统筹兼顾:高等教育质量的有效保障

第三节　统筹兼顾:高等教育质量的有效保障

统筹兼顾是科学发展观的根本方法。在科学发展观视野下，统筹兼顾为高等教育质量提供了切实支持。高等教育质量的统筹兼顾主要体现为统筹政府与高校、学术与行政、公平与效率、科学与人文、结构与特色的关系。

一、科学发展观视域中的统筹兼顾

科学发展观是统筹兼顾的发展观。统筹兼顾的“统”就是统揽、总揽;“筹”就是筹划、协调;“兼顾”就是照顾到方方面面，平衡各种关系。统筹兼顾就是讲全局、讲引导、讲调整、讲协调，就是要做到统一筹划、全面照顾。一言以蔽之，统筹兼顾就是要总揽全局、科学筹划、协调发展、兼顾各方。统筹兼顾既是科学发展观的基本原则，也是科学发展观的根本方法。

(一)统筹兼顾是科学发展观的基本原则

科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调。但推进科学发展，体现以人为本，促进全面协调，必须坚持统筹兼顾。统筹兼顾是科学发展观的基本原则。

在科学发展观视野下，统筹兼顾作为基本原则包含三层含义。一是统筹兼顾必须坚持科学发展，因为发展是科学发展观的第一要义。这里的发展是全面的发展。只有全面发展才能算得上科学发展。全面发展是统筹兼顾的目的，同时也为统筹兼顾提供了前提和条件。没有发展，就没有实力和能力去兼顾各方的利益。离开了发展，也就离开了统筹兼顾的基础。二是统筹兼顾必须坚持以人为本，因为以人为本是科学发展观的核心。统筹兼顾是统筹当前利益与长远利益、整体利益与局部利益、个人利益与集体利益，但无论哪种利益，最终都是人民的利益。离开了以人为本这个核心，统筹兼顾也就失去了灵魂，没有了方向。三是统筹兼顾必须坚持全面协调。全面协调并不是同步发展，均衡发展。发展有先后之分，主次之别。统筹兼顾就必须实现“重点论”与“两点论”的统一。坚持统筹兼顾，力戒顾此失彼、厚此薄彼。因此，落实科学发展观，必须坚持统筹兼顾，既要统筹全局，又要兼顾局部;既要统筹当前，又要兼顾长远;既要统筹集体，又要兼顾个人。这样才能实现全面、协调、可持续的发展。

(二)统筹兼顾是科学发展观的根本方法

科学发展观中的发展是全面、协调、可持续的发展。而要实现这一发展，必须要贯彻统筹兼顾。统筹兼顾是科学发展观的根本方法。这是中国人民集体智慧的结晶，是我们党在长期社会主义建设实践中形成的重要历史经验，也是我们处理各方面矛盾和问题必须坚持的重大战略方针，更是我们党一贯坚持的科学有效的工作方法。

统筹兼顾是我们党在长期革命、建设、改革实践中形成的一条宝贵经验。早在抗日战争时期，毛泽东就提出要军民兼顾、公私兼顾。中华人民共和国成立后，又把统筹兼顾作为社会主义建设的一条重要指导方针，强调“我们的方针是统筹兼顾、适当安排”。改革开放以后，邓小平进一步强调“必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系”。党的十六大以来，中国共产党着眼于国内外形势，着眼于中国特色社会主义建设实际，在党的十六届三中全会上提出了按照“五个统筹”的要求来坚持和贯彻落实科学发展观。党的十七大报告更加明确指出:科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。党的历史经验表明，统筹兼顾本质上是考虑到了目标之间的互动关系，特别是目标的内在关联性和相互制约性，深刻体现了全面协调可持续发展的内在要求。因此，统筹兼顾是贯彻落实科学发展观的切入点和现实途径。在实践中贯彻科学发展观，最重要的就是要掌握统筹兼顾的根本方法。

二、统筹兼顾:高等教育质量的保障方法

统筹兼顾是科学发展观的根本方法。高等教育改革和发展，必须遵循科学发展观的统筹兼顾方法，推进教育公平，提高高等教育质量，才能办好人民满意的高等教育。统筹兼顾是高等教育质量的切实支持。高等教育发展中的统筹兼顾，既要总揽全局、统筹规划，又要抓住事关高等教育质量的关键问题，事关高等教育公平的突出问题，着力推进、重点突破。面对当前教育发展形势，要以科学发展观来指导我们的教育管理工作，最重要的就是尽最大努力统筹城乡教育资源、优质教育资源、区域教育资源、国际教育资源，优化教育结构，推动高等教育的科学发展。

(一)统筹城乡教育资源

中华人民共和国成立50余年来，我国高等教育取得了长足的发展，并为国民经济建设培养了大量的人才。但是，由于高等教育体制内以及体制外的原因，我国高等教育在促进城乡二元社会和谐发展过程中却更多地体现出了一元特征，即高等教育的发展是城市取向的，高等教育无论在人才培养、知识创新还是社会服务等方面都很少兼顾农业、农村、农民发展的需要。

首先，城乡子女获得高等教育的机会的不均衡。农村教育投资不足，导致农村基础教育落后，中小学辍学率增加，高中教育成为我国高等教育机会不均等的瓶颈。1985—1999年，我国初中毕业生升入普通高中的比例，城市的升学率从40%提高到55%，而农村反而从22%下降到19%。^[15]2002年，全国城镇人口占39.1%，农村人口占60.9%，但农村的普通中学却只占49.6%^[16]。其次，高等教育培养的人才很少能够回归农村。近年来，我国高校毕业生在大中城市的就业者占总数的80.8%，在县镇的就业者占15.2%，去农村的仅占4.0%，那些来自县、镇和农村的毕业生，其70%以上也选择在大中城市就业。越是经济发达、人才密集的地区接受的毕业生越多;越是经济欠发达、人才稀缺的地区接受的毕业生越少。^[17]再次，农业高等教育的相对弱势。农业高等教育资源非常紧缺，农业高等教育投资市场前景黯淡，截至2004年4月份止，我国民办普通高校数量已达197所，其中没有一所是农业院校^[18]。农业高等教育的弱势又反过来直接限制了高等教育为农业、农村、农民培养人才。既有的农业高等院校，为了寻求自身的发展，往往试图通过压缩特色专业、发展非农专业，结果在全国农业高等院校中，涉农专业的学生只占在校生总数的15%，其余的都是非农业，农业院校的称呼已经名不副实。^[19]

因此，高等教育发展必须要统筹城乡教育资源。高等教育要肩负起推进城市繁荣、促进农村发展的双重任务。我们需要积极审慎地在一些条件许可的地区发展农村高等教育，更需要进一步强化城市高等教育为农业、农村、农民服务的功能。

(二)统筹优质教育资源

在高等教育大众化背景下，办好人民满意的高等教育，不仅要扩大高等教育资源的供给，更重要的是扩大优质高等教育资源的供给。要在21世纪中叶达到中等发达国家水平，基本实现现代化，我们必须加快培养和造就数以千万计的专门人才和大批拔尖创新人才。而今后一个时期，我国在人口结构上将出现高等教育学龄人口激增状态，普通高中规模正在加快发展，老百姓对于孩子上大学的需求也更加迫切，优质教育资源短缺现象越来越突出。统筹优质教育资源，维护教育公平，扩大教育供给，是推进高等教育科学发展的重要内容。

优质教育资源是指对教育教学能起到提升和促进作用的高质量教育资源。^[20]优质教育资源的基本内容包括以下四个方面:第一是学校的物质的资源。这包括学校的校舍、图书馆及其藏书、实验室及其仪器设备，等等。第二是学校的教师资源。这包括教师的教学能力、科研能力、团队合作能力等。第三是学校的制度资源。这包括学校的正式的和非正式的规章制度。第四是学校的特色资源。这包括学校的办学理念、校园文化建设、校风校纪，等等。在这四个方面中，优质的教师资源是优质教育资源的核心。而教师的质量是由教师的学历水平和教学经验水平构成的。学历水平是外在的条件，是成为一名教师所必需的硬件条件。教学经验水平则是一种内在的东西，它与教师的语言能力，专业能力，学校的风气与特色，教学经验等密切相关。当各高校之间的办学条件相似时，优质教育资源的核心就主要体现在教学的成效上了，而优质的教学成效则主要是由师资的教学经验水平决定的。^[21]我国由于历史上的诸多原因，高等教育在改革和发展中出现了教育资源的优劣之分。譬如，我国长期以来，高等学校分为部属和省属高校。这些高校隶属部门的差异，决定了其办学奖金来源渠道及其多寡的差异。这导致我国高等学校物质资源存在较大的差别。这种差别在传统的精英型高等教育背景下可能还没有凸现出来，但是伴随着我国进入大众化高等教育阶段，人们对优质教育资源的呼声此起彼伏，教育资源的差异性也随之放大。

优质教育资源的失衡虽然一定程度上有利于高校之间的竞争，但其弊端也是显而易见的。过度失衡不仅导致各个高校之间竞争的非公平性，更重要的是严重损害了高等教育公平。受教育是国家赋予每个公民的权利，而学生不能得到一致的教育资源是不公平的;同样是教师却不能拥有同样的教育教学条件是不公平的;同样层次的学校却拥有不同的教学条件、不同的师资水平，也是不公平的。因此，高等教育的科学发展，必须统筹优质教育资源，扩大优质教育资源供给。

(三)统筹区域教育资源

区域教育资源是指在一定的空间范围内整个社会用于教育领域中培养不同熟练程度的后备劳动者和专门人才的人力、物力和财力的总和。从区域教育资源的组成要素来看，区域教育资源可分为人力资源、物力资源和财力资源。人类资源的有限性决定了教育资源的有限性，但教育的需求又是无限的、多样的。因此，我们认为，区域教育发展客观上存在一定区域内的教育资源的有限性与教育资源需求的无限性之间的矛盾。而具体到我国，这一矛盾表现为区域高等教育的非均衡发展。区域高等教育的非均衡发展，一方面，促进我国高等教育差异化发展，但另一方面，也给我国高等教育带来了一些问题。譬如，非均衡发展使得不同省区的普通高校高考录取分数线、高考录取率不同，导致高等教育适龄人口接受高等教育的机会不均等，高等学校生均教育资源占有的数量和质量的不平衡。而且，非均衡发展也使得不同区域间、省级中心城市与地级城市间高等教育发展水平的差距逐渐扩大。克服区域高等教育非均衡发展所带来的问题，是促进高等教育科学发展的应有内容。统筹兼顾，不搞一刀切，是解决区域高等教育非均衡发展的关键，必须把有限的教育资源按照一定的客观比例进行合理的配置，从而使得教育资源得到最充分、最有效的使用。^[22]

统筹区域教育资源，第一要突破教育为行业服务的观念，构建区域一体化的高等教育体系。长期以来，我国的部门及行业限制是教育资源的最大配置范围，部门在统筹高等教育资源上起了主导作用，但由于对自身利润最大化的追求，部门限制又成为教育资源流动和高效配置的重要障碍。部门内的高校在本部门内的设置追求小而全，造成学校分散，专业设置重复，不仅浪费了大量资源，而且影响了教育为经济和社会发展服务的作用的发挥。要改变这种状况，必须突破狭隘教育为本行业服务的观念，在大区域内进行重新规划，构建区域一体化的高等教育体系。第二是促进区域教育资源配置的均衡化。区域内的高等教育学校由于分属中央或是地方，其教育资源也并不均衡，而教育均衡化的优质发展，不仅是本地区民众能够享有公共高等教育资源的重要保证，也是小康社会和现代化的重要指标。第三是建立公共信息平台，加强区域高等教育信息资源的整合与共享。可以通过建立大的区域高等教育信息资源库，形成公共的高等教育信息平台，实现校际之间的共享与交流，从而提高高等教育资源的利用效率。第四是优化教师资源的配置。高等学校的学科建设不仅要从学校自身的实际和区域本身的经济利益出发，而且要考虑整个区域的高等教育优势学科群的建设和发展。^[23]

(四)统筹国际教育资源

统筹国际教育资源，是高等教育国际化的客观要求。高等教育的国际化始于中世纪的欧洲大学，20世纪90年代以来，在经济全球化的推动下，世界范围内再次兴起了新一轮的高等教育国际化浪潮，互惠型和跨国界的交流合作日益密切。高等教育国际化已经成为21世纪世界高等教育发展的基本趋势。而随着我国加入世贸组织，以及现代科学技术加速了网络远程教育和无形大学的发展，高等教育国际化的进程在我国也更加迅速。中国高等教育要实现可持续发展，就必须要统筹国际高等教育资源，加快融入国际社会的进程，不断加深与国际知名大学的合作交流，在合作中竞争，在竞争中合作，并树立适应经济全球化的教育观念，借鉴世界高水平大学通行的办学机制和运行模式，建立科学有效的现代大学制度，促进大学的可持续发展。(www.xing528.com)

统筹国际教育资源，我们应该积极发展中外合作办学。中外合作办学有利于促进中西方文化的交流与往来，缩短中西方文化的差距，并且可以实现中西方教育的优势互补，及实现国际教育资源的共享，还可以补充我国在学科及专业方面的不足。通过联合办学，引进国外院校在专业上具有较高水平的专家或学者、教授来我国高等学校讲学，我国高等学校派遣在专业上具有一定优势的教师到国外大学任教、学习，进行学术上的交流与互访来促进教育合作;利用国外的师资、设备、教学经验弥补我国高等学校教育资源的不足;同时，通过合作办学，教师互访，我国高等学校的教师可以获得出国学习和进修的机会。从而，增强了师资队伍建设，拓宽了人才培养的渠道，实现了国际教育资源共享，最终有效地推动我国高等教育的科学发展。^[24]统筹国际教育资源，我们更应该建立相应机制推动国际化发展战略，积极扩大国际交流与合作，增加国际教育课程，加强国际理解教育，寻求中国特色的高等教育国际化之路。

三、统筹兼顾的高等教育质量观的基本范畴

统筹兼顾为高等教育质量提供了切实支持。在高等教育改革和发展中，提高高等教育质量，实行统筹兼顾主要表现为五对基本范畴，分别是统筹政府与高校的关系、统筹学术与行政的关系、统筹公平与效率的关系、统筹科学与人文的关系、统筹结构与特色的关系。

(一)统筹政府与高校的关系

统筹政府与高校之间的关系，是创建和谐社会的必然要求。它既有利于高校内、外和谐发展，也有利于社会整体和谐进步。统筹政府与高校关系主要体现在以下三个方面:

(1)法律关系:政府与高校和谐互动的基石。所谓法律关系，是指《宪法》、《教育法》、《高等教育法》等法律确定的政府与高校的关系。法律关系是政府与高校关系的基石，它确定了高校具有特殊的法人地位。1986年《民法通则》确立了高校在民法上的法人地位;1995年《教育法》和1998年《高等教育法》，确认了高校不仅是一个具有独立民事主体资格的法人，而且在民事活动之外的教学、科研以及师生管理等领域也具有独立的主体资格，是行政法(公法)上的特别法人。高校在性质上虽是公法人，但它与国家行政机关等公法人不完全相同。它最大的特点是:脱离行政机关一般的行政职能，只从事向特定公众提供高等教育的公务，并独立负担实施这一公务所产生的权利、义务和责任;与教师、学生之间不是普通的行政关系，而是特殊的行政关系。高校是公法人中的特别法人，政府也是公法人，但二者不完全是行政隶属关系，而是一种外部行政法律关系，高校保持了一定的独立、自主、自治特色。

(2)行政关系:政府与高校和谐互动的保障。所谓行政关系，是指国家、地方政府在法规、制度、政策层面确立的政府与高校的关系。当代高校系统，已经成为整个社会大系统中的一个有机的子系统。这个子系统本身的存在，越来越直接地依赖于社会母系统提供的资源，依赖于政府在各种社会子系统之间的协调以保证教育资源供应的正常化和丰富性。否则，高校就难以生存，也无法发展。正是由于这种依赖性的增加，政府就很自然地被推到高校与社会关系的协调者及其保护者的位置上。政府的作用是高等学校正常生存和发展必不可少的外部因素。另外，在高校对社会的依赖性日益增加的同时，社会对高校的需求期待也越来越大了。它通过人才培养、科学研究以及直接的社区服务，全方位地促进社会政治经济和科技文化进步。既然社会荣衰、国力强弱、国家安危全都与之相关，那么其活动原则必须符合国家需要和广泛接受的社会标准。显而易见，在当代，无论从高校自身的生存和发展还是从社会的发展进步来说，政府都应该承担起管理高校的责任。

(3)服务关系:政府与高校和谐互动的核心。所谓服务关系，是指高校依法自主办学与政府指导、服务高校自主办学关系的简称。计划经济时期，高校与政府的关系表现为行政隶属关系。政府管得过细、也难以管好，不利于调动高校自身的积极性。高校办学自主权是市场经济体制下，高等教育体制改革的重点问题，是实现高等教育健康发展的重要因素。政府对高校实施法律约束、行政指导与落实高校办学自主权是对立统一的。明确政府与高校的法律与行政关系，目的在于合理调整与界定二者之间的权利和义务，以便为高校恰当地行使办学自主权留有一定空间。^[25]

(二)统筹学术与行政的关系

高校的管理框架可以看做是一个围绕学科和行政部门的矩阵型组织。高校行政管理，主要指管理主体依靠上级赋予的职权，运用有效的管理方法对学校工作进行计划、组织、协调和控制。高校学术管理主要指高校根据教学和学术发展的规律及知识的权威性，依靠教授学者对高校内部学术性工作进行管理活动。在高校内部既有学术管理，又有行政管理，它们在功能上是互相支持、互相协调、互相补充的，在运行中又有一定的差异甚至矛盾。

学术系统是高校的核心和内在逻辑要求。学术管理的目的在于为学科发展创造空间，创造学术自由的氛围，提高高校的学术水平。高校是学术机构，学术系统的存在是由高校生存、发展的内在逻辑要求决定的，符合高等教育发展的规律。学术管理必须遵循高等学校学术活动的内在规律，因为各专业、学科的发展有其自身的要求和目标，学术事务的管理是由相关学科的专家权威来完成的，他们用所拥有的知识和人格力量来影响他人。激励学术系统有序和高效运行是提升学科水平和推动学校发展的关键。

行政系统是高校管理不可或缺的组织体系。高校行政管理的目的是使高校充分发挥作为教育和科研机构的作用，提高办学效益。行政管理必须实现对学校资源的合理配置，包括人力、财力、物力的投入和分配，以维持系统的正常运转。

学术系统和行政系统是高校统一整体不可分割的有机部分。高校的学术系统和行政系统两者相辅相成，共同服务于学校的整体目标。从系统的角度来讲，高校既是一个相对独立的整体，又是一个开放的复杂系统。系统内部既有特定的组成要素，又要不断和外部社会环境进行物质、能量和信息的交换。要保持系统的有效性，就必须优化系统内部组织结构设置和外部交换的畅通。在高校内部，通过高校行政管理来协调校、院、系和各部门之间的关系，以维持整个学校的正常运转。同时高校行政管理又要协调好学校与社会的关系，换言之，行政系统是高校系统良性运转的保证体系和支撑平台。另外，一所高校的发展，主要表现为学科的发展和学术水平的提高，表现在学校不断追求新的学术目标，探索新的科学发展途径和技术方法，并且通过努力在学术上保持先进水平，这是由高校的发展特征决定的。高校学术管理的作用正是在于规划发展方向，选择发展战略，激励学术创新，使学校达到一个更高的水平。统筹高校行政管理和学术管理，使两者共同作用，才能保证高校能在整体稳定有序的状态下不断发展和提高。^[26]

(三)统筹公平与效率的关系

高等教育的公平与效率一直是高等教育界关注的问题之一。关于教育的公平性，科尔曼提出了四条标准:一是进入教育系统机会均等，二是进入不同教育渠道的机会均等，三是教育成效均等，四是教育影响生活前景均等。这四条标准，涵盖了教育的全部过程，分别从教育的不同阶段阐释了教育公平性的含义。

对于教育的效率，不仅指提高学生学习成绩的能力，而且包括对潜在劳动力市场的有效供给的能力。按照亨利莱文的说法是:“根据个人的生产能力并以理性和成绩选优的取向，去发展、分类和选择人们，以填补现代大型社会组织的各个位置。”

“从社会哲学的视角看，效率和公平的关系与社会结构的关系及其变迁密不可分，而且，效率和公平本质上也是一种结构性存在。”^[27]因此，在效率和公平相互作用的动态过程中，存在着多种组合关系。高等教育领域的效率与公平亦不例外，当前的任务就是要统筹效率与公平，做到这种最为合理的组合，实现高等教育效率和公平的动态平衡，并尽可能地维持这种动态平衡，使之保持一种良性循环，以促进高等教育发展。

(四)统筹科学与人文的关系

科学教育是教育的基本内容，是现代文明的基石。科学教育是指系统的科学基础知识、基本技能和科学思维方法的教育，也是科学知识、科学方法、科学态度和科学精神相互关联的四个层次的教育。科学教育的重要特点是功利性与实用性，科学教育拓宽了人的认识领域，发展了人的智慧，解放了生产力，使人类从大自然中获得了物质财富。

人文教育是以培养人文精神为目标，将人类优秀的文化成果通过知识传播、环境熏陶使其内化为学生做人的基本品质和基本态度，内化为人格、气质和修养，成为人的相对稳定的内在品格。现代人文教育是针对科学技术发展而造成的对人性束缚和扭曲而提出来的，它追求生动性和社会化。它主张通过科学精神和人文精神的融合来形成一种对社会发展起校正、平衡、弥补作用的人文精神力量，从而培养完整健全人格的人。

科学教育与人文教育的和谐统一，是人类社会进步和发展的要求，符合科学和人文诸多学科综合化的时代潮流。学科的融合强烈要求我们培养的人才要同时具备科学素质和人文素质，要求在高等教育过程中统筹人文教育与科学教育，使两者达到和谐统一。^[28]

(五)统筹结构与特色的关系

高等教育结构是指高等教育系统内各组成部分之间的联系方式和比例关系，它是一个多维多层次的复杂的综合结构，大致可分为宏观结构和微观结构两大部分。高等教育特色是指高校在一定的理念指导下，经长期努力所取得的有别于其他院校的独特的办学风格、办学机制等，是高校独特性、杰出性的表现，也是高校自身的一种突破与超越。结构是高校的生命，特色是高校的灵魂。高等教育的发展，必须要统筹兼顾高等教育结构与特色的关系。

首先，高等教育发展要避免结构趋同性，推进结构多样化发展。目前我国高等教育发展普遍存在求大、求同、求全现象，这客观上限制了高等教育办学特色的形成，不利于高等教育科学发展和质量提高。在市场经济体制改革的影响下，适应人才的多样化需求，高等教育结构调整应该以多样化为基本方向。其次，高等教育发展要大力发展高等职业教育。长期以来，我国高等教育发展以学科倾向为主导，盲目攀高升格，没有充分考虑市场需求和就业结构的变化，致使高等教育培养的人才在一定程度上出现结构性失业。大力发展高等职业教育，统筹高等教育层次结构目前显得尤为重要。再次，要处理好结构共性与特色个性的关系。高等教育系统中的各个高校，由于其在本质上都属于高层次人才培养机构，其内部结构都具有一定的相似性，具备高校一般的结构特征。但与此同时，不同高校其办学模式、人才培养目标上也存在差异，这就构成了学校发展的个性和特色。从量变引起质变的观点看，高校特色是高校发展变化的表现，是高校由低级向高级发展的衔接点。从发展的视点看，高校特色是高校今后发展的生长点。高校的发展既要具备高校的一般结构特征，同时也要积极培育自身的特色。