日本政党政治的顾客关系利益

自民党与其外围组织，是通过相互的利益关系结成一体的。在这过程中，自民党充分活用了利益政治的各种手段和形式。自民党与利益集团或组织相互走到一起，不是单方意志作用的结果，而是双方意志的产物，因为，它们双方在这之中都有自己的利益要求。利益集团或组织与自民党接近、联合，是因为希望通过自民党所拥有的政治权力，来实现它们的利益；而自民党与利益集团或组织接近，是因为希望他们能成为自民党的支持力量。所以，它们相互走到一起的最基本动力，就是以自己所拥有的资本，“购得”自己所需要的东西：对于利益集团和组织来说，它们是想用自己的“金钱”和“选票”，“购得”自民党政治或行政上的支持与照顾；而对于自民党来说，它则是想用自己的政治资源“购得”它长期执政所需的“金钱”与“选票”。这样，对于自民党来说，利益集团与组织，是自民党的顾客；而对利益集团与组织来说，自民党则是它们的顾客。正是在这个意义上，日本学者认为自民党所展开的利益政治，实际上是顾客关系的利益政治。⁽²⁸⁾作为顾客，自民党主要购买地方各选区的选票和各种拥有很强集票能力的利益组织，如农协、中小企业团体，利益诱导或利益还原是自民党“购买”的主要手段；与此相应，成为自民党顾客的主要是那些拥有“金钱”的大利益集团，压力政治是他们实现“购买”的主要手段。自民党正是通过活用这种顾客关系的利益政治，确立起长期统治的社会基础。下面分别从这两个不同角度分析以自民党为核心的顾客关系的利益政治的展开。

第一，压力政治下利益政治的展开。作为执政党，自民党自然是国家政策形成和社会资源分配的核心力量。对于日本这样一个政府主导性很强的社会来说，政府制定什么样的政策以及政府对社会资源如何分配，都将直接影响到社会各阶层、各集团的利益，关系到它们的生存与发展。因而，社会各利益集团必然要从自身利益出发，通过各种途径，影响政府决策，努力使最终形成的政策和方案对自身生存与发展有利，从而在竞争中占据主动，赢得优势。利益集团对政府政策决定施加影响的压力政治就在这个过程中产生。在日本，利益集团的压力政治主要针对两个对象展开，一是政党，二是官僚。表8-1的统计数字可以看出，虽然各利益集团在对政府施加影响时侧重有所不同，但对政党的影响与对官僚行政的影响在总体上是平分秋色。实际上，在自民党长期一党支配所形成的“党高官低”和党官一体的政策决定体制下，仅对官僚施加影响，而将执政的自民党置于一边是不现实的，因而，不管利益集团在具体的压力政治中有什么侧重，它都不得不面对自民党的地位与作用。换句话说，压力政治的压力大多数都将最终聚集到自民党身上，甚至包括那种最初作用于在野党的政治压力。因为，在自民党在国会中占有优势的情况下，没有自民党的合作或支持，在野党是很难在决策过程中实现所代表的利益的。对于自民党来说，利益集团在向它施加压力的同时，也给它带来了利益，这其中可能是政治资金，也可能是选票，但主要是前者。所以，一旦自民党吸纳了这种压力，也就同时接受了压力背后的利益，接下来就是展开消化这种压力的利益政治。

表8-1　社会团体对最有效的最终作用对象的选择

出处：三宅一郎，山口定等著：《日本政治坐标》，有斐阁，1985年，第218页。

对自民党来说，它越是能不断地吸引各种各样的利益团体，就越是能在不断变化的社会中保持其“一党独大”的支配地位。自民党吸引利益团体，主要是靠两个：一是客观条件；二是主观努力。作为执政党，自民党拥有议会中多数的席位，是议会政治的主导力量，仅此，自民党对各利益集团就有足够的吸引力。事实上，自民党吸引利益集团的地方不仅在于此，它在一党长期支配下形成的以“党高官低”为基础的强大政策形成能力，对利益集团来说，是更具吸引力的地方。⁽²⁹⁾当然，利益集团向自民党接近，除与利益集团看重自民党所拥有的这些资源有关之外，还与自民党的主观努力有关。利益政治靠单方面的意愿是达不成的。自民党和利益集团的主动接触以及对利益集团要求的积极响应，有效地诱导了利益集团。1956年，与政府税制调查会相对应，自民党设立了自民党税制调查会。该调查会一开始就联系了多个团体，并逐年增加，到70年代中叶增至70个，到80年代后期达到高峰，1988年，自民党税制调查会的恳谈会，邀请和联系的团体达到338个，与70年代相比，一下子增加了近四倍，几乎包括了社会各领域、各层次的主要团体。⁽³⁰⁾自民党的这种主观努力，使它把大批的社会利益团体吸引到自己的身边。

利益集团对自民党的作用和影响，可以分为两个层次：1．在整体上作用和影响自民党，这主要通过利益集团的联合组织来实现。这方面体现最明显的是财界四团体对自民党战后执政的作用和影响。在战后发展中，财界对自民党作用和影响的成果，首先是使保守政党联合，成立自民党；其次是通过对池田内阁的有力支持，使自民党在60年代初实现了从政治时代走向经济时代的关键性转型。⁽³¹⁾此后，财界四团体，尤其是作为“总资本”代表的经团联，通过每年提出的建议书与意见书以及经团联内的各常设机构，对自民党的各方面政策作方向性的作用和影响。⁽³²⁾2．在具体政策上对自民党产生作用和影响。这种影响主要来自各具体的利益集团，其途径多种多样，有的通过派阀产生影响，有的通过自民党各部会的“族议员”产生影响，有的则通过有关省厅的官僚产生影响。由于在自民党主导的政策决定中，派阀、部会、官僚、族议员都是有效的影响和决定力量，因此，只要打通其中的一个环节，就能接近具体的政策决定过程，并产生有效影响。实际上，利益集团所作用和影响的议员中，许多议员就是由这些集团通过推荐、政治资金的援助和选票的网罗培养出来的。利益集团一般把具有官僚经历的人作为“培养对象”，因为，这些人所具有的行政经验、官界的人际关系基础以及在政治活动中与有关利益团体所结下的传统关系，决定了他们成为议员后能更好地为利益集团服务。自民党内官僚出身的议员以及自民党参议员中具有军恩联、齿科医师会、日本遗族会、日本医师会、自卫队等各种背景的议员大多数属于这种“利益代表议员”。与参议院议员相比，众议院议员的这种利益代表性更强些。这些议员在代表有关利益团体的同时，也把利益团体与政党的关系拉得更近了。⁽³³⁾

各利益团体从各自立场出发向自民党政权提出的利益要求是多方面，归纳起来有这样几方面：1．政治的要求。如日本遗族会提出实现参拜靖国神社合法化的要求，尽管这个要求遭到日本社会大多数人的反对，但自民党还是多次为实现这种要求而努力，显示出很强的右的倾向。2．政策的要求。这主要是各利益集团为实现特定的利益，要求自民党政府在政策上予以保护和鼓励，如经团联在每年的政策建议中都提出了一系列这方面的要求。3．行政的要求。这包括两方面：一是管理方式变革与完善的要求，例如在80年代，经济界就提出了希望政府缓和对经济的行政限制的要求，而农业界在1987年的政策建议中则提出了希望政府强化限制农牧产品进口的要求；二是体制变革与完善的要求，例如，日本医师会提出的改革国民健康保险制度的要求，主妇联合会于1987年提出的建立消费者被害预防和救济制度的要求。4．财政的要求。这包括三个方面：一是税制改革，这一直是战后日本政治和经济生活中的一大焦点问题；二是政府财政辅助金问题，这种要求主要来自农业界和地方自治体；三是预算要求，这种要求不仅各地方自治体时常提出，各利益集团在每年预算编成过程中也通过各种渠道向政府提出并施加影响。80年代中后期，自民党政府扩大国防开支，突破军费预算不得超过国民生产总值1％的规定，在很大程度上就是日本军工产业组织通过自民党议员中的“国防族”议员，长期影响和作用自民党的结果。

各利益集团对自民党的作用和影响，一向是以对自民党的“有力支持”为催化剂的。这种支持一方面体现为向自民党提供丰富的政治资金。据统计，1986年自民党拥有的政治资金额为205.5亿日元，其中通过国民政治协会捐献的政治资金为111.4亿日元，其中企业与业界团体捐献的为78.6亿日元，政治团体捐献的为32.8亿日元。这些数字足以表明自民党从利益团体中得到多大的支持。从这些政治献金的具体构成来看，可以说几乎对自民党有利益要求的组织与团体都提供了政治资金。据统计，通过国民政治协会向自民党提供政治资金的企业与业界团体中，提供10万日元以上的企业与业界团体有2300个，提供3000万日元以上的团体为16个，企业为41个，其中石油联盟提供9100万日元，钢材俱乐部提供9000万日元，共居首位。在提供500万日元以上政治资金的403个企业与团体中，依业界来划分，银行占22％，建设占12％，保险占8％，钢铁、金属占7％，电机占6％，汽车占6％，商社占5％，运输占4％，药品占4％，证券占3％。⁽³⁴⁾这些比例数字也附带说明了前面提到的问题，即自民党是十分广泛地吸纳日本社会的利益集团的。利益集团除了提供政治献金之外，就是为自民党组织选票，在这方面，农协、中小企业团体、大型企业都不同程度地起了重要作用，是自民党长期保持在国会中拥有多数席位的“有力柱石”。

自民党在吸纳这些支持的同时，也吸纳随支持而来的政治压力。自民党消化这些压力的最基本办法就是以立法、行政和政策的制定与实施为手段，通过有效的利益分配，来最大限度地满足各利益集团的利益要求。美国学者在研究自民党政权为什么能一次又一次地度过危机而长期存在时认为，与其他西方国家相比，战后日本政治具有极强的利益分配倾向，战后日本的政策基本上是在这个倾向下展开；而战后日本防卫费开支较低的客观事实，为日本形成以利益分配为基础的长期一党统治提供了条件。⁽³⁵⁾

在政治压力下展开的利益政治中，自民党推行的通过有效的利益分配，消化政治压力，赢得广泛而牢固的支持基础的基本战略，取得了一定成效，从而不仅赢得了有关利益集团的积极支持，而且也为化解政权所面临的种种危机提供了基本途径。这种成效在自民党与农业界的关系上体现得比较明显。(www.xing528.com)

从战前以来，农村就一直是保守政党最基本、也是最重要的地盘。但战前保守政党在现代化这个大目标下，对农业比较轻视，由于有地方名流为保守政党组织地盘，所以这种轻视并没有使战前保守政党丧失在农村的支持。战后，农地改革和旧的农村组织的解体，都有力地冲击了保守政党在农村的基础；相反，随着农地改革中农村激进势力的兴起，革新政党在农村的影响却有所扩大。面对这种形势以及战后初期发展不景气的农村社会，保守政党为了保住农村这个重要地盘，化解农村各种矛盾和危机所带来的政治压力，一改战前轻视农业的政策，对农业采取比较积极的扶持和保护政策。吉田内阁实行了双管齐下的策略，一方面积极扶持与推进经营不景气的农协组织的发展，在促其发展壮大的同时，将它紧紧地套在保守阵营中；另一方面强化农业的辅助金制度。⁽³⁶⁾对于在现代化潮流下逐渐丧失了主导地位的日本农业来说，政府的支持与帮助是战后日本农业得以维持和发展的关键因素，因此，对于辅助金，战后日本农村十分关注，也是农村最大的利益组织——农协对保守政府施加政治影响中所努力争取的核心内容。农村发展对辅助金的依赖，反过来，也成了自民党化解农村压力、控制农村基本力量的重要手段。吉田政府在使农协成为自民党的最主要支持力量的同时，也使得农协成为自民党所不得不认真面对的重要政治压力。农协所培育的“农林议员”在自民党内一向十分活跃，在每年的财政预算形成过程中，都积极为农村争取辅助金。对于围绕着辅助金所形成的政治压力，战后保守政党不仅予以有效地化解，而且还利用辅助金来消解保守政权所面临的政权危机，保证政权的长期稳定。

在战后的历史发展中，保守政府向农村提供农业辅助金出现过三次大幅增长时期：第一时期是战后的吉田内阁时期，保守政府为了稳住农村的支持地盘，化解农村的危机，在这个时期大幅增加农业辅助金，从1949至1953年，农业辅助金增加了三倍，总额达556亿日元，其中1953年增加幅度高达28.18％。第二个时期是“反安保斗争”后的池田内阁时期。池田内阁时期是日本经济进入高速成长时期，在这时期，国家发展的重点在于工业，然而，池田内阁为了稳住“反安保斗争”后的自民党政权和整个社会经济，依然对农村辅助金要求予以积极满足，60年代初，日本农业辅助金水准与欧美先进国家的水准差不多，但是到了池田首相辞职那一年，即1964年，日本农业辅助金水准达到了先进国家中的最高纪录。第三个时期，是70年代初田中内阁时期。在这个时期，田中内阁面对农村选民的压力，基于60年代高速经济成长中不断扩大的国库收入，对农村的辅助金要求依然持积极的态度；同时，田中内阁所推行的地域开发与振兴所带来的地价上升，也给农村带来不少好处。所以，当时农家收入与非农家收入相比，要高出20％。⁽³⁷⁾田中内阁比较积极的农村政策，为自民党在70年代渡过因金本位制度取消和石油危机所带来一系列经济与社会危机提供了基础。结合战后日本的历史发展可以看出，这三次大幅增加农业辅助金时期，都是保守政权不稳固时期：第一个时期是战后再建中的政治不稳定时期；第二个时期是“反安保斗争”后自民党政权低落时期；第三个时期是革新自治体挑战与朝野伯仲状态出现的时期，然而，保守政权都安然渡过了这三个不平稳的时期。这个政治“奇迹”由多重因素促成，化解农村政治压力，稳住农村的支持地盘无疑是其中主要因素之一。

第二，利益诱导中利益政治的展开。作为一个自身组织力量比较薄弱的执政党、自民党是通过不断培育和发展选举地盘与外围组织，来保证其长期执政的社会基础。利益诱导是自民党培育其选举地盘和外围组织的基本手段，其核心就是利用手中所拥有的公共权力，通过政策和行政上的“关怀”和有效的利益分配，来诱导潜在的社会利益组织或地方选区，使其成为自民党后援组织和支持体系的力量；对于已经确立关系的利益组织和地方选区，自民党也通过各种利益关怀，一方面报答它们的支持，另一方面巩固和发展已确立起来的关系，对于后一种形式的利益诱导，日本学者时常称其为“利益还原”或“利益回流”。实际上，在很多情况下，利益诱导已含有利益回流的意味。自民党利益诱导的利益政治在两个方面展开：一是在自民党的总体政策上展开；二是自民党国会议员在组织和培养自身后援组织的个人活动层面上展开。

1．自民党在政策层面上的利益诱导。自民党通过政策制定和调整，对社会有关力量进行利益诱导的利益政治的展开，在前面分析过的自民党与农业界和中小企业界的关系中，都有比较明显的体现。实际上，自民党这种政策性的利益诱导，不限于农业界和中小企业界，可以说几乎遍及社会生活和生产的所有领域。自民党之所以能大范围地进行政策性利益诱导，主要与两方面因素有关：一是战后国家预算的重点发生变化，即从战前以军备发展为重点转为以产业进步、科学振兴和社会文化事业发展为重点；二是随着国防预算开支降低，国家的财政就集中到经济与社会发展上来，从而为自民党政府推行政策性的利益诱导提供了财政基础，60年代后的经济高速成长使这种财政基础更为雄厚。

在战后发展中，政策性利益诱导势头比较强的时期，主要有三个：一是吉田内阁时期；二是池田内阁时期；三是田中内阁时期。吉田内阁时期，保守政党在农业、中小企业和大型企业发展方面所推出的一系列利益诱导性政策，基本上奠定了战后保守政党与社会各利益集团的关系。到了池田内阁时期，池田除了对农业、中小企业等传统性的领域继续进行有效的利益诱导之外，还对涉及面很广的社会福利领域进行政策性利益诱导。池田内阁在1960年9月发表的长达一万三千字的“新政策”中，把改善和发展社会保障制度作为九项重点政策之一，明确表示：“我党将以建设福利国家为目标，实现国民医疗保险和国民年金制度，这次新政策将努力使社会保障得到迅速充实，从而使国民中不再有饥饿和穷困的人。”虽然，池田内阁所推出的福利政策实际上都只不过是石桥湛山和岸信介内阁确立的战后日本社会福利政策的再版，但由于池田内阁予以提升和调整，使得这一政策正式开始运作，并产生有利于政治稳定、经济发展的社会影响。⁽³⁸⁾从此之后，社会福利就成为日本国家预算中一个主流领域，因而实际上也就成为自民党诱导社会各有关领域、平衡各利益集团的重要途径。70年代初，田中政权成立后，出于确保自民党政权稳定的需要，把政策性利益诱导推向高潮。在这个时期，田中内阁把落后地区的居民、中小企业和老人等那些在地理上或社会上处于边缘地带的力量作为政治动员的对象，把有关这方面的政策，如地域振兴与开发等，置于政策的中心，并扩大这方面的财政分配。⁽³⁹⁾

从战后日本社会的总体发展来看，自民党不断推出的利益诱导性政策所产生的影响是双重的：一方面保证了自民党的长期统治，从而使战后日本现代化发展有一个相对有力的指导力量和比较稳定的政治环境；另一方面影响日本战后现代化过程中的经济与社会发展模式。以保守政党对中小企业经济的政策诱导为例，根据1978年联合国经合组织的调查，保守政党为赢得中小企业团体的支持，从吉田内阁以来，所推出的一系列的鼓励性、扶助性的政策和措施，在西方工业化国家中是最为广泛的。⁽⁴⁰⁾在这些涉及金融、税制、市场开发、限制大型企业冲击等方面的全方位扶助政策的帮助和扶持下，日本中小企业得到了有效的保障和发展，从而使日本经济出现了工业化国家中少有的二元构造：一方面存在着高度发达的大企业群；另一方面存在着为数众多的小企业群。

2．自民党国会议员的利益诱导。自民党国会议员的利益诱导，主要围绕着各自后援会展开，具体体现为围绕培育和发展自己的后援组织而展开的种种带有“利益还原”性质的各种活动，其中最关键的有两方面活动：首先是为选区谋利活动。对于各选区和各后援组织来说，他们所支持的自民党国会议员，就是他们在中央政府层次上的利益代表，因此，当选区内遇到诸如道路修建、桥梁架设、公共设施建设和地方产业发展等问题和要求时，有关地区的市町村长和议员就会通过所支持的国会议员的后援会事务所或在东京的秘书，向国会议员“陈情”，希望国会议员能在解决这些问题所需要的财政经费、政策支持和行政援助上予以帮助。对于这样的要求，国会议员一般都会认真对待，视为自己的事。他们往往将这种陈情转达给有关省厅，并通过各种正式与非正式的关系，如派阀、同僚和议员，请求有关省厅予以协助和支持。对国会议员来说，处理“陈情”是自己的基本义务，而且这些事办好了还能产生两方面积极效果，一方面还了后援会在选举中支持的“恩情”，另一方面也能扩大自己在选区内的影响，从而吸引更多的地方议员和各类组织的干部的支持和选民的认同。所以，田中角荣任国会议员期间，每年夏天都派其秘书到其故乡新潟接受市町村的“陈情”。事实证明，田中角荣在任议员期间和执政期间，对地方“陈情”的积极响应（如组织大量公共事业费投入新潟地区的地域开发），使他在其故乡新潟获得了极为牢固和广阔的地盘。在1972年的选举中，在新潟县北鱼沼郡的一个村中，有四分之三的人投田中的票。⁽⁴¹⁾其次是为选民排忧解难。日本社会本质上还是一个比较传统的社会，许多事情没有一定的人际关系是很难解决的。因而，当选民遇到诸如小孩求学、就业、婚丧、交通事故的处理、个人间纠纷的仲裁以及开业的融资等一系列有关各种个人的、家庭的或小团体的难题时，都会找到所属后援组织的后援会事务所寻求帮助。在这样的情况下，国会议员就会通过秘书或者亲自出马，利用自身后援组织体系中从县议员到村长、村议员的各种地方关系网和有影响的地方人士，尽可能为选民排忧解难，从而赢得选民坚定的支持。

国会议员正如把为选区谋利益视为自己的义务一样，也把为选民排忧解难视为自己的义务。在日本政治文化下，国会议员不将这两方面的义务积极地承担起来，就无法在政治舞台立脚；相反，如果积极承担并履行这两方面的义务，就有可能在政治舞台出人头地，成为领袖。日本学者在探讨田中角荣为什么能在战后自民党内形成强大势力，并在日本社会产生深远影响时认为，其中的第一个原因就是他有效地推行了“恩情政治”，广布人情，深收人心⁽⁴²⁾。而且，实际的调查表明，大多数议员对田中的“恩情政治”持积极的肯定态度。⁽⁴³⁾社会文化和政治文化对这种利益诱导政治的广泛认同，为自民党国会议员通过利益诱导建立和扩展自己的后援组织，从而在整体上为自民党建立巩固而广泛的社会支持基础创造了良好的环境。从这意义上讲，自民党活用利益政治，不仅有很强的社会基础，而且还有很浓厚的文化氛围。