日本政党政治：揭秘官僚化的自民党政策

自民党长期保持支配统治的关键，主要在两个方面：一是通过自身的组织、地方政治家以及执政过程中广泛的利益诱导，对日本社会进行了最大限度的统合，从而保证统治的广泛社会基础；二是通过官僚，形成比较强的政策决定能力和执行能力，从而保证对社会的领导和统治能力。⁽¹⁾自民党这两方面努力所产生的实际效果，对战后日本现代化发展，起到了十分积极的推动作用。社会的广泛统合，保证了现代化发展有一个稳定而协调的社会基础；而合理的政策选择，则为现代化发展提供了重要的推动力，因为，合理的政策能使有限的社会资源得到最佳的组合和利用，并最大限度地激发人们的积极性。关于自民党的社会统合情况，第五章已作详细分析，本章主要分析自民党的政策形成。首先分析政策形成的主体。

所谓政策形成的主体，就是指政策形成过程的实际承担者和参与者。自民党政策形成的主体，可相对分为三个层次：一是自民党所属的国会议员；二是自民党主要领导集团；三是自民党所组成的内阁阁僚。这三个层次之间有很强的互通性：自民党主要领导集团大多数由自民党所属国会议员组成，而自民党主要领导集团成员往往又是自民党内阁的成员。由于保守政党在战后发展中经历了比较深刻的官僚化过程，所以，自民党政策形成主体的这三个层次都具有比较强的官僚化倾向。

第一，自民党所属国会议员的官僚化。自民党所属的国会议员，主要由两部分人构成：一是地方政治家出身议员，二是官僚出身议员。从表7-1、表7-2可以看到，在自民党所属的众议院议员中，官僚出身议员占30％左右，在自民党所属的参议院议员中，官僚出身议员占了40％—50％。在自民党所属的国会议员中，官僚出身的议员占第一位。表7-1、表7-2表明，官僚出身议员在自民党所属国会议员中的比例，有一个发展的过程，到1953年的26届众议院选举和第3届参议院选举时才稳定在一定的水准上。从战后政党政治的发展历史来看，这个发展过程，实际上是保守政党官僚化的过程。这种官僚化过程，除与战后改革对保守政党的冲击有关，还同时与战后经济和社会发展的内在要求有关。因为，在日本的社会和政治体制中，官僚一直是社会发展的主要指导力量和组织力量；从战前到战后，保守政党在执政中，无不以这种力量为自己的执政基础。基于战后保守政党与官僚已经形成的密切关系以及大批官僚进入保守政党队伍，同时，也基于保守政党在战后面临的经济再建和现代化发展历史重任，自民党成立后，不但没有削弱官僚在自民党中的地位，反而巩固和加强了官僚的地位。官僚出身议员在自民党所属议员中长期保持一定比例的事实已说明了问题。

表7-1　自民党所属参议院议员中官僚出身者的比例

表7-2　自民党所属众议院议员中官僚出身者的比例

出处：中久郎编：《国会议员的构成与变化》，政治广报中心，1980年，第382—383页，第586—589页。

自民党所属国会议员中的官僚出身议员，各自的官僚经历都有所不同。从所处行政层次上，可分为三类：一是中央官僚出身。二是同时具有中央官僚经历与地方官僚经历；三是地方官僚出身。在这三个层次中，以中央官僚出身者占优势。从官僚来自的部门看，据统计，来自原内务省和大藏省最多，其次是运输省，外务省，通产省和农林省。⁽²⁾在战后，随着经济逐步进入高速发展阶段，在向自民党“输送”官僚方面，作为自民党官僚议员最主要来源的原内务省和大藏省的地位发生了变化，原内务省的地位逐渐下降，相反通过制定经济政策、编制国家预算而不断介入国家政策形成中枢的大藏省的地位逐步上升，“输送”的官僚日渐增多。在第23届（1947年）众议院选举中，大藏省官僚出身的议员仅一个，而原内务省系统官僚出身的议员多达15个，但是从第24届（1949年）众议院选举开始，大藏省官僚出身的议员就逐步增多，增为4个，第25届（1952年）众议院选举时，增为8个，在第33届（1972年）众议院选举中，原内务省（此时为自治省）官僚出身议员为18个，而大藏省官僚出身议员则为19个，第一次超出原内务省（自治省）官僚出身的议员数。⁽³⁾由此可以看出，自民党从官僚队伍中所吸纳的成员与其政策制定之间有着密切的关系。由于这些官僚出身议员都受过比较好的教育，其中约80％毕业于东京大学，再加上他们都有比较丰富的行政经验和专门知识，所以，他们的存在和发展，为自民党形成比较强的政策决定能力，提供了重要的基础。

自民党吸收高级官僚入党，一开始就不仅仅为了扩大党势，更主要的是想让高级官僚成为自民党统治的支撑力量。所以，随着官僚向自民党的涌入，自民党的主要领导干部迅速官僚化。“吉田学校”所培养出来的官僚型的党员，后来都成为自民党领导集团的中坚力量。

第二，自民党领导集团的官僚化。这首先体现为战后保守政党在长期执政期间，首相的官僚化。从战后到中曾根时代，日本前后经历了14位首相，其中13名是自民党或作为其前身的保守政党议员。这其中有8位首相属高级官僚出身，非高级官僚出身的，即属于所谓“党人派”的首相仅5名，即自民党的鸠山一郎、石桥湛山和三木武夫等，而这五个人的任期都不长，其中石桥湛山因病前后只在位两个月时间。主导战后日本高速经济成长的两位首相池田勇人和佐藤荣作，就是“吉田学校”培养的“优等生”。但是，不管这些首相有无高级官僚的经历，他们在任首相之前，都有过担任大臣的经历，其中以担任过外务省大臣的为最多，其次是通产大臣和大藏大臣。⁽⁴⁾(www.xing528.com)

自民党领导集团官僚化的第二个方面体现，就是自民党内主要领导干部的官僚化。自民党除总裁之外，还设有副总裁。党内具体事务的执行权，主要掌握在干事长、总务会长和政务调查会长手中。干事长主导党内政治人事和财政，总务会长与下属的总务会经管党务，而政务调查会长与下属的政务调查会，则是自民党政策决定的中心机构。人们习惯上把掌握党内实权的干事长、总务会长和政务调查会长统称为“党三役”。除此之外，党内的领导机构还有全国组织委员会、党役员会、参众两院总会、国会对策委员会等。尽管这些干部的主要职责是负责党内事务，但在政党官僚化的倾向下，这些干部也趋向官僚化。据统计，从自民党建党到1966年7月为止的十一年时间里，前后共有干事长8人，其中官僚出身者3人，占38％；总务会长11人，其中官僚出身者4人，占36％；政务调查会长12人，其中官僚出身者6人，占50％。⁽⁵⁾这样统算下来，在总共31名的“党三役”人员中，官僚出身者有13位，占41.9％。（参见图7-1）这就意味着在自民党内部的实权者中，官僚出身者几乎占据了一半天下。

图7-1　“党三役”议员的出身分布比例（1947—1979）
出处：中久郎编：《国会议员的构成与变化》，政治广报中心，1980年，第203页。（注：单位为％，中心圆的数为总数）

自民党领导集团官僚化的最后一个体现，就是政务调查会的各部会主要成员的官僚化。自民党的政务调查委员会，出于政策制定和推行的需要，设立了与参众两院常设委员会基本相对应的各种部会，如内阁部会、外交部会、法务部会、财政部会、劳动部会等。按惯例，当选为各部会正副部会长的基本条件是，当选过三次国会议员，有政务次官经历，并通晓所就任省厅政策与事务。这样各部会就容易由官僚出身的党员掌握。由于自民党参众两院的议员在议会中属于哪个常设委员会，在党内也就属于与该常设委员会直接相关的部会。在相关的党内各部会主要成员官僚化的倾向下，自民党所控制的两院各常设委员会，也不可避免地要出现官僚化倾向。

第三，自民党内阁阁僚的官僚化。在政党所属国会议员和政党内部领导集团都趋于官僚化的影响下，主要从国会议员或党的领导集团中挑选出来的内阁阁僚的官僚化就实属必然。而且，对于内阁的政策制定、政策指导和政策推行来说，阁僚的官僚化更具实际的政治和行政意义。图7-2统计表明，从第23届（1947年）众议院选举到第35届（1979年）众议院选举所组成的自民党内阁中，共有自民党所属阁僚468名，其中42.2％是由官僚出身的，这个比例超过了“党三役”中官僚出身者所占的比例。

图7-2　自民党阁僚出身分布比例图（1947—1979）
出处：中久郎编：《国会议员的构成与变化》，政治广报中心，1980年，第203页。（注：单位为％，中心圆的数为总数）

阁僚的官僚化，除与自民党官僚化有关外，还与另外两个社会发展的客观事实有关。一是战后资本主义国家在经济重建和复兴的过程中，普遍推行行政主导的体制，使行政权力扩大，行政活动在国家生活和社会发展中的主导作用日益加强。对于本来就以官僚为主导的日本社会来说，在战后民主改革之后，积极迎合这种形势，把刚建立起来的代议民主制带向行政主导的发展方向。在这种趋势下，阁僚的结构必然要从以政党政治家为主转向以官僚为主。二是日本战后为了经济再建和迅速复兴，保守政党执政的政府一开始就对官僚，尤其是对经济官僚有很强的依赖性。“五五体制”形成后，自民党为了推动战后的高速经济成长，制定了一系列经济发展计划，虽然这些计划是在自民党指导下形成的，但具体的制定和操作者都是以当时经济企划厅为中心而形成的各省厅的官僚群；⁽⁶⁾而另一方面，与自民党关系密切的财界，为了有比较好的发展环境和比较有利的经济政策，对官僚进入议会、内阁表示支持，认为只有依靠官僚优秀的头脑和很强的综合判断力，才能实现有效的社会组织和发展。在这两方面客观力量作用下，自民党所属阁僚的官僚化也就成了一种必然的趋势。

事实表明，自民党政策决定主体的官僚化是战后自民党长期支配统治的基础。对于自民党来说，官僚化一方面强化了自身政策决定能力，另一方面则打通了政党与官僚体系之间的关系，实现政治与行政的结合，从而既消除了在现代官僚体制和政党政治下，“中立”的官僚与执政的政党之间存在的体制距离与隔阂对政党的政策形成和推行的消极影响，而且也强化自民党与在野党对抗的地位和力量，保证了长期“一党独大”的地位。对于做到事务次官就达到官僚体系最高位的官僚来说，政党无疑是他们寻求新的政治生命的最好途径，而自民党的官僚化和自民党统治与官僚主导的高度结合，则为他们开辟了最为便利的政治通道。这一通道，对于官僚来说，有了跻身政治家行列的机会；而对于自民党来说，则获得了源源不断的人才资源，⁽⁷⁾从而保证了自民党与其他政党相比，在政策制定、政策推行以及各种权力斗争中占有优势地位。

很显然，自民党政策决定主体官僚化所带来的基本政治局面是政党与官僚机构的相互依存。这种相互依存，虽然给自民党的政治统治带来了能力和效率，但却破坏了在现代政治体系中，官僚体系应有的中立性，从而限制了民主政治的发展，尤其是政党政治的发展。因为，从现代政治发展的历史过程来看，保持官僚在国家政治体系中的中立性，是实现政党政治正常、健康发展的必然要求。另一方面，这种相互依存虽然总体上给自民党的政治统治带来了政策能力，但是应该看到这种能力是以对官僚体系的依赖为前提的，因而，在这些能力提高的同时，自民党实际的指导能力却在下降。日本政党史专家，东京大学教授升味准之辅指出：“保守联合以来，自民党与中央官厅一直保持密切的关系，自民党干涉中央官厅，中央官厅侵蚀自民党，这样的结果是自民党的指导能力丧失与中央官厅的中立功能丧失之间相互促进的畸形化发展。”⁽⁸⁾