政党与官僚决定政策过程

在战后日本政治生活中，政党与官僚一直是两个重要的主导力量，也是政策决定的主体。政党的主导地位，基于战后新政治体制的确立而形成；而官僚的主导地位则基于自明治维新以来日本经济、政治和社会发展的传统以及战后日本变革和发展的现实需要而确立。可以说，这两个主导力量的存在，都有其很强的历史合理性和现实合理性。在共同指导和作用于战后日本经济和社会发展中，这两个主导力量一直存在着相互渗透、相互作用的关系。政党，主要是以自民党为首的保守政党，因官僚的不断加入而强大；官僚，则因政党的器重和抬举而显贵。这两个主导力量在相互渗透与相互作用的过程中，相互之间的权力与地位关系，随现实社会发展经历了一个此消彼长的发展过程。因此，要认识政党与官僚在日本政策形成中的关系，必须首先认识政党与官僚关系在战后的发展过程。这个发展过程可以分为以下四个时期：⁽²³⁾

第一期：从战后到保守联合（40年代中期到50年代中期）。在这个时期，日本社会发展的主题是民主改革和经济再建。在这个时期，官僚在国家政策形成中处于优势地位，并对政党，主要是保守政党，形成比较强的渗透。这种格局的形成主要有三方面原因：1．战后以美军为首的占领军依据《波茨坦宣言》对日本进行的民主改革，一方面使日本保守政党传统的社会支持力量，即财阀，受到极大的打击，另一方面使以战前保守政党为基础恢复起来的战后保守政党，在民主改革的褫夺公职处分中失去许多旧党人和旧政治家。这双重冲击，使战后保守政党虽握有政权，但没有绝对实力。2．占领当局实行的是“间接统治”，主要通过基本上是从战前延续下来的官僚，来贯彻其占领和改革的意志。这就使得官僚的力量与保守政党的力量相比，要强大许多；另外，战后日本急于实现经济再建和经济复兴的主客观要求，把官僚推到了国家领导的核心地位，使官僚能全面介入国家经济和政治生活。3．面对改革与发展客观形势所造成的“党低官高”的局面，出于尽快弥补在褫夺公职处分中被削弱的政党力量的需要，同时也出于在革新政党力量的不断冲击中保住保守政党政权的需要，以吉田茂为代表的保守势力，主动在官僚队伍中发展党员，以求在扩大党的势力的同时，进一步密切与官僚的关系。保守政党的这种努力，一方面使官僚对保守政党形成比较强的渗透，使保守政党“官僚化”，另一方面则使保守政党在国家政策形成中，对官僚形成比较强的依赖。

第二期：保守联合到高速成长开始（从50年代中期到60年代初期）。在这个时期，作为战后官僚势力主要庇护力量的占领当局和主要庇护体制的“间接统治”，都已不复存在，但在日本国家主导经济和现代化的发展模式下，基于战前就已形成的以官僚为政策主导的传统，和战后经济复兴与重新推进现代化发展对官僚的内在需求，官僚在国家政治和经济生活中的主导地位，并没有发生动摇。与此同时，保守联合形成的自民党，虽然确立了“一党独大”的统治局面，建立了战后日本政党政治的稳定格局，但由于历史还短，社会基础还浅，所以依然以官僚为主要依靠力量，尚不具备独立主导经济、政治和社会发展的能力。

第三期：高速经济成长时期（从60年代中期到70年代中期）。在这个时期，虽然整个经济和社会发展的形势，决定了官僚在这个时期依然在国家体制内占据主导地位，在政策形成中依然起主导作用。但是，随着经济发展的全面展开，官僚主导开始遇到困难。1965年—1966年的经济不景气，不仅在一定程度上表明通产省试行的强化国家对经济介入的政策失败，而且预示着官僚主导的政治经济运行开始走向尽头。而与此同时，在自民党政权下所形成的战后日本经济高速成长和社会繁荣景象，则在客观上为执政的自民党在体制内外提高自己的地位、实力和影响提供了良好的条件。佐藤荣作“长期政权”的出现就是一个例证。所以，到佐藤荣作和田中角荣政权时代，作为执政党的自民党，就开始逐渐从寄生于官僚的地位走出来，借助已有的实力，努力朝着政党与官僚共生的方向发展。

第四期：经济中速成长时期（从70年代中期到80年代）。这个时期是在日本实现经济高速成长，并初步成为现代化的世界经济大国之后出现的。导致这个时期经济发展速度降低的主要原因，是70年代的世界性石油危机和美国取消实行已久的“金本位制”对日本经济的强大冲击。现实的经济危机，不可避免地使官僚主导对社会的作用力和影响力减弱。但另一方面，基于高速经济成长和社会的现代化，随着社会结构变化和新的社会阶层出现，日本社会日趋成熟，并更具独立性和自主性。在这样背景下，社会各种力量为了实现自身的地位和利益，对政府的作用对象，开始从官僚转向政治家，从而使作为政治家母体的政党，在政治体系中的实际地位和作用有所提高，并逐渐占据主导地位。

保守政党与官僚关系的上述四个发展时期，是随着战后日本经济和社会发展的进程而逐步展开和变化的。把这四个时期联系起来，就可以清楚地看到，这四个时期所构成的整个历史发展过程，显然是一个从官僚主导走向政党主导的发展过程。这种变化，既是战后日本经济与社会发展的结果，也是战后日本政党政治发展的结果。这种变化结果，给日本政策决定过程带来一个新的政治现象，即“党高政低”（自民党地位高，政府地位低）或“政高官低”（政党地位高，官厅地位低）。这种新的政治现象，已在比较高的程度上被日本学界和新闻界所认同。政党与官僚的这种关系，是在自民党支配统治的中后期形成的。这种关系的形成，虽然与自民党长期“一党独大”的支配有关，但由于这种关系已在很大程度上融入日本具体政策形成过程和政策决定体制，所以，这种关系实际上并没有随着自民党一党独霸政权局面的消失而消失，相反，它还继续影响着日本的政策决定，从而也继续影响着日本的政治生活和社会生活。

从“党高政低”或“政高官低”（本书将其简单概括为“党高官低”）的格局形成过程，反观自民党统治的历史，有一点是非常明确的，即自民党一党支配的领导体制虽早已建立，但自民党在政策决定过程中的主导地位却是在后来才形成的。战后前30年，官僚在政策决定过程中的主导地位，很大程度上是由战后日本经济、政治和社会发展的客观现实决定的；而从70年代开始出现的政党主导代替官僚主导的趋向，不仅与战后日本社会发展变化有关，而且与自民党长期一党支配统治的政治发展有关。因而，官僚主导向政党主导的转变，或者说“党高官低”格局的形成，不是一个简单的历史过程，它是由多重因素共同作用的结果。这就意味着要全面认识日本政策决定过程中“党高官低”的政治现象，在搞清它形成的历史过程之外，还必须对其形成的具体原因作进一步分析。下面将从社会、体制和组织的角度，对其作进一步的分析。

第一，“党高官低”形成的社会原因。“党高官低”形成于70年代。在这个年代，日本社会发展由于世界性的石油危机，从高速经济成长阶段进入中速成长阶段。从1967年到1973年，日本的平均经济成长率高达9％；从1974年至1980年，日本的平均经济成长率仅为3.8％。然而，也正是在高速经济成长转向中速经济成长的时候，基于高速经济成长所取得的巨大经济成就和中速成长时期比较稳定的发展，日本进入了世界发达国家的行列，基本实现了现代化。这两方面的变化，在客观上都对官僚主导产生了直接或间接的影响。

中速经济成长的出现，对官僚主导产生了直接影响。因为，随着经济成长速度降低，政府对公共工程的投资也相应地减少，政府的经济活动范围也因此缩小。在这种态势下，民间社会对政府公共投资和公共政策的依赖也就有所减弱。随着民间社会对政府依赖的减弱，官僚主导对社会的影响也就相应地降低。官僚主导地位降低，除与这直接影响有关外，还与高速经济成长后日本社会和经济发展变化所带来的间接影响有关。这主要体现在两个方面：1．随着高速经济成长的实现和日本现代化社会的达成，日本人的基本物质利益已经满足，所以，到了70年代，物质主义开始衰退。这种社会心态的变化，一方面预示着社会的追求开始从物质至上，转向非物质的满足；另一方面预示着以实现现代化为总目标的国家整体利益和国家对社会的主导，逐渐被以实现个人价值为目标的个人利益和个人自由所超越，国家目标和国家主导对社会来说，不再具有最高的意义和价值。这两方面的变化无形中削弱了官僚主导的社会存在基础。2．随着经济高速成长和经济生活日益成熟，日本经济日益国际化。经济国际化所带来的贸易自由压力和世界市场的作用，使逐渐成熟的国内经济加速了自由化的发展。经济自由化对市场的重视和强调，势必使政府的控制和行政的主导在经济生活中的作用弱化。⁽²⁴⁾

所以，进入70年代后，不论是已经取得的经济和社会发展成果，还是经济与社会发展所面临的危机和问题，都对官僚主导的政策决定过程产生了种种冲击，使其不得不作出新的选择。在官僚主导弱化的情形下，政党在政策决定中的地位必然要相应地提高。

第二，“党高官低”形成的体制原因。在战后日本，官僚通过对政策的主导，有效地推进了社会各领域的发展。但与此同时，官僚主导对社会的渗透，也使得官僚与社会各领域的特定利益结成了密切关系，并实际上成为特定社会利益的代表。例如，农林省成为农民利益的代表；通产省的中小企业厅成为中小企业的代表；而落后地区的利益，则由国土厅、北海道开发厅和通产省、农林省、自治省的有关部、局代表。在特定官僚日益成为特定社会利益代表的倾向下，官僚体系内部，不同省之间，同一个省的不同部门之间，就必然因利益代表的不同而在利益的实现上产生相互冲突，形成相互对立；而官僚体系本身“上意下达”的强有力的纵向指导和组织能力，在客观上也进一步激化了这种冲突和对立。面对这种冲突和对立，官僚体系自身不具有有效的协调机制和能力，通产省和邮政省、邮政省和大藏省之间被称为“百年战争”的对立，说明了这个问题。⁽²⁵⁾日本官僚体系内部这些问题和弱点，在经济发展进入中速成长之后，暴露得更加明显。在这样的情况下，官僚体系内部各官厅，为了求得自身利益的实现，就自然倾向于在制度上处于官僚体系之上的执政的自民党，从而使自民党成为官僚体系内部不同利益实现的推动者和不同利益协调的调节者。这种倾向促进了政党在政策决定中地位的提高和权威的增强。

体制原因的另一方面，则体现为官僚体系的社会适应力相对较低。高速经济成长在使日本社会走向现代化的同时，也给日本社会带来了许多新的课题。然而，伴随着这些新课题的出现，70年代后，官僚体系并没有在形成跨几个省厅的综合性机构或建立直接对应的省厅方面作出有效努力。以国家行政组织法、各省设置法等正式规定而确立的省厅机构和官僚体系，自然不如政党组织那样具有弹性和适应力。⁽²⁶⁾在社会变化和发展日益加速的情况下，这种组织弹性和适应力的缺乏，就意味着官僚体系无法积极地适应社会变化而发展自己，从而使自己的政策决定能力在社会变化和发展中弱化。与官僚体系不同，自民党自成立以来，就形成了自身的决策性组织发展和社会变化发展相对应的态势，并一直保持下来，从而使自民党在整体上具有很强的社会适应能力。自民党组织在政策决定中对社会变化发展的灵活对应，使得自民党的决策组织日益多样化和专门化。据统计，自民党成立时，政务调查会内所设的各部会、调查会和特别委员会等决策性组织仅32个；到60年代，这些组织就增加至70个左右；到70年代，增至90个左右；到了80年代，就增加至100个左右。⁽²⁷⁾在自民党的决策性组织的建设过程中，有些新增组织的成立时间往往要早于官僚体系内类似组织的建立。例如，自民党政务调查会于1964年设立的公害对策委员会比政府设立环境厅早了六年半，也比参众两院于1965年1月设置的“产业特别对策委员会”早；而自民党的公害对策委员会的前身，即水质污染对策特别委员会早在1958年就已设置。⁽²⁸⁾

政策研究和决定组织的发展必然推动自民党决策能力的提高。官僚体系在这方面表现出的迟钝性和自民党在这方面表现出的灵活性和强弹性相比，形成了强烈的反差。70年代迅速变化和发展的社会以及各种社会和经济问题的涌出，使这种反差更加明显和强烈。在这种反差中，官僚在政策决定中的主导地位自然要被更具有现实反应能力的政党主导所取代。(www.xing528.com)

第三，“党高官低”形成的组织原因。战后官僚主导的形成，从组织上看，在很大程度上与自民党成立前，吉田茂政权大量吸收官僚入党有关。吉田茂吸收官僚入党，一方面出于当时保守政党在改革中被削弱，需要重新振兴和发展，另一方面则出于领导战后日本经济复兴和现代化发展的需要。在能力主义的影响和现实发展的内在要求推动下，这些官僚入党后，一般都占据比较重要的党内职务，因而，借助自民党的执政地位和在政党政治中的优势，也很容易成为国会议员或政治家。从自民党建党到1983年12月底，前后共有16人担任过自民党的政务调查会会长，其中6人出身于高级官僚，而其中3人，即福田赳夫、田中角荣和大平正芳后来都先后出任首相。⁽²⁹⁾在党的主要领导者官僚化的倾向下，自民党与官僚的关系自然也更加密切。

自民党形成后，在建立起稳定的长期政权的同时，也不断使自身组织制度化。在政党官僚化的倾向下，自民党组织的制度化就很自然地要把官僚制的组织原则导入党内，从而使党内的人事制度发生变化，即由吉田茂时代的能力主义转向比较稳定的“先任权”制度。⁽³⁰⁾在这种人事制度下，自民党一般依当选议员的次数来安排所属议员在党内或内阁中的职位。这与日本官僚制中依工作年限和工作实绩逐级晋升的人事制度很相似。在这种规则下，谁越早成为国会议员，谁就越早获得党内或政府中的职位。这样的党内人事制度，对于那些在官僚体系中做到事务次官，然后再转入政界的人来说，显然是不利的。因为，他们进入政界后所剩的时间有限，不论是当选议员的次数还是自身的年龄，都不可能占有很大的优势。于是，官僚与政党的组织关系发生了两个变化：1．转向政界成为议员的，不再是高级官僚，而是课长之类的官僚中坚力量。由于他们资历有限，所以，进入党内后，很难直接获得高位。在这种态势下，自民党按照吉田茂时代的做法，即从能力主义出发对官僚出身者给予优遇的情况，就变得十分例外了。2．与前一种变化相对应，自民党党内重要职务由官僚出身者出任减少，许多职务由非官僚出身的议员出任。这两方面的变化表明，在自民党实现自身组织人事制度官僚制之后，官僚出身者在自民党党内的优势却反而瓦解了。⁽³¹⁾

上述分析的三方面原因表明，“党高官低”所基于的最基本事实，就是自民党与官僚在组织上、体制上以及在经济与社会发展中所形成的相互依存、相互渗透的关系。从官僚主导转向政党主导，就是自民党与官僚间相互依存、相互渗透关系随着日本经济和社会变化而发展的结果。“党高官低”虽然表明在政策决定过程中，自民党占据主导地位，并对官僚有很强的影响力，但并不表明政党不再依存于官僚。正因为自民党在政策决定中，还需要官僚的知识、能力、体制的优势和一定的权力资源，正因为自民党统治（其他政党统治也一样）还不能没有这个重要的政治支柱，所以，自民党才会积极地去主导和影响官僚势力，从而在政策决定中赢得主动。基于自民党与官僚在长期的相互依存和相互渗透所形成的组织化的关系，自民党在“党高官低”的态势下，在政策决定中形成了“族议员政治”。这是日本政策决定中比较特殊的政治现象。认识这个政治现象，有助于认识“党高官低”格局下的日本政策决定过程。

“族议员政治”是以“族议员”为中心展开的。所谓“族议员”，是指“在以省厅为基本单位形成的各政策领域内，经常行使强影响力的中坚议员集团”。⁽³²⁾“族议员”是在日本政策决定由官僚主导转向政党主导的发展过程中产生的，其体制与组织的基础是自民党的政务调查会及其所属的部会、调查会和特别委员会，以及这些组织与官僚体系内相应省厅所形成的稳定的协调、交流与合作关系。

政务调查会及其所属部会是培育“族议员”的场所。在自民党“一党独大”的体制下，官僚提出的政策法案，要能成为现实的政策法案，就必须得到执政党的支持，为此，官僚不得不对执政党议员进行政策法案说明，以寻求理解和支持。在官僚主导时代，官僚并没有因这个过程而对自民党形成依赖关系，相反由于自民党的势力和经验不成熟，自民党在政策决定上依赖官僚。但是，这个政策决定过程到了政党主导时代出现后，就成了“族议员”产生并影响官僚政策决定的主要途径。由于政策的核心审议机构在政务调查会和所属的各专门部会，所以，“族议员”一般以这些与政府有关省厅相对应而组成的专门部会为据点形成。因而，“族议员”有多种多样，例如，财政族议员、外交族议员、建设族议员，甚至有与运输省航空局相对应的“航空族”，与建设省中负责下水道机构相对应的“下水道族”。

“族议员”的最基本特征就是对特定政策领域具有很强的影响力。“族议员”一般都由在党内、官界、财界都有比较强的影响力的“有力议员”构成。由于这些“族议员”大多数都有在有关省厅的任职经历，对有关行政过程、政策的方向和行政组织内的各种人际关系都比较了解和熟悉，所以这些议员，往往能有效地协调各方利益，并打通各种环节，从而凭其自身所具有的能力，对省厅的政策提出和执行产生影响。一般议员要成为“族议员”，必须具备一定的条件，主要有三方面的条件：一是当选议员的次数，起码当选四次；二是任职的经验；三是任职的能力。⁽³³⁾基于这些条件，能成为“族议员”的一般都是党内的主要干部，如政务调查会的会长、税制调查会的会长等，和其他有影响的议员。

“族议员”在政策决定中的作用是多方面的，有台前的，有幕后的，有正式的，也有非正式的，归纳起来，主要有三方面：一是影响和主导有关政府部门的政策形成与政策执行过程，这其中包括预算的编成、税制的改定、政策的修正等；二是协调政策决定过程中执政党与在野党之间、执政党与政府官厅之间、执政党内部及与利益团体之间出现的种种意见分歧、利益对立和政策纠纷等。随着日本国际化的发展，在外交、通商和对外友好领域内的有影响议员，还对政府间关系的改善和摩擦的消除起调节作用。日本国会内的“美国族”，就对缓和日美的贸易摩擦起一定的幕后调节作用。三是综合各种利益要求，并转为政府的政策，与此同时，通过对政府官厅政策行为的影响，如辅助金的设立与分配，对社会进行有效的利益诱导。⁽³⁴⁾虽然“族议员政治”对70年代后日本政策决定有很大影响，但这并不代表日本政策决定的全面。

“族议员政治”的出现，对自民党政策的决定，有利有弊。利的方面，主要体现为“族议员”的作用，一方面使官厅的政策反应能力加强，形成对策更加迅速，从而提高政策推行的效率；另一方面，也使得官厅之间有了一种非正式的，但却是有很强影响力的协调力量，从而缓解官厅在政策决定过程和执行过程中的矛盾。弊的方面，主要体现为“族议员”的存在与作用，使程序化的政策决定出现许多非程序化的影响因素；同时，“族议员”强烈的利益倾向，使政府在公共政策形成过程中往往受到个别利益的左右和影响，公共性受损，公平性被破坏，而在这之中，利益和权力的不断交换，也为腐败提供了温床。

综上所述，自民党在其支配的政策决定过程中与官僚结成的关系，不论是在官僚主导时期，还是在政党主导时期，都是十分牢固的。这种牢固的关系，一方面是基于它们之间在战前就已形成的传统关系；另一方面则基于自民党在其长期统治过程中对这种关系的组织化和制度化。正是在这种牢固的关系中，自民党与官僚共同控制着日本政策的决定过程，任何一方都离不开另一方而对日本政策决定起单独主导作用。

虽然自民党与官僚所结成的关系，在一定程度上是组织化和制度化的，但实际上，这种组织化和制度化的关系，更多的还是一种表面的现象，因为，在实际的政策决定过程中，真正起作用的往往是像“族议员”这样个别有影响的议员、官僚和政治家，而组织化和制度化的关系，只不过是他们活动的基础和途径而已。这样就使得政党与官僚的关系，越是在关键的地方，越是显得暧昧不清，时而表现为政党决定官僚，时而又表现为官僚决定政党。自民党与官僚所形成的这种复杂关系，使得人们在判定日本政策决定过程中到底是政党主导还是官僚主导时，无法形成完全一致的看法。因为，在这种复杂关系下，当人们看到政党主导时，同时又会看到官僚所起的不可缺少和不可替代的重要作用；同样，当人们看到官僚主导时，同时也会看到官僚背后政党指手画脚的明显痕迹。所以，有人干脆认为在政策决定过程中，政党与官僚的关系，基于各自在政治和行政上所具有的优势，所形成的是一种在功能上有很强互补性和在组织人事上相互间有很强渗透性的关系，即是一种混合化的关系。⁽³⁵⁾从具体的政策决定过程来看，这种看法不无道理。但是国家的政策决定实际上是整个政治系统的活动过程，因而，要判定何种政治力量在政策决定中起主导作用，还是必须从整个社会和政治的发展趋向以及政治系统内的基本权力结构和关系来分析。基于前面对自民党和官僚在政策决定过程中所结成关系的历史过程、社会基础、体制条件和组织模式的分析，本书认为基于战后社会发展而变化发展的政党与官僚的关系，不论具体的政策决定过程多么复杂，从总体上讲，是一个政党主导代替官僚主导的过程，“党高官低”是目前日本政策决定中政党与官僚关系的基本现实。把握这个基本判断，不仅是认识日本政策形成的关键，而且也是认识日本政治形态基本格局的一大关键。

“党高官低”，在形式上反映的只是政策决定过程中政党与官僚的实际地位。但是，如果具体到政策决定的实际过程，人们就会看到这种“党高官低”的关系，实际上是一种在自民党长期统治下形成的以自民党为主导的准制度化的政策决定模式。基于以自民党为首的保守政党在日本政治中的绝对主导地位，这个准制度化的政策决定模式，基本上决定了日本实际的政策决定过程，从而使战后日本民主政治所确定的那套正式的、制度化的政策决定过程流于形式。由于有这样一种准制度化的政策决定模式，而且在这模式下，作为现代国家管理主体力量的官僚对特定的政党，即以自民党为代表的保守政党，有很强的依存性，所以，以自民党为代表的保守政党即使不直接掌握政权，也能对日本政策的决定产生决定性的影响；而其他非保守政党，如社会党，即使掌握了政权，也很难在政策决定上有很大的作为。这实际上也就意味着，在日本现有的政治体系下，自民党以及以从自民党中分化出来的力量为班底组成的新进党，基于它们与官僚所形成的密切关系，实际上拥有其他政党所难以拥有的体制资源；而它们借助这个“独占”的体制资源，在国家政策的形成和执行上又获得了比其他政党强得多的能力，从而也赢得了其他政党所难以具备的执政条件。这也就是为什么在日本政党政治中保守政党能长期把持政权的一个重要原因。因此，从“党高官低”的事实及其政治含义，人们多少可以得出这样的结论：在日本政治中，出现完全由非保守的政党掌握的有力政权，缺乏体制基础，因而十分困难。

另外，自民党与官僚所结成的这种牢固关系以及在这种关系中对官僚的主导，还形成了另一个政治后果，即破坏了现代政党政治所必须遵循的“文官政治中立”的基本原则，使官僚和特定的政党走向一体化。在现代民主政治下，作为民主政治重要支柱之一的官僚被特定政党所“垄断”，一方面大大限制了日本民主政治的健康发展，另一方面也在制度和体制上助长了日本政治中难以克服的政治腐败。