自民党主导下的日本政策决策过程

自民党强大的政策形成能力，为战后日本成功地迈向现代化提供了重要保证。这种能力，一方面基于政策决定主体的官僚化，另一方面则基于在权力和体制上对政策决定过程的有效支配。

从理论上讲，在代议民主制下，国家的政策形成主要通过国会、内阁和执政党来共同完成的。执政党所拥有的政治和行政上的主导地位，决定了它能通过法定的制度和程序对国家的政策决定过程起主导作用。这个政策决定过程，既包括法律上的立法过程，也包括行政上的政策决定。然而，自民党对政策决定过程的支配，不仅仅作为执政党对国家政策决定过程的主导。自民党利用自身在议会中的绝对优势以及与负责政策执行的官僚机构之间的密切关系，形成了完全以自身为核心的政策决定过程，从而在事实上架空依宪法和法律而存在的制度化的政策决定过程。所以，日本学者把基于宪法和法律形成的政府称为“形式的政府”，而将自民党内部组织化的领导和决策体系称为“实质的政府”。⁽⁹⁾

在议会政治下，自民党以自身为核心形成长期支配日本社会的政策决定过程，主要依赖于两个基础：一是在议会中的绝对多数；二是与官僚机构相互渗透，互为一体。前一个基础的背后就是比较广泛的社会支持。这种支持，对于自民党统治来说，同时又构成了利益的压力。基于这两个基础而形成的政策决定过程，有四个基本特点：1．在政策决定中，政党与国家行政体系内的各种类型和级别的官僚都保持十分密切的关系，官僚成为政党政策形成不可缺少的组成人员。2．基于在议会中绝对多数的地位，党的政策转化为国家政策的可能性极大，这是自民党政策形成能力的一个重要体现。3．保证自民党统治的社会支持力量作为一种压力因素，对政策决定过程有很大的影响；而自民党为了保证这一力量的持续存在和发展，在政策决定过程中，主观上也倾向于这些社会支持力量的利益与要求，从而使自民党的政策决定带有很强的利益满足色彩。4．由于长期执政，自民党在政策决定过程中与官僚、党外各利益集团的关系都趋向组织化和制度化，并成为政策决定的制度和组织体系的一个组成部分。⁽¹⁰⁾

自民党支配的政策决定过程，是以自民党的组织机关为基础展开的。一般来说，在议会政治下，政策形成要经历政策提出、政策审议和政策决定三个基本过程。形式上，这三个过程主要在行政部门、内阁和议会中进行，但实际上，每一过程都是以自民党一定的组织机关为基础展开的，换句话说，不论政策形成的哪一个过程，自民党都有相应的组织部门负责指导和操作。因此，要分析自民党支配的政策决定过程，就必须以自民党为原点，对自民党在政策决定过程每个阶段的作用进行分析。

第一，政策的提出。所谓政策的提出，就是针对某一具体问题或为实现一定目标而提出的有关对策和措施的设想与方案。从理论上讲，在现代政治下，一定的个人和组织都有对有关问题提出建议和意见的权利，但事实上，这个权利最终都是通过议员或政党来代行的。在自民党内，党的政策提出的主要担当者是政务调查会。政务调查会名义上是自民党内政务调查和研究的机构，但按规定，自民党所属部门或机构以及自民党所属国会议员所提出政策法案，要作为党的政策被采用，都必须通过政务调查会的审议，所以，政务调查会实际上成了自民党内的政策决定机构。自民党是执政党，它的政策在国家政治生活中具有主导性的作用，所以，有人认为完全可以把政务调查会看作是左右国家政治生活的政策决定机构。⁽¹¹⁾

政务调查会下设有各种与政府各省厅和国会各常设委员会相对应的部会，例如，与政府的运输省相对应，设有交通部会。部会是审议党的政策法案的最初舞台。各部会的核心一般由国会议员构成，议员在国会中属于什么常设委员会，在党内就属于与该委员会相对应的部会。这样，部会实际上与国会中的常设委员会，不仅在组织上形成了对应关系，而且在人员上形成了互通的关系。由于各部会与各省厅形成相互对应的关系，而且部会负责人多由该省厅出身者担任，这样部会与各省厅的关系也很容易打通。部会与各省厅和国会各常设委员会的关系表明：在以自民党为核心形成的政策决定过程中，国会、政党和政府（官僚）实际上是相通的，具有明显的一体化倾向。除各部会之外，政务调查会下还设有处理综合性政策的调查会，如宪法调查会、外交调查会以及处理特定问题的特别委员会等。

任何一项政策法案要成为党的政策，并最终提交国会审议，都必须首先经过政务调查会所属各部会的审议。部会审议终了，并按全体一致原则通过后，交政务调查会的最终决定机关政务调查审议会审议。审议会由政务调查会正副会长若干名和由国会议员中选出的若干名审议员组成。审议会在听取有关部会长的政策法案说明之后进行审议。审议会审议后的政策法案，再送到自民党总务会讨论、审议。总务会聚集近30名总务，从更为广泛的政治视野，对政策法案进行讨论、审议。总务会审议是党内政策法案审议的最后一关。总务会通过的政策法案，就将作为正式的党的政策或决议，提交国会通过。但在这之前，法案须交给党的国会对策委员会讨论，但此时讨论的不是政策法案内容，而是安排该法案的国会审议日程和国会审议战术。如果政策法案属内阁提出的，总务会审议通过后，还须经过内阁讨论，内阁讨论一般不会对政策法案作重大修改，只是一个程序，因为在自民党“一党独大”的条件下，总务会的审议就等于最后的审议。但这里应该注意，在从部会审议到总务会审议的过程中，有关省厅的官员一直参与其中，并就政策法案进行说明，因为这些政策法案往往是由他们首先向自民党内有关部会提出的。所以，实际上，政务调查会是官僚陈述意见的场所，或者说是他们进行政治交涉的据点。⁽¹²⁾

表7-3　政府省厅，政调会部会，国会常设委员会

显然，在自民党支配下，经国会通过后内阁实行的各项政策法案，大多是以政务调查会为中心审议形成的，国会或内阁对政策法案的审议，相对于政务调查会来说，多少已成为一种形式或必要的程序。这种状况在政府预算的形成中，也体现得十分明显。预算是政府政策的具体化，同时也是政府政策实施的基础，所以每年的预算不仅表明政府基本的政策方向，而且也表明政府每一项政策实现的基础和能力。名义上，政府预算是由大藏省做出的，但实际上和其他政策法案一样，也是以政务调查会及各部会为中心做出的。预算是一项极为复杂的政策决定过程，简单地讲，是这样一个过程：每年7月，各省厅做下一年度预算要求的最初框架，8月末，省厅审议决定，9月向大藏省提出。大藏省基于各省厅的预算要求做出政府预算草案后，于11月向省厅作内部通报，对此各省厅再提出第一次、第二次的预算修改要求，以使其最初的预算要求得到最大限度的同意。这个程序之后，第二年初，政府预算草案经内阁会议讨论后决定，并交国会审议。国会审议先在参众两院预算委员会进行，然后分别交参众两院审议通过。在这法定过程背后，真正起主导作用的实际上是自民党内以政务调查会为首的各决策机关。这种主导作用在各省厅编制预算要求时就存在。按惯例，各省厅在编制预算要求时，各省厅的局长、课长之类的有关官员应向自民党政务调查会所属的有关部会说明预算要求以及有关法案。经部会审议后，各省厅才将预算要求提交大藏省，大藏省在编制政府预算草案的整个过程中，始终与政务调查会保持密切的联系，实际上是受政务调查会的指导。大藏省预算草案编成之后，在向各省厅作内部通报之前，大藏省政务次官和主计局长须就预算草案向由自民党总务会、政务调查会组成的联合会议作汇报和说明。在大藏省向各省厅通报预算草案之后所展开的各省厅与大藏省之间激烈的讨价还价交涉中，各省厅往往通过相关的政务调查会所属部会，就预算问题与政务调查会和大藏省进行交涉与协调，向政务调查会提出书面的预算修改要求。政务调查会对各省厅提出的修改要求作审议之后，把所决定的修改事项提交大藏省，大藏省对政务调查会的决定基本上都是比较尊重的。在政务调查会主导下，政府预算草案最终做成，接下来就提交国会审议通过。⁽¹³⁾

这一过程充分表明，在自民党执政期间，国家预算的形成，完全是在自民党的政务调查会等党内领导机关的指导和操纵下展开的，而且，自民党的长期执政，已使这种指导和操纵完全组织化和制度化了，成为政府政策决定体系的重要组成部分。

第二，政策审议。政策审议的法定舞台是参众两院。作为执政党，自民党为了主导国会内的活动，党内设立了“国会对策委员会”这一专门机构。该委员会的功能，用一句话概括，就是“使国会按有利于本党利益的方式运作”。为此，委员会成员一般都由了解国会运作程序，通晓预算案和政策法案审议方式、表决方式，具有与国会内其他政党交涉协调能力的议员担任。国会对策委员会是党内组织，所以不能直接在国会内活动，但是通过作为议长的辅助性机构——议会运营委员会，还是完全能够有效地主导国会的活动。议会运营委员会在人员结构上，自民党占据优势。委员长一般由自民党议员担任，余下24名委员中，自民党占一半以上，1988年的众议院议会运营委员会的结构是：自民党14人，社会党4人，公明党3人，民社党2人，共产党1人。议会运营委员会的核心机构是理事会，在理事会里，自民党也占优势，1988年的理事会结构是：自民党5人，社会党2人，公明党和民社党各1人。为了有效地“指导”议会运营委员会的工作，国会对策委员会的主要成员往往同时兼任议会运营委员会理事会的理事。由于议会运营委员会负责安排议会的审议程序与规则，所以，被视为国会运营的心脏。自民党国会对策委员会掌握或主导了这个“心脏”，自然也就主导了国会的法案审议活动。⁽¹⁴⁾此外，国会对策委员会还直接指导由自民党所属成员主导的、具体负责法案审议的各常设委员会，以保证法案的最后通过。各省厅提出法案，经自民党政务调查会审议之后，都交给国会对策委员会，此后，国会对策委员会就要担当起使该政策法案通过国会审议，成为正式法律或政策决议的全部责任。所以，有人不无讽刺地把国会对策委员会委员长比喻为“国会丸”号船的船长。⁽¹⁵⁾为了保证“船长”能掌好舵，国会对策委员长往往由原议会运营委员会会长担任。(www.xing528.com)

自民党主导国会审议的第二个渠道，就是对国会中各类常设委员会的主导。虽然日本实行的是英国式的议会内阁制，但议会的审议方式却是美国议会式的，实行委员会中心主义，即以议会内设的各种常设委员会和特别委员会为政策法案审议的主要舞台。按规定，没有特殊情况，议员提出的法案或内阁提交的法案，都是交给与法案相关的委员会审议。委员会对政策法案的审议有很强的自主性。现在（1995年），众议院共有20个常设委员会，参议院共有17个常设委员会。此外两院都还设有各种特别委员会。常设委员会和特别委员会，由议长依据各党在议会中所属议员的比例，在各党提供的人选中选任。由于委员会内的党派结构，反映该届议会的党派结构，所以，委员会审议通过的法案，在该届议会上基本上也能被通过。原则上，常设委员会的委员长，由该届议会选出，但实际上都是各党协商的结果。在众议院，当自民党占绝对多数议席时，基本上独占委员长一职；当自民党与在野党处于伯仲状态时，委员长一职按各党在议会中席位的比例分配。在参议院，常设委员长的职位都是按政党议席比例进行分配的。⁽¹⁶⁾所以，在自民党“一党独大”支配期间，自民党不论在常设委员会的人员构成，还是在委员会的具体领导上，都处于支配地位。这些委员会在法律上都有其应有的自主性，但实际上，由于各委员会的委员都受制于所属政党或会派，并依所属政党或会派的方针行事；而且由于常设委员会在政策法案审议过程中，按规定要与自民党的国会对策委员会保持密切的联系，并受其指导，所以，常设委员会的这种自主性往往被政党的主导性所排除。在这一点上，日本的委员会中心主义与美国的不同。⁽¹⁷⁾正是这种不同，再加上自民党不论在委员会的人员构成和委员长职位的拥有上都占有优势，所以，自民党就能比较有效地控制这重要的政策法案审议机构，从而保证了自己的政策决定能力。

第三，政策决定。在代议制下，执政党提出的政策法案能否最终转化为国家政策或法律，程序上的最重要环节就是在议会中通过。只有在议会中通过了，执政党提出的政策法案，才能最终确立。这也就是政策决定过程中的政策最终形成的问题。在政党政治下，执政党在政策决定中遇到的最大阻碍，是在野党或议会内其他政治势力的反对。自民党的长期支配是以其在议会中长期拥有过半数的多数席位为基础的，所以，从理论上讲，按少数服从多数的表决原则，它的政策法案在国会中通过应该是比较容易的。虽然自民党在国会中所占有的优势，为其政策决定提供了不少方便，但实际上，自民党政策要在国会中顺利通过，还是要做许多工作。这其中的原因主要在日本国会体制上，主要有四方面：⁽¹⁸⁾1．与其他西方国家的国会相比，日本国会的会期异常地短，而且在会期中，审议的日数和时数也比较少。这是战前国会为了尽可能避免形成对政府的批判而遗留下来的传统。会期短、审议时间少，无疑为在野党限制政策议案的通过提供了有效手段。2．日本国会实行两院制，与其他西方国家，如美国、英国相比，日本参议院的权力比较强，所以，众议院通过的法案在参议院受阻的情况并不少见。3．日本国会实行委员会中心制，然而，委员会的自主性和独立性比较有限，多受背后的政党控制和操纵。尽管自民党在大多数委员会中占主导地位，但毕竟没有控制全部的委员会，这样，在野党在特定的委员会内，延长法案的审议时间是相当容易的。4．按惯例，国会议事日期与程序需要全会一致同意。借此，在野党就能对所反对的法案审议进行种种的限制。这些体制上的客观条件，无疑会给自民党的政策决定带来种种阻碍和困难。因为，利用这些条件，在野党就能通过提出修正法案、拒绝审议或采取拖延审议时间的“牛步战术”，限制自民党的政策决定，要么促其修改该法案，要么否决其法案，要么使其法案成为废案。

然而，尽管有在野党的种种阻碍，但实际上，在自民党执政时期，政府提交国会审议法案的成立率还是相当高的。在从70年代田中内阁到80年代末竹下登内阁之间的十几年时间里，政府提出法案的成立率最低时是61.8％，高时达95.1％，而法案的修正率最高时是36.0％，最低时仅11.9％。⁽¹⁹⁾这也就是说，从总体上讲，自民党提出的政策法案在国会中的通过率还是相当高。相反，在野党提出的法案的通过率极低。据统计，从自民党建立到1985年12月21日第103届国会闭会这整整30年时间里，完全不是由自民党提出的法案只成立一件，即1978年成立的由社会党、公明党、共产党、民社党、二院俱乐部和无所属俱乐部联合提出的“关于保证女教师产际辅助教师的法律”。即使是这样的法律，也是经大幅修改之后，才获得全会一致通过而成立的。⁽²⁰⁾

在在野党种种阻碍存在的条件下，自民党能保证政策法案在国会中有比较高的成立率，主要基于它在国会中的优势。凭此优势，自民党针对在野党的存在，在确保政策法案通过上，主要采取两种策略：一是强行表决，二是合意政治。强行表决一般在合意政治无法达成目标，而该法案又关系到自民党执政中的重要利益时采用。在大多数情况下，自民党推行的是“合意政治”。

“合意政治”，就是自民党为保证政策法案在国会中通过，积极地与有关在野党保持密切联系，通过交涉、协商和妥协，使有关各方达成一定的共识，从而使法案最终成立。这种“合意政治”作为一种策略一直存在，进入70年代后，随着自民党与在野党在议会中的势力处于不相上下的伯仲时代的出现，这种“合意政治”在自民党政策决定中的重要性大增。⁽²¹⁾“合意政治”是基于执政党与在野党的不断接触而形成的。这种接触时常在法案提出之前就存在，但并不正式，进入国会审议阶段后，正式交涉开始，其主要渠道是各党都设有的国会对策委员会以及国会中的正式渠道——议会运营委员会。在法案的审议过程中，自民党的国会对策委员会与有关的常设委员会一直保持密切的联系，审议一出现问题，国会对策委员会就会采取各种行动与有关政党或议会党团进行协调，化解危机。自民党国会对策委员会与在野党国会对策委员会之间的频繁交涉、协调，使国会中分立的执政党与在野党逐渐形成正式的政党间组织关系和各种非正式的人际关系。曾任自民党国会对策委员长的金丸信就在这种“合意政治”的推行中与社会党的国会对策委员长田边诚（曾任社会党书记长）建立了亲密的个人关系。

在“合意政治”中，自民党与在野党合作的形式主要有四种：一是与从自民党中分离出来的新自由俱乐部结成“保守联合”；二是与公明党、民社党结成“中道联合”；三是与以社会党为主，加上民社党和公明党的在野党结合形成的“自社主导”；四是与在野党达成一致的“全会一致”。⁽²²⁾在这过程中，自民党遇到的最难“合意”对象是日本共产党，但由于日本共产党实力有限，因而，自民党也没因此而受到很大的阻碍。在具体政策决定中，采取哪一种合意形式，自民党可视不同情况，灵活运用。这种“合意政治”多少使政党之间的交涉与协商，超越了国会的正式存在，并有以国会外非正式的政策决定活动主导国会内正式的政策决定活动的倾向。“合意政治”所产生的明显效果是，各在野党在自民党执政时期，不论是在自民党实力占绝对优势情况下，还是在自民党实力与在野党不相上下的情况下，都对以自民党为首的内阁提出的法案保持了比较高的赞成率（见表7-4）。在野党对政府法案的高赞成率，是自民党执政时期，政府法案高成立率的重要基础。当然，在野党的高赞成率，除与自民党的“合意政治”有关之外，还与在野党所处的日本政治环境和所秉承的政治文化有关。

表7-4　各在野党在各不同时期对内阁提出法案的投票赞成率

*新自由俱乐部从1976年后开始统计。
出处：中邨章、竹下让：《日本的政治过程》，梓出版社，1984年，第78页。

从以上分析可以看出，自民党通过自身组织、国会内的组织与体制以及各种政治策略，在其长期执政过程中，有效地支配了日本政策决定过程，从而保证了自身强大的政策决定能力。在这过程中，自民党有效地支配了官僚机构，同时也有效地引导了在野党力量。这是自民党长期保持对政策决定过程主导的两个重要基础。