政党腐败与政治改革的关系：日本政党政治分析

在“五五体制”下，对自民党长期执政的最大威胁，并不是在野党的反对和抗争，而是自民党自身的腐败。实际上，在“五五体制”形成之前，作为自民党前身的保守阵营中的各保守政党就面临着这一威胁。1948年，昭和电工公司为了从政府得到补助，向政界行贿的“昭和电工贿赂事件”，使刚刚取代社会党内阁而起步不久的芦田均内阁陷入危机，并最终解体。1954年，造船业的主要业主，为了从政府获得低息贷款、费用补贴和造船计划分配，向执政的保守政党行贿的“造船贿赂事件”，则使执政多年的吉田茂退阵，因此而陷于被动的保守阵营，只好通过“保守大联合”来保持自身的实力。“五五体制”形成之后，政党腐败依然时时威胁着自民党的长期统治，直至使其最后失去政权，并陷入分裂状态。60年代中期的“黑雾事件”，使自民党在1967年众议院选举中的得票率第一次降到50％以下，仅有48.8％。1976年揭露出的洛克希德事件，使盛极一时的“田中军团”受到重创，并导致“自民党绝对优势”时代，被“朝野伯仲”时代所取代。80年代末90年代初，涉及竹下登和中曾根的利库路得事件以及金丸信接受东京佐川急便贿赂的事件，则使自民党在80年代的鼎盛之势丧失殆尽，不得不结束长达三十八年之久的“一党独大”统治，走向分裂。

对自民党长期执政的最大威胁是政党腐败，而产生政党腐败的一个重要原因，则是自民党在多党体制下长期独霸政权本身。具体包括两方面：一方面，“自民党的长期执政，使其对权力的紧张感和距离感丧失，从而为政治的腐败提供温床”。⁽²⁷⁾另一方面，自民党的长期执政，在使得体制自身僵化的同时，也使反对党实力弱化和功能畸形化。“在野党的许多领导干部与自民党的‘族议员’结成一体，或者与自民党负责国会运作的执行者同流合污。这样，社会党和自民党的国会对策委员会干部之间的幕后交易也就习以为常，在野党的干部与其说是政府和执政党干部的批判者，倒不妨说是幕后‘族议员’政治的利益分配的参与者”。⁽²⁸⁾应该指出的是，从理论上讲，长期执政只为执政党腐败提供了可能性，并没有提供必然性。然而，对于自民党来说，它的长期执政与它自身的腐败却有着必然的关系。这种必然性可以从自民党长期执政所赖以存在的基础中找到。

从自民党“五五体制”形成的历史可以看出，这一体制在很大程度上是日本财界要求的产物。自民党是在财界的呼吁和支持下形成的，所以，自民党的统治一开始就与财界利益息息相关，一开始就以财界为其保持政治优势地位的基础。自民党因财界支持而得以发展，并保持优势；财界因自民党经济成长优先的发展政策而“受益匪浅”。60年代，佐藤荣作的长期政权与高速成长，正是这种相互呼应、相互促进的结果。双方的相互需要，使双方紧密地联系在一起。另外，自民党为了更有效地领导和组织社会，在战后长期统治中，与明治维新以来一直是日本社会管理主体的官僚建立了十分密切的关系，并大批接受官僚入党。这样，自民党就在日本社会形成了党、官、财“三位一体”的领导体制。财界保证了自民党在政党竞争中的优势地位，而官僚体系则保证了自民党政策制定和执行的能力与水平。自民党正是基于党、官、财“三位一体”权力结构而实现长期统治的。

从日本实际的政治体制来看，党、官、财的“三位一体”，只是为政党的腐败提供了可能，因为，在法律的范围内，财界向政党提供资金是允许的。使这种可能转化为现实的，是自民党自身的派阀斗争。党内存在派阀以及派阀斗争是保守政党的传统，在战前保守政党中就已存在。战后的保守政党不但继承了这种传统，而且还有所发展。自民党从结党开始就一直存在数个派阀。结党时，组成自民党的自由党和日本民主党双方相互妥协的结果之一，就是自民党总裁公选。⁽²⁹⁾总裁公选制度大大刺激了派阀发展，并成为派阀抗争的核心。⁽³⁰⁾因为，在自民党在各政党中占有绝对优势的情况下，谁拥有自民党总裁的地位，谁就拥有了政府总理大臣的宝座。此外，战后保守政党为压制革新政党发展而选择的中选区选举制对党内派阀的发展也有比较大的刺激作用。在日本的中选区选举制下，选举不是以政党为中心，而是以候选人个人为中心展开的。在同一选区不仅要与其他政党候选人竞争，而且要与本党候选人竞争的候选人，其获胜的关键不在于他所属的政党，而在于自身所拥有的后援会实力和支持地盘规模。这就决定了足够的政治资金是保证选举胜利的重要法宝。一个候选人如果没有足够的政治资金，就无法建立起自己的后援会组织和可观的支持地盘。候选人政治资金，一部分来自自己的筹措，而很大部分来自政党，具体说，是来自政党中有关派阀的支持。这个事实使得党内派阀获得了存在和发展的基础。

派阀实力的大小是赢得执政权的自民党所拥有的政治资源（如党的领导职位、政府大臣以及政务次官等要职）的关键，而派阀大小的关键在于所拥有的政治资金的多少。因为，谁有了大量的政治资金，谁就能网罗到党内的支持者，从而建立或发展自己的派阀。派阀政治资金的主要来源，不可能是其自身的资产，而主要是所依靠的财界和各种利益集团。因此，在党、官、财“三位一体”的表面形式下，实际上存在着非公开的派阀、财界、官僚的“三位一体”形式。这被称为“小三角关系”的幕后交易，使自民党的腐败成为不可避免。从田中时代开始到自民党解体，甚至到新党的细川护熙时代，可以看到这样一种明显的政治现象：一个个政党总裁当选首相后不久或离开首相位子后，就会有直接或间接牵涉其身的贿赂事件被揭露出来，其中竹下登和力主政治改革的细川护熙都因此而下台。

对于派阀与派阀斗争所必然产生的政党腐败及其对自民党长期执政所构成的威胁，自民党早就意识到了。面对威胁，直接的办法就是解散派阀。岸信介于1957年8月，最早发出了解散派阀的呼吁。在这呼吁的推动下，自民党开始了以实现党的组织现代化为目标的政党改造运动。

岸信介之后出现的较大规模的自民党改造运动，是池田勇人时代的“派阀解散运动”。1961年1月，自民党大会决定组成旨在改革现状，建立现代政党组织的第一次调查会，7月，又成立了第二次调查会，由仓石忠雄任会长。该机构于同年11月发表了中间报告，主要内容有：1．总裁自身率先脱离派阀，并从作为全党总裁的观念出发，消解派阀；2．基于全体议会党员的信赖，以适才适所的原则分配职务；3．党的运作应贯彻“机关中心主义”；4．设立以党的副总裁或干事长为委员长的人事局，掌管党的人事；5．尽快改革选举制度，使党员同志在选举中的相互抗争不再出现。这个委员会的设立以及所提出的政党改造设想，体现出自民党对自身改革和实现党的现代化所持的前所未有的积极态度。然而，这种以解散派阀为宗旨的政党改造运动，很快就转化为派阀之间新的对立。1962年1月，仓石忠雄组织了24名自民党议员，组成“党风刷新恳谈会”，其宗旨在于结束自民党党内派阀间的权力斗争。但是，由于恳谈会的主要成员都属于佐藤荣作派系和岸信介、福田赳夫派系的人，所以，恳谈会的组织一开始就体现出反对池田勇人的色彩。⁽³¹⁾针对这种形势，池田勇人表示政党改造运动不应像“党风刷新恳谈会”那样，是部分党员的运动，而应是基于全党立场，消除派阀弊害的党的现代化运动，并以此为名，组织了第三次调查会，以三木武夫为委员长，想以此夺回派阀解散运动的领导大旗。⁽³²⁾这样，派阀解散运动实际上就成了派阀相互抗争的大筹码。由于派阀解散问题极为敏感，直接牵涉到原有的派阀格局和势力分配，所以，在派阀解散运动中的派阀斗争，实际上更为激烈。结果，1963年11月的众议院总选举，成了“空前的派阀选举”。更具有讽刺意味的是，这场选举结果表明，相互间争夺派阀解散运动大旗的池田勇人派和佐藤荣作派的实力都有所减弱，而主张“派阀有用论”的河野派的实力却激增。⁽³³⁾所以，选举后，为了挽回局面，佐藤派和旧党风刷新联盟组成新的组织，即“人心一新——党的现代化推进本部”，要求重新当选首相的池田勇人在组阁时将河野排除在外。为了表示推进自民党现代化的诚意，佐藤派将议员集团“星期四会”解散。在这种形势下，池田首相只好顺水推舟，以保自身的地位和名声。这样，从1963年末到1964年之间，自民党的重要派阀相继解散，从而使1964年1月召开的第13届自民党大会成了派阀解散大会。⁽³⁴⁾然而，事实上，这种解散，就像将和服换成西装一样，只是换个门面而已，派阀并没有被真正消除，依然存在和发展。随后的事实证明了这一点。

从上述具有比较强讽刺意味的政党改造运动可以看出，自民党自我约束、自我改造的意识与能力之间存在着距离。自民党之所以缺乏能力，在于派阀；而派阀又是自民党组织体制和执政方式的必然产物。这就意味着自民党靠自身的力量是很难实现政党改造的。因而，在自民党长期执政的情况下，要想通过自民党的自身改造和现代化发展来改善和发展战后政党政治，是十分困难的。后面的历史发展证明了这一点。自民党的自我改造愿望一直没有被放弃过。到了70年代，面对内外的危机和压力，自民党依然考虑如何实现自我改造问题。在田中时代，自民党出版了一部由田中角荣首相作序，由自民党主要领导成员就自民党改造而写的文集：《自民党改造案——保守政权的明天》。在书中，这些大都对后来的自民党发展有影响的自民党干部，从不同的角度对自民党的改造提出了自己的建议和设想。然而，也正是在这个年代，田中角荣涉及其中的“洛克希德事件”，彻底暴露了自民党金权政治与派阀政治的腐败。这一事件长时间地影响着自民党政权。

为了摆脱被动局面，1976年大选失败后，福田赳夫再度将政党改造提上议事日程，试图通过将前内阁总理大臣三木武夫提出的总裁公选方案付诸实施，来缓和派阀和金钱对政党的腐蚀作用。自民党总裁选举的原先方式是：参众两院自民党议员与来自都、道、府、县各支部的二名地方代表组成选举大会，从需有10名国会议员推荐才能成立的候选人中选举产生。三木武夫认为，这种小范围的总裁公选方式是滋长派阀和金权政治的温床，主张应让党员参加选举。这样就形成了以全体党员预备选举为基础的新的总裁公选方案。该方案以限制金权和派阀对总裁选举的影响为目的，基本设想是：1．总裁候选人的产生方式不变，即有10人以上国会议员推荐就能成立；2．对确立的候选人，以都、道、府、县为单位，进行全体党员投票，即预备选举；3．预备选举中得票前二位者为最终候选人，通过参众两院的自民党国会议员选举，从中产生总裁。⁽³⁵⁾福田赳夫对这一方案的实践结果表明，这种预选，不但没有限制派阀和金权对总裁选举的影响，反而扩大了这两方面的影响。因为，一方面，各派为了争取党员，使本来应该被解散的派阀向地方扩展；另一方面，由于规定缴纳了规定的党费的党员才有投票权，所以，在党员争夺中，各派的后援会都在争取党员中直接为那些没有交党费的党员垫付党费，⁽³⁶⁾这在无形中增加了派阀的财政负担。

福田赳夫对于新的总裁选举制度，充满了信心，认为自己能在新的选举体制下，再度当选总裁。结果与他的预想相反。在1978年底的总裁选举中，他败给了大平正芳。对此，他耿耿于怀。1979年，自民党在众议院选举中，再次没有获得半数以上的席位。福田借此机会要求大平退阵，但是大平正芳要继续执政。由于党内调解无效，结果两派的对立就从党内扩大到党外。在众议院选举后举行选举首相的特别国会中，自民党出现了前所未有的两个首相候选人同时在国会中竞选首相的局面。结果，大平正芳再度当选首相。显然，这次推进党的现代化的改革，依然没有达到预期的效果。改革不但没有限制住派阀和金权，反而加剧了派阀的冲突和抗争。

“洛克希德事件”所留下的阴影，到了中曾根时代，自民党才下决心予以消除。中曾根第二次组阁之后，把确立政治伦理，恢复国民对自民党的信心放在首位。他的努力，换回了自民党在1986年获得前所未有的胜利。即使这样，自民党所作出的努力，还是十分有限的。因为，在紧随中曾根时代之后的竹下登执政时期，被揭露出的“利库路得事件”表明，这种努力大多是做给选民看的。该事件涉及中曾根、竹下登以及自民党的干事长安倍晋太郎和大藏大臣宫泽喜一。(www.xing528.com)

正因为自民党在以往的政党自我改造运动中，对反对腐败和确立政治伦理，缺乏真正的诚意和有效的措施，所以到90年代，随着一系列的腐败事件被揭露，以及自民党在这种打击中的自我分化和衰败，自民党不得不从政党自身改造转向政治改革。如果说政党自身的改革是针对党内腐败而来的，那么政治改革就是针对腐败的政党统治而来的。自民党“一党独大”的长期统治正是在这种政治改革中崩溃的。

政治改革的口号，是在竹下登执政时期被明确提出来的，它是作为代替中曾根时代提出的行政改革而提出的。当时认为，政治改革的关键是选举制度的改革，⁽³⁷⁾即用小选区制代替存续已久的中选区制，从而通过小选区制和有可能出现的政党轮流执政来打击政治腐败。虽然，这种改革是使自民党可能失去长期执政地位的改革，然而，此时的自民党不得不走上这条改革道路。从表面上看，政治改革是自民党对利库路得事件的反省而提出的，其实，利库路得事件是使自民党不得不把政治改革提上议事日程的一个刺激而已，真正迫使自民党走上这条“自杀性”改革道路的是自民党长期执政体制的危机。⁽³⁸⁾这种危机，除与80年代以来国际国内的经济与社会结构发生重大变化有关之外，还与自民党自身腐败有关。自民党自身的腐败，一方面在使自身衰败的同时，也改变了执政党与在野党之间的实力对比，使自民党难以保持绝对的优势；另一方面使以自民党为首的政权，从结构到功能都陷于僵化，靠党自身改造已无法产生活力。正是在这种严重危机的情形下，自民党不得不主动地选择政治改革道路，以寻求新的生机。

80年代是日本行政改革的年代，而90年代则无疑是日本政治改革的年代。90年代自民党“一党独大”统治的最后四个内阁：竹下登内阁，宇野宗佑内阁，海部俊树内阁和宫泽喜一内阁，都把政治改革作为自己施政的主要任务。自民党于1989年5月发表的《政治改革大纲》，对政治改革所要解决的问题作了比较冷静的分析。该大纲认为，国民对政治不信任和对自民党批评所围绕的中心议题有：1．政治家个人的伦理性欠缺；2．巨额的政治资金及其不透明性；3．不合理的议员定数以及选举制度；4．令人难以理解的无效率的国会审议；5．偏重派阀等僵化的党政。这其中造成政治不信任的最大“元凶”无疑是金权政治问题，而这些问题大多数根源于现行的中选区制的弊端。然而，正如以往自民党在政党自我改造运动中认识全面、深刻，但态度不坚定、行动不切实一样，这四个内阁在政治改革旗帜下，虽然基于对现实政治存在问题的清醒认识，提出了一系列积极的方案，如海部内阁提出的“政治改革关联法案”，就众议院议员选举实行小选区制与比例代表制并用的选举制、禁止企业和工会组织向政党提供选举资金、创立政党公共助成制度等问题提出了具体主张和设想，但在态度和行动上，大都缺乏鲜明性和坚定性。自民党长期执政的最后内阁，即宫泽内阁，就因在政治改革问题上出尔反尔，以及在选举制度改革问题上与在野党对立，遭到“违反公约”的批判，最终解体。所以，在自民党的最后四个内阁时期，自民党虽然高举政治改革大旗，但改革的实际进展相当有限。只有到了自民党时代结束，战后新的政党政治时代开始后，政治改革才以比较快的进程展开。

从竹下登内阁提出政治改革开始，到宫泽内阁解体的六年不到时间里，通过四届内阁的几番反复，自民党最后形成了“政治改革四法案”，并交1993年通常国会讨论。这四法案就是以单纯小选区制确立为中心的“公职选举法修正案”，“众议院议员选举区划定委员会设置法案”，“政治资金规正法修正案”，“政党助成法案”。单纯小选区制是这四法案的核心，是自民党在政治改革中为自己寻找的一条生路。因为，实行每一个小选区选举一名众议院议员的单纯小选区制，在总体上对于自民党这样有实力的大党还是有利的。对此，在野党自然表示强烈反对。所以，在四个法案提交国会审议时，主要反对党社会党和公明党提出了“小选举区比例代表联用制案”。为了解决对立，国会将原先海部内阁提出后成为废案的“小选举区比例代表并立制案”再度拿出来讨论。然而，此时的自民党坚持“单纯小选区制”，结果选举区制改革的审议受挫。⁽³⁹⁾宫泽内阁因此而解体后，代之而起的细川联合政权，把实现自民党政权没达成的政治改革，作为新政权的主要任务。1993年9月，细川内阁将以“小选举区比例代表并立制案”为代表的“政治改革关联四法案”，提交国会审议，以进一步推进政治改革。

在新的政党政治时代，细川政权的政治改革，主要解决三个基本问题：1．打破金权政治，实现真正的民主政治；2．排除党、财、官一体的结构，实现轮流执政的政党政治；3．恢复议会应有的功能，制止立法机构衰败倾向。⁽⁴⁰⁾为此，细川联合内阁认为政治改革应围绕着三个方面展开：

第一，实行小选举区比例代表并立选举制。推行这个改革方案的理由有三：1．能够实现以政策为本位、以政党为本位的选举，从而保证政权稳定；2．有助于建立起政党轮流执政的民主政治；3．现行的中选区制已陷于制度疲劳状态，缺陷不少，不易继续运作。

第二，政治资金规制。政治腐败的最大原因在于政治的金钱化。这种金权政治不消除，议会制民主就无从发展。为此，“政治资金规正法”对政治资金作了两方面的限制：1．政治资金以政党为中心筹集，禁止公司向个人提供政治资金；2．以筹集政治资金为目的的宴会，以政治团体筹办为原则。此外，还就降低资金支付的公开标准和强化对违反规则行为处罚等有关内容作了规定。

第三，制定政党助成法。这是一部通过确立国家向各政党提供助成金，来限制以不健康的政治献金形式筹集政治资金的行为，从而促进政党政治健康发展的法律。该法案最初规定，依据最新国情调查确定的人口数，以每个人335日元的标准确定预算（414亿日元），然后依各政党的国会议员总数以及得票数的多少，决定各党应得的助成金。该法案在议会通过时，每个国民承担的标准从335日元降低为250日元。

这场酝酿于竹下登内阁，历经宇野、海部、宫泽、细川、羽田诸内阁的倡议、争论、研讨以及与各在野党之间的讨价还价的政治改革，到了1994年底，即以社会党为首的村山内阁成立后才告一段落，其标志是以“小选举区比例代表并立制”代替众议院选举中现行的“中选举区制”的《小选举区划分法》在国会中被通过，并付诸实施。虽然这场改革发生于80年代末90年代初，但自民党难以自拔的腐败早已使其萌动；虽然它是由自民党首先倡导的，然而，它的出现却结束了自民党的长期统治。在日本，自民党长期统治所形成的并不仅仅是战后日本政党政治发展的一个历史时期，也不仅仅是一种政党统治方式，它实际上形成了日本现代政治制度的基本结构形式、基本精神以及基本的政治运作风格。因而，自民党一党统治局面虽然结束了，但自民党所产生的影响，所留下的痕迹，在短时间内将无法消除。这就意味着现行的政治改革，仅仅是发展“后自民党时代”日本民主政治的第一步，日本民主政治要在新的时代有更进一步的发展，还需要新的努力和新的社会和政治变革。从这意义上讲，日本政党政治的未来发展将任重而道远。