教育的改革与发展，离开经费难以进行。高等教育立法规定政府为高等教育提供经费的项目、拨款的多少、怎样分配、怎样申请、怎样使用、怎样监督等内容，有力保障了高等教育经费的稳定来源和法律保护下的学术自由，从而达到提升高等教育质量的目的。(www.xing528.com)

(二)引导作用

教育立法的引导作用是指国家通过教育立法，促使高等教育事业的发展朝着立法主体预想的方向发展。政府在对全国高等教育进行统一行政管理之外，还可依靠立法来限制有悖国家利益和民众福利的行为，同时也依靠立法来引导高等教育朝着有利于国家整体利益的目标发展。由此，高等教育立法对高等教育质量建设发挥引导作用，高校在制定人才培养目标时须体现国家意志，并随着相关高等教育法规的更新调整质量标准，适应社会发展对人才的需要，从而实现对高等教育质量的引导与控制作用。

(三)管理作用

管理作用是指国家通过教育立法保证政府推动高等教育发展的计划得到有效实施，并在法律的保障下使其相关的管理规制得到普遍遵守，从而对高等教育发展起到调整、检查、评价的作用。高等教育立法从监督、检查、审查、评价等不同侧面对高等教育机构运作以及相关人员行为的制约，而这种法律制约所产生的作用正体现了政府在一定范围内对高等教育的管理。

总之，国家教育立法对高等教育质量所起的作用，是以上三种作用共同产生的合力。只不过在某项高等教育立法的具体条款中，侧重点有所不同;或在某项高等教育立法中，有些效力是直接的、显形的，有些效力是间接的、潜在的。

三、国家教育政策对高等教育质量的影响

国家教育政策可以起源于问题，也可以起源于目标。人们通常把以“问题”为中心来考虑政策方案、资源安排的政策称为问题导向的政策;把以“目标”为中心考虑政策方案、资源安排的政策，称为目标导向的政策。问题导向的国家教育政策主要针对现状，也就是目前高等教育存在什么问题和出现何种困境，国家教育政策着眼于解决问题和摆脱困境;而目标导向的国家教育政策则主要是面向未来，即从如何达成未来高等教育发展目标的角度进行政策设计。

本书中对国家教育政策不作问题导向与目标导向的区分。因为，虽然问题导向与目标导向是国家教育政策的两种不同方式，但两者并无优劣之分，不能简单地认为哪种导向的政策比另一种导向的政策更科学、更合理。而且，在国家教育政策形成的实际过程中，问题导向和目标导向的政策往往会同时出现或交替出现，难以严格区分。

(一)国家教育政策与高等教育质量

从本质上说，教育政策对教育质量的影响是通过国家教育制度二者共同作用下产生影响的。因为，国家教育政策和国家教育制度共处于一种相互影响、相互制约和相互交织的关系模式中，国家教育制度深刻影响和制约着教育政策，同时国家教育政策又保护、牵引和安排着国家教育制度。有学者把国家教育制度分为“硬核”和“保护带”两部分。^[11]国家教育制度硬核是制度最稳定和深层的内涵，从根本上抗拒变革与变迁;而国家教育制度的保护带可以看做是围绕在制度硬核周边的相关政策和措施以及由此生成的组织行为和规范，其作用是保护国家教育制度结构系统硬核不受外部变化或者压力的影响。所以，在某种意义上来说，国家教育制度变迁的过程，实质上就是通过国家教育政策调整国家教育制度保护带，导致国家教育制度硬核逐渐从量变到质变的社会过程。

国家教育政策的内容研究作为政策学中的重要问题之一，“它是政策活动的中间成果，是进一步开展政策执行研究的依据”。^[12]内容研究的重点是分析国家教育政策内容的合理性与可行性。高等教育质量政策内容主要包括两个方面:一是高等教育质量建设;二是高等教育质量保障。高等教育质量建设关注利益结构的调整，主要通过经济杠杆来实现。高等教育质量保障关注教育教学活动过程中行动准则的规范和调整，主要通过相关的质量制度和质量标准来实现。质量建设与质量保障是高等教育质量政策内容的一体两面，只有达到两者间的平衡才能真正有效地促进高等教育质量的不断提高。

(二)国家高等教育政策的价值导向

国家通过高等教育政策使高等教育发展围绕政治或经济展开并为之服务，实现效率与公平并重。戴维·伊斯顿认为国家政策是对全社会的价值作有权威的分配，而“高等教育政策本质上是对高等教育领域中价值的权威性控制”。^[13]一般而言，价值的大小，总是按照满足人们需要的程度而定。需要可以分为物质需要和精神需要，这些需要在现实中常常体现为各种利益关系。因此，价值分配也可以理解为利益分配。从这个意义上讲，国家政策的本质应该是政府对全社会实行权威性的利益分配。政府分配利益是一个动态过程，分配的基础是政府选择利益和综合利益，分配的关键是落实利益。由利益选择到利益综合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。国家教育政策的价值取向反映了政府制订包括高等教育在内的发展规划解决高等教育问题所持有的倾向性。

一方面，政府作为高等教育事业的管理者和高等教育机构的主要举办者，必然视高等教育为参与国际竞争和实行国内统治的工具，通过高等教育政策使高等教育发展围绕政治或经济展开并为之服务;^[14]另一方面，高等教育作为稀缺资源，国家教育政策的价值导向应该是效率与公平并重。高等教育公平应该包含两层含义:受教育的公平与办教育的公平;高等教育的效率就是指高等教育的投入与产出之间的比率，是指高等教育资源的有效使用与有效配置。世界银行把教育的效率分为内部效率和外部效率。内部效率是指教育系统用尽量减少浪费和提高教学质量的方法所培养学生的数量;外部效率是指一般教育与职业教育的关系以及学校同就业机会的关系——学校和教师能为学生的将来做些什么，以及学生所学知识就业后能否应用。^[15]从高等教育效率的概念可以看出高等教育的核心问题是教育质量。

(三)国家教育投资政策对高等教育质量的影响

高等教育投资是指在一定时期内投入教育过程的资产的价值，包括货币资产、金融资产、实物资产、无形资产等价值的总和。高等教育投资可以分为个人高等教育投资、社会高等教育投资和政府(公共)高等教育投资。

由于政府对高等教育投资是高校经费的主要来源，因而国家的高等教育投资政策对高校的办学规模、学术水平、竞争实力等诸多方面都产生重要影响，进而对高等教育质量产生重大影响。世界上各个国家由于国家性质、政治制度、管理体制和文化传统不同，各个国家的教育投资政策也因此不同，由此决定的政府对高等教育拨款机制也不同，主要方式有直接拨款、间接拨款和混合拨款三种方式:

1.直接拨款方式

直接拨款方式，就是直接将经费支付给高等学校。这里又有国家将经费通过一个称为大学拨款委员会或高等教育基金会等组织作为缓冲器，再拨付高等学校的方式，即通过缓冲器二次拨付把经费直接拨付给高等学校的经费拨付方式和途径。直接拨款机制根据拨款依据因素的不同又可以分为三种类型:协商拨款、投入拨款和产出拨款。

2.间接拨款方式

间接拨款方式是政府不把经费直接拨付给高等学校，而是直接拨付给学生，再通过学生购买教育服务以学费方式支付给高等学校。间接拨款一般由政府发放教育凭证给学生，学生以教育凭证向高校交换教育服务，高校通过教育凭证获得政府的经费。另一种方式是政府对学生的资助，有助学金、奖学金和贷学金。

3.混合拨款方式

所谓混合拨款方式，就是政府除将一部分公共经费直接拨付给高等学校以外，还将一部分公共经费拨付给学生，通过学生交纳学费而间接拨付给高等学校。

正如美国教育行政专家罗森庭格所说:“学校的经费如同教育的脊柱。”^[16]国家教育投资政策直接影响着高等教育的质量。当今世界各国高等教育普遍面临经费短缺问题，不仅发展中国家如此，即使是一些发达国家的公立学校经费也在不断减少。经费短缺已经成为制约高等教育发展，提高培养质量的世界性难题。随着高等教育规模的扩大和生均成本不断上升，高等教育财政压力不断增大，在缺乏有效的国家教育投资政策时，曾出现高等教育资源过度利用的局面:教师紧缺、宿舍紧张、教室及图书等硬件资源超常规运用、教学管理混乱等情况，其后果是直接降低了高等教育的质量。因而，政府必须制定科学合理的教育投资政策，使高等教育资源公平、有效配置，为高等教育发展提供足够的资源，确保高等教育质量的稳定或提升。

(四)国家教育评价制度对高等教育质量的影响

在教育评价领域里，就词源而言，“评价”有时译作“评估”，二者都译自英文的evaluation，它的原意是引发出价值并作出价值判断的意思。也就是说，“评价是根据预定的标准，观察分析一项活动、一件事情做到什么程度，取得了什么结果，比较分析解释实际效果与预定目标的差异，说明目标的合理程度和实现水平等过程”。^[17]国家教育评价制度是政府根据一定的教育目标和教育理念，建立起来的系统地收集信息，运用一定科学、可行的方法对教育活动、过程及其结果进行价值判断、优化教育的制度。

国家教育评价制度与本国社会基本制度相一致，高等教育评价制度也与国家社会制度相对应，高等教育评价制度是高等教育制度的重要组成部分，高等教育制度的特点也必然反映到高等教育评价领域。与此对应，高等教育评价制度也存在三种模式:

1.合作模式

合作模式就是政府不直接参与评价活动，而与民间评价组织密切合作，互相支持，教育评价的实施主要依靠民间评价机构来进行，依靠社会影响来实现评价政策导向。在高等教育评价活动中，表现为加强高等教育评价组织的独立性，加强社会评价的作用，加强高等学校的行业自律。政府职能转化为评价规则的制定、评价机构的资格认定和行为监督，等等，国家则开始强化政府在评价中的作用，完善法规的建设，加强对评价机构的认可与监督等，表现出从“松散管理”到“加强控制”，代表性的国家有美国。

2.集权模式

集权模式就是政府控制评价的整个系统和各个环节，高等教育评价由总统直接领导的政府组织负责实施。国家教育评价制度非常重视通过立法、行政、财政等途径，对评价活动间接施加影响，而不是直接主持或参与评价活动，表现为从“严格控制”到“有效管理”，代表性的国家有法国。

3.指导模式

指导模式就是政府建立中介性的质量评价机构或对校外质量评价实施元评价。高等教育评价中政府的职能定位介于两个极端之间，在高等教育评价中的职能是组建高等教育评价机构，并对其进行监督、管理，但不参与评价活动，代表性的国家有英国、荷兰和日本等。

高等教育评价是高等教育管理的重要手段，从本质上讲是对培养高级专门人才的综合活动的管理，是对人才培养全过程实行监控以保证人才培养质量，是高等教育质量管理现代化的重要标志。政府通过评价增强高校的自我检查和自我调节能力，促使高校及时调节其教育环节与管理方式，以满足社会对高等教育质量日益增长的要求;教育评价制度是政府实现对高等学校的宏观管理指导与监督，实现对高等教育监督的重要手段，国家通过建构科学有效的教育评价制度可以起到“指挥棒”的作用，科学有效的评价会激发高校求上进、求发展的精神，使被评价高校更加努力，产生创造更好的高等教育质量的动力;高校间通过高等教育评价制度，能够明确自身在整个高等教育系统中所处的位置和面临的问题，增强高校在同行中求声誉、求发展的竞争意识，从而从整体上促进高等教育质量的提高。