政党与财界在政策决策中的关系

在日本政治中，政党与财界的关系，就像政党与官僚的关系一样，是一种传统性的关系，在战前就已形成，根基很深。明治维新以来，日本为了迅速达成现代化，推行国家主导的经济和社会发展。在这种发展模式下，日本社会一向推崇的官僚成为经济与社会发展的行政主导力量，以国家权力为基础的大财阀组织成为经济权力的主体，而在战前帝国体制下地位十分脆弱的政党，正是依靠体制内的官僚力量和体制外的财阀支持，实现其政治权力和政治领导的。这样，政党、官僚、财界就在相互渗透中形成一种“牢不可破”的关系。战后的民主改革试图打破这种关系，从而在日本推行全面民主，为此，采取了财阀解体、公职处分等强制性措施。这些措施虽然打破了政党、官僚、财界原有的联系，但并没有彻底摧毁这三者联系的体制基础、经济基础和组织基础，所以，在战后经济再建中，随着官僚主导的再度展开，财界的重新聚合和政党在政治舞台上重新活跃，政党、官僚与财界很快又聚合起来，建立起相互依存的关系。日本学者把这三者的复合体称为“铁三角同盟”。这个“铁三角”的背后，实际上是政治权力、行政权力和经济权力的融合。日本所有的政策决定都是在“铁三角同盟”的各种力量角逐、平衡、协调下形成的。所以，政策决定中政党与官僚的关系，实际上离不开财界的作用，同样，政策决定中的政党，除直接受财界作用和影响外，还受到财界通过官僚而带来的作用和影响。但是，政策决定中，政党与官僚的关系和政党与财界的关系有所不同，前者是政治权力的关系，而后者是现代政治学所说的压力团体与政治权力的关系，财界与官僚的关系也属于这种关系。

日本财界由多重组织构成，其中最主要的是经济团体联合会（经团联）、经济同友会（同友会）、日本经营者团体联盟（日经联）和日本商工会议所（日商）。这些组织都是战后初期形成，此后一直主导着日本经济，影响着日本政治。自民党正是在这些团体公开呼吁和暗地使劲的积极推动下形成的。人们通常把这四个团体称为“经济四团体”或“财界四团体”。这些团体都联络了许多业界组织，以经团联为例，经团联连络的业界组织有：日本钢铁联盟，电力事业联合会，全国银行协会联合会，日本证券协会，日本汽车工业会，日本电子工业会，石油联盟，日本化学工业会，日本贸易会等。在战后，财界在经济发展中对保守政权的政策依赖和直接的利益依赖，是财界与政党紧密联系，多方合作的基础。

战后日本经济发展面临的主要问题是：产业的育成、市场的组织和社会的开发。在这其中，产业的育成是核心任务，因为，只有产业获得振兴以及合理的产业结构形成，日本经济才能全面振兴，现代化方能达成。和其他后发性现代化国家一样，产业的育成，只有在政府有效的组织和指导下才能实现。所以，战后的保守政党一执政，就重新高举战前政党所树起的“产业立国”大旗，在对经济进行全面统制，建立新的经济秩序的同时，开始着手产业的育成工作。战后初期，政府试图用计划体制来直接推动产业的发展，但效果并不明显，而且有不少的副作用。随着经济基础的复苏，经济生活趋向有序化，政府对产业的育成，就从计划体制的组织和指导转向通过行政指导、政策诱导、市场组织和资金投入等措施培育和引导日本产业的发展和合理产业结构的形成。⁽³⁶⁾在政府全面主导和规范经济发展的情况下，由各业界组成的财界就在经济发展过程中，对政府形成了紧密的依赖关系，因为，政府的任何一项政策决定都会对他们产生直接或间接的影响。为此，他们需要一个稳定的政府，需要一个能代表他们利益、并能积极推进经济发展的政府。

为了建立一个既能代表他们利益，又能保持长期稳定的政府，财界在战后日本各政治势力中，选择了在战前就有组织经济与指导社会发展经验的保守政党，并给予大力的支持。1955年保守政党大联合，成立自民党，就是他们这种努力所取得的重大成果。自民党执政后，财界为了保住这一“成果”并使其发挥“积极作用”，一如既往地给予自民党大力的支持，并使这种支持组织化、制度化。财界对自民党的支持是基于对政权的依赖和利益的需求，而这种支持反过来，形成了自民党对财界的依赖。于是，自民党与财界就形成了密不可分的相互依赖、相互需要的关系。

自民党在长期统治中对财界的依赖主要体现在两个方面：一是政治资金依赖。自民党的组织维持和扩大、政治活动的进行和展开，都需要巨额的政治资金。在自民党政治资金的集聚中，财界是主要的资金供给源。原经团联副会长在1988年道：“在很长的时间里，我们一直按约定的每年100亿日元向自民党献金，并信守这一约定，有时，献金也增至110亿日元，1986年就达到120亿日元。”⁽³⁷⁾这100亿规模的献金占自民党全部政治资金的三分之一。据统计，自民党政治资金的50％是来自企业的献金。⁽³⁸⁾显然，财界是自民党的最重要“金库”，失去了这个“金库”，自民党就将寸步难行。二是选票的依赖，虽然自民党的“票田”在农村，但城市中企业的支持也是不可少的，随着城市化的发展，这方面的需求也就更加强烈。对于自民党来说，企业选票的最有力组织者，自然是拥有企业的财界。1974年，面对在野党多党化的兴起，财界产生了可能出现“保革逆转”的危机感，为此，在七月的参议院选举中，财界利用其拥有对企业内部的强制力以及对下属企业的影响力，把企业变成自民党的重要“集票机器”。⁽³⁹⁾这两方面的依赖，对于自民党的长期统治来说，都是十分重要的，不仅保证了自民党在政治竞争中的实力，而且增强了自民党在政治竞争中的社会基础。

财界的有力支持以及自民党对这种支持的深深依赖，使得财界作为一种压力团体，能够对自民党的政权和政策决定同时产生影响。这种影响在保守联合时，就有明显体现。保守联合后，鸠山一郎的退出，政权从岸信介向池田勇人的转移，再从池田勇人向佐藤荣作的转移，都在很大程度上与财界的意志有关。⁽⁴⁰⁾在此后自民党政权更迭中，财界依然起着重要的影响作用。财界能影响自民党政权的更替和维持，自然能影响自民党的政策形成与推行。财界作为压力团体，处在政权体系之外，但在与自民党、官僚的长期交往、互动和合作中，财界对自民党政策决定的影响逐渐走上了组织化、程序化和制度化。财界对自民党政策决定的影响主要有以下几种途径：

第一，通过政策意见的正式表达影响自民党政策决定。作为压力团体，财界四团体的最大组织经团联，经常通过向自民党政府和有关官厅提交正式意见书的方式，表达自己的政策主张，影响自民党的政策决定。基于财界对自民党的特殊贡献以及财界与自民党的指导者、决策者所建立起的非同一般的关系和各种形式的交易，自民党对财界的意见一般都比较重视。⁽⁴¹⁾另一方面，财界的政策意见往往是对其所属各企业、各业界意见和利益协调、综合的结果，具有一定的代表性和社会影响力，这也使得自民党对财界的正式意见和建议比较重视。

第二，通过提供政治资金影响自民党的政策决定。财界向自民党提供政治资金有多种渠道和方式：一种方式是通过“国民政治协会”向自民党正式公开地提供政治资金，这其中既包括给党本部的，也包括给党内派阀和个人的；一种是通过非正式的渠道向有关的派阀或个人提供政治资金。财界之所以肯不惜重金“投资”，关键在于这些投资能从自民党那里换回各种权益。⁽⁴²⁾由于自民党内的决策受派阀以及有势力的党的干部和议员（如族议员）很大的影响，所以，财界非正式地向这些党内组织或个人提供政治资金，很容易促使这些在政策决定中的关键团体或人物，依财界的意见对政策决定进行有效的引导和影响。另外，由于这种“投资”往往不是一次性的，而是长期性的，财界就很容易在自民党干部或所属成员中培养起自己的利益代表者，从而长久地影响政策决定。自民党政务调查会内存在的这种“族议员”，说到底，就是一定财界或企业的利益代表。⁽⁴³⁾(www.xing528.com)

第三，通过政府各官厅影响自民党的政策决定。作为财界中最大组织，经团联为了有效地影响政府的政策决定，和自民党一样，在其事务局内设立了与各经济官厅的重要部局相对应的常设委员会。这些委员会与有关官厅的高级官僚和自民党政务调查会专门部会所属议员，主要是族议员，保持紧密的联系，并积极参与政策的立案活动。政策担当省厅的局长以及课长，经常被经团联的常设委员会和各种形式的恳谈会招去，就政策法案问题举行说明会，在这过程中，财界往往会提出建议和看法。这实际上意味着财界通过官僚的媒介在政策决定上与政界结成了密切关系。因为，这些局长和课长在政策提出后，也要就政策问题向自民党政务调查会所属的有关部会进行说明，并在自民党内部的政策审议中与自民党有关组织保持密切的联系。为了保持经团联对政界、官僚的政策决定有比较强的作用力和影响力，经团联一般把比较优秀的人才安排在事务局工作。⁽⁴⁴⁾

第四，通过向政府各政策审议、协商机构派遣代表影响自民党的政策决定。出于政策制订的需要，政府都设有各种的审议会、调查会、恳谈会等机构，这些机构有的是有关省厅的政策咨询或研究机构，有的就是首相或内阁大臣的个人政策咨询机构，如中曾根执政时设立的“和平问题研究会”。在80年代中期，政府的这种机构估计有300个左右。⁽⁴⁵⁾由于这些机构的主要任务是听取各界的政策意见，综合各关系组织的利益要求，所以，此类的机构经常请财界推荐代表参加，成为该机构的委员。这样，这些机构实际上也就成了财界陈述意见的场所。财界在这些机构中的代表在有关政策审议和研讨中所发表的意见，自然会对政策的最终形成产生一定的影响。

第五，通过大众新闻媒介对自民党的政策产生影响。日本各全国性报纸都有财经记者，由于财界在日本政治、经济生活中拥有很大影响力，所以这些记者形成了报道内容不限于经济问题的传统，也就是说凡日本社会出现重大新闻的场合，都要报道“财界反应”的传统。有了这个窗口和“代言人”，财界就能很容易公开发表自己的意见和态度。通过这个途径，财界不仅可能使自己的政策意见在全国的经济界形成影响，而且可能使自己的政策意见在全国一般民众中形成影响，从而通过社会各阶层的力量影响自民党的政策决定。⁽⁴⁶⁾

财界是由各种产业界组织组成，虽有共同利益，但出于产业性质的不同，其所属各业界也就有不同的利益，而且这些不同的利益还常常相互对立和冲突，所以，财界影响自民党政策决定时并非铁板一块。当财界能综合其各产业组织、各大型企业的意见时，这种影响力往往是非常强大的，例如保守联合的主张、政治资金一体化的构想、中日建交的主张以及能源危机的对策等，都对自民党的政策决定产生了影响。⁽⁴⁷⁾当财界无法综合起各业界或企业的意见与利益时，各业界与企业就各自独立行动，就具体政策问题向自民党的政策决定施加影响。⁽⁴⁸⁾这种影响，虽然不能影响自民党的全局性政策，但还是能影响其具体政策的形成。实际上，对自民党政策决定影响最频繁的是财界所属的各业界组织。因为，政府的每一项具体政策不是牵涉到这个业界的切身利益，就是牵涉到那个业界的切身利益。这些业界组织在对自民党政策决定所形成的长期影响中，往往都逐渐与自民党内部的有关部会和政府有关省厅的有关部局形成了“一体化”的紧密关系，如全国银行协会——大藏省银行局——自民党财政部会；日本汽车工业——通产省重工业局汽车课——自民党商工部会；日本油脂协会——农林省农林经济局——自民党农林部会；日本钢铁联盟——通产省重工业局制铁课以及该机构的咨询机关（产业构造审议会钢铁部会）——自民党商工部会。⁽⁴⁹⁾通过这样“一体化”的关系，业界组织就能对有关预算的增加、辅助金的分配和政策法案的提出产生直接而有力的影响。由于业界、省厅的有关部局和自民党的有关部会或族议员这三者之间利益关系十分紧密，所以，它们常常会做出排他性的政策决定。⁽⁵⁰⁾对于有关业界来说，借此就可能达到垄断的目的。人们把这种基于财界，自民党和省厅官僚的三角同盟而形成的由产业界组织，省厅有关局、课和自民党所属部会、族议员构成的三者关系，称为“小型三角关系”。⁽⁵¹⁾

从总体上讲，财界对自民党政策决定的影响是十分广泛的。且不说财界所属各不同业界组织对自民党具体政策决定所形成的影响，仅就财界在有关经济发展的大的政策方针上对自民党政策决定的影响而言，也可看到这种影响的广泛性。例如，在战后经济复兴和发展时期，财界就提出修改垄断禁止法、法人税法、证券交易法，取消物价统制，振兴外贸，开发原子能，发展军工业，解决失业，改善劳资关系和发展国际合作等十分广泛的要求，并产生了具体的政策影响。⁽⁵²⁾由于经济及产业的发展具有很强的延续性，所以，财界对自民党具体政策决定的影响往往是持续产生作用的。这种作用甚至可能使自民党的政策决定，突破宪法或法律所作出的原则性规定。经团联所属的防卫生产委员会对自民党政策决定的长期影响，就产生了这个效果。该委员会成立于1952年，主要由经团联所属的兵器工业会，航空宇宙工业会，造船工业会组织而成。为了军工产业的发展，在50年代，该委员会与美国对日本的再军备要求相呼应，通过经团联，提出了《经团联关于再军备试案》，该试案对日本陆海空应有的防卫规模提出了具体的构想。同时，该委员会有关企业的生产也从武器装备的修理和弹药补给型的生产，正式转向舰艇和飞机的生产。这些举动与影响促成了自民党于1957年提出“国防基本方针”和依此方针而形成的从1958年开始为期三年的第一次防卫计划。从此，日本开始走上再军备的道路。60年代，他们提出了日本防卫装备国产化的主张，设立了防卫装备国产化恳谈会，其目的就是促使日本的军工生产有更大的发展。70年代，他们进一步推进防卫装备国产化，在1978年提出的“我国防卫产业现状和今后对策”中，希望政府制定稳定的“防卫产业政策”，增加防卫军备的开支，并开展武器装备的研究开发工作。1979年11月，防卫生产委员会向防卫厅、通产省、科学技术厅、大藏省等，正式提出了“防卫装备研究开发的意见书”，其中明确主张独立的兵器研究开发对日本来说是十分重要的，并要求政府增加这方面的经费开支。在这种压力的作用和影响下，从大平正芳内阁之后，日本防卫费每年都有所增加，以至于到了80年代中后期，中曾根政府在年度财政预算中的军费开支，突破了战后规定的日本防卫费预算不得超过国民生产总值的1％的基本界限，从而使战后日本建立非军事化国家的基础动摇。⁽⁵³⁾这整个历史过程清楚表明，在自民党执政期间，日本在再军备道路上每向前跨出一步，实际上都包含有财界的作用和影响。正是在这种持续的作用和影响下，自民党的政策最终突破原则性的规定，从而使日本的整个国家发展方向发生大的偏离。

不论从哪个角度讲，财界对自民党政策决定的影响都是很大的，既能左右其政策决定的方向，也能左右其政权执掌者的更替。但是，这些事实并不意味着自民党在政策决定中完全受财界的支配和左右。自民党毕竟是执政党，有广泛的社会基础，它虽然与财界有很深的利益关系，对财界的依赖性也很强，但基于其执政的领导地位和手中的政治权力，在政治舞台上还是保持有比较强的自主性。因而，在许多情况下，自民党的政策决定，实际上是自民党、财界和官僚三方面利益交换，互相妥协的结果。对于自民党的长期支配统治来说，财界的支持使其在政治舞台上站稳脚跟；而财界的影响与压力，虽然使其在政策决定上失去一点自主性，但在总体上还是强化了其政策的形成能力。这可从三个方面来看：1．财界的作用和影响，使自民党对于社会的变化与发展，具有更强的统合与反应能力。因为，在这过程中，财界不仅综合了所属产业界组织的利益与意见，而且也提供了大量经济与社会发展的情报与信息。2．财界所属的许多政策性研究机构以及相关的大批政策研究和设计人才，虽然实际上是为财界服务，但他们对政府与政党政策决定的介入，客观上也为政府与自民党政策决定提供了很大帮助，他们提供的资料、意见、建议以及专门技术知识，虽然有很强的动机，但这些资料、意见和建议本身对于具体政策的形成还是有益的。所以，日本学者大岳秀夫在考察日本业界组织对政府政策决定的影响时认为，这些产业界组织在客观上代行了行政末梢的功能。⁽⁵⁴⁾3．基于与财界的密切关系，自民党在接受财界影响的同时，也常常把财界作为自身政策表达的窗口，即有些政策不由自民党直接提出，而由财界提出，这样既能避开攻击，又能使政策决定更具“代表性”与“合法性”。50年代，经团联的防卫委员会提出的再军备计划，即《经团联与再军备政策》，实际上就是政府的再军备方案。与直接提出方式相比，这种通过财界来提出有关政策方案，减少了政治敏感性，因而也更具隐蔽性，便于推行。⁽⁵⁵⁾所以，在看到财界对自民党政策决定所形成的压力的同时，还应看到这些压力在客观上对自民党政策决定能力的强化所起的实际作用。