日本政党政治：政党与官僚的渗透

在1924年至1932年的“政党政治时代”，政党政治鲜明地显示出这样“奇特”的景象：官僚政党化，政党官僚化。官僚政党化，不仅限于中央政府的官僚，还包括地方政府的官僚；而政党官僚化，则体现为党员中官僚出身的比例增大，并在党内（如民政党）形成与党人派相区别的官僚派，⁽⁴⁶⁾同时，更为重要的还体现为党的总裁官僚化，据统计，这个时期两大政党的六位党的总裁中，有五位是高级官僚出身。⁽⁴⁷⁾从战前日本政党政治发展史的总体过程来看，八年的政党政治时代，正是随着这种“奇特”政治景象的出现而出现的，但同时也是随着这种景象的不断展开而走向凋落，并最终走向失败的。在战前日本特定的历史和社会背景下，这两股本是相互对立的政治力量，能走到一起，并非是由其中的哪一股力量单方面的意愿和努力所推动的，而是双方共同需要的结果。这与两股力量本身的历史和社会规定性有关，与它们随日本资本主义发展而在价值观、理想、利益等方面的变化有关。这些在前面几节的分析中多少都能看到。就政党本身而言，促使其趋向官僚势力的因素和力量，除自身的因素和历史发展的作用之外，还有一个非常重要的因素，就是它们一直活动于其中的帝国体制。

日本近代政党产生的母体是明治初期的自由民权运动，它作为对抗藩阀官僚政府的政治势力，主要是在明治政府体制外活动。当明治政府决定制定宪法、开设国会后，自由民权运动者在欢呼自己的奋斗取得成果的同时，迅速向政党转化，以便进入帝国议会。从这意义上讲，近代日本政党的出现，是对日本近代国家体制形成的响应。因而，等到帝国宪法正式公布，帝国议会正式开设，政党活动的舞台即刻从帝国体制外转到帝国体制内。战前的历史表明，政党成立后的真正活动是在帝国体制内展开的。然而，基于帝国宪法而形成的帝国体制，虽然为政党在这个体制内活动搭建了一个舞台——众议院，但并不欢迎政党的活动，不仅如此，而且在一开始就想用整个帝国体制的力量将其封锁住。日本的政党就是在这样的体制环境中发展，并建立起战前日本政党政治的。

帝国宪法的制定和帝国议会的开设，是明治政府向自由民权运动妥协的结果。所以，帝国宪法虽然没有提及政党，但并不否认政党的存在；虽然没有考虑把政党作为帝国体制运作的基础，但是客观上还是为政党在议会中的出现与存在提供了基础，为政党成为体制内限制政府、左右政策的政治力量提供了可能。这种妥协是自由民权运动斗争的结果。然而，在这妥协背后，明治政府所建立起来的帝国体制，在总体上还是对政党在帝国体制内的发展形成了“封锁”，从而使政党在体制内活动的地位十分脆弱。⁽⁴⁸⁾这是战前日本政党政治最终走向失败的一个重要原因。

战前帝国体制是以天皇为中心确立的，天皇是统治权的独揽者，下属的所有机构，都是作为天皇实施权力的辅助机构而存在的。这些机构，大体上可以分为两大部分：一是直接为天皇统治提供服务的机构，主要有元老会议、军事参议院、参谋本部、海军司令部和宫内大臣等；二是履行天皇所赋予的权力，负责国家治理的机构，主要有帝国议会（贵族院和众议院）、内阁、裁判所和枢密院等。帝国宪法只对第二部分的机构作出规定，并没有对第一部分的机构作具体的规定。从这两部分机构的关系来看，虽然这些机构的权力都来自天皇，但由于第一部分的机构是天皇权力直接行使的机构，如三个军部，或者是直接服务于天皇的机构，如元老会议，因而，第一部分的机构，一方面超越于宪法，另一方面在实际的权力运作中高于第二部分的机构。从组成的人员来看，这部分机构都是由藩阀元老、重臣和将领组成。第二部分的机构是依宪法的规定而确立的，但是，原则上，这些机构作为天皇权力行使的辅助性机构，都是以天皇的名义而存在的。权力来自天皇，直接对天皇负责，因而，第二部分的各机构之间是相互独立的。这样，在天皇的集权统治下，实际上形成的国家治理机构是立法、行政和司法的“三权分立”。内阁、议会（众议院）和司法机构之间有一定的相互牵制关系。由于这部分机构中的枢密院和议会中的贵族院，承担了维护天皇大权的使命，并且其成员也主要是藩阀元老、重臣，所以处于各自独立状态的内阁、议会中的众议院和司法机构，除相互牵制之外，还要受到枢密院和贵族院的牵制。内阁在受到享有独立性的天皇国务咨询机构——枢密院制约的同时，还要受到贵族院的牵制；而对众议院来说，最大的牵制是贵族院，有时也受到枢密院的干涉。

这样，如果从帝国体制的底部往上看，那就会发现在先后成为政党政治最重要活动舞台的众议院和内阁之上，有重重机构限制着它们，保护着天皇大权的统治。统摄这些机构的，名义上是天皇，实际上是明治藩阀政府中的藩阀元老和藩阀官僚集团。有人把这些藩阀元老和藩阀官僚集团看作是帝国体制中“非制度的主体”。⁽⁴⁹⁾因而，如果把体制的“封锁”化作具体的权力作用，那对于政党来说，它进入体制后所面临的最大阻力，就是作为体制主体的藩阀元老和藩阀官僚。在情感和理智上都不愿接受政党政治的藩阀官僚，利用这套体制对政党所形成的“封锁”自然是强有力的。

帝国体制对政党的“封锁”，从议会“封锁”展开。议会“封锁”，一方面体现为议会对议会内政党的“封锁”。尽管议会开设后，各种政党，其中包括拥护帝政的保守政党，已成为议会活动的主体，但议会的运作却对政党的存在“熟视无睹”，以限制政党在议会中发展。对此本书第一章第二节中已有分析。这种情况直到作为民权派政党与藩阀官僚妥协的产儿政友会在议会登场之后，才有所改变。所以，第一届帝国议会虽在1890年已经开设，但到了1900年政友会成立后，议会政治的政党化才步入正轨。这前后经历了十年多时间，而其代价正如当时的民权活动家所说的，是民权派政党向藩阀官僚“屈服”，被藩阀官僚势力“收编”。⁽⁵⁰⁾

议会“封锁”的另一面，体现为帝国体制对议会的限制。宪法规定，天皇有召集和解散议会的权力。对于天皇统治来说，这是一项很重要的自我保护和抑制政党的权力。宪法还规定，议会自己没有立法权，只能作为天皇的辅助机构进行立法活动。在立法中，如果法律在两院通不过，可由天皇裁决，天皇同意，就可成为法律。订立条约不需要咨询议会。原则上，帝国议会的意志是众议院和贵族院两院一致的产物，而两院意志的决定是各自完全独立的。但在帝国体制下，由于贵族院完全是由构成国家权力主体的特权阶层组成，担负着保护天皇大权的使命，因而，当众议院或政党化的政府对天皇大权形成冲击或威胁时，它自然是强有力的限制和反对力量。⁽⁵¹⁾

在这议会内外都有重重“封锁”的体制中，政党无论如何都很难施展力量。原来在体制外，政党（或自由民权运动），可以动用社会中的各种力量和条件，对抗藩阀官僚政府；转入体制内后，政党借助议会这个舞台，虽然也能对政府施加压力，但这种作用实际上已受到藩阀官僚政府所构筑的整个体制的限制。政党从体制外转入体制内的主要目标，不仅仅是要在议会中获得一席之地，更重要的是要参与和掌握政权，而现行的体制使这个目标很难迅速达到。面对这样的体制环境，政党只有两种选择，要么把这体制推翻，要么在这体制内求得生存。出于对政权追求的动机，加上藩阀官僚势力在“超然主义”下对政党实行弹压与怀柔并举的政策的作用，议会内的民权派政党在总体上倾向于后一种选择。这种选择的实质，就是向藩阀官僚势力妥协。在日本宪政史上，出自自由党土佐派的二十九名议员，受藩阀政府的劝说，在第一届帝国议会的政府预算问题上向政府妥协的“土佐派叛变”，可以说是民权派政党在议会中向藩阀政府妥协的开始。⁽⁵²⁾最初的妥协是从党内的个别党员或派别开始的，往往表现为脱离民权派政党，加入藩阀政府。然而，最初的个别行动，很快就转化为整个党的行动。自由党在这方面带了头，它把通过与藩阀势力妥协来扩大党势看作是政党发展的战略。⁽⁵³⁾随着政党发展战略的转换，自由党逐渐与政府接近，最后在1895年参与当时的伊藤内阁，与藩阀势力合作。对于自由党的行动，当时议会中的另一主要民权派政党立宪改进党最初表示反对，并在议会内以立宪改进党为基础，组织势力更大的进步党，但很快该党也开始向政府的藩阀官僚势力接近，最后在自由党与伊藤内阁合作之后，形成进步党与由萨藩派为主的松方内阁的合作。虽然，此后的政党与藩阀政府的合作有过反复，但政党与藩阀官僚的合作时代却从此开始了。(www.xing528.com)

与藩阀政府合作，一方面是政党掌握政权的需要，一方面则是政党力图扩大自身势力的需要。然而对于藩阀政府来说，与政党合作，一方面能转化政党，增强自己的政治统治能力，另一方面也能保证政府具体政策的展开和实现。因而，这种妥协和合作是双方的相互需要。从表面上看，帝国体制对议会中政党所形成的全面“封锁”，使藩阀政府没有必要与政党合作，因为，在这体制内，议会和政党的作用都是十分有限的。但实际并非如此。帝国体制在对议会中的政党形成“封锁”的同时，在政府与议会的关系上，还是给政党留出了一定的空间，而正是这有限的体制空间，构成议会中政党与政府相互接近的体制基础。宪法出于限制政党在议会中发展的需要，一方面没有赋予议会产生政府首脑的权力，另一方面也使政府在财政上相对独立于议会。宪法规定，没有得到政府的同意，议会不能单方面削减政府承担法定义务所需的政府开支；同时还规定，在议会被解散而预算尚未通过的情况下，政府可以按前一年度的财政预算执行。宪法虽然赋予政府相对独立的财政支出权力，但没有赋予政府可以随意扩大财政收入的权力，相反，把这个权力交给了议会，实质上就是交给了政党。宪法规定政府要增税或设新税，必须得到议会的同意。这一规定对于政府来说，是一项致命的限制；而对于议会中的政党来说，却是限制政府、扩展势力的有力“武器”。⁽⁵⁴⁾正因为政党手中有这有力的“武器”，所以，藩阀政府随着政党在议会中势力的扩大，也不得不需要政党的援助和合作。

政友会成立之前，议会中的民权派政党与藩阀官僚势力是两个在政治上明显对立的政治力量，因而，它们之间的合作，实际上缺乏共同的政治基础。这种共同的政治基础，到了政友会成立之后才出现。这是因为从本质上讲，政友会本身是政党与藩阀官僚势力妥协的产物。这正如井上清教授所说：“政友会的成立是天皇制官僚与资产阶级以及地主结成同盟的表现。”⁽⁵⁵⁾所以，政友会出现后，随着政党性质的变化，政党与藩阀官僚就有了建立合作关系的政治基础，而正是基于这种合作关系，日本在明治初期政党发展的基础上，开始形成政党政治。政友会形成之后随即出现的第四次伊藤博文内阁，是日本政党政治的初始形态；⁽⁵⁶⁾而1918年（大正七年）形成的原敬政友会内阁，则是日本战前政党政治的成熟形态。

从伊藤的第四次内阁之后到原敬的政党内阁出现这段时间，是“桂园合作”的时代，即以桂太郎为首的山县藩阀势力与以西园寺公望为首的政友会相互合作的时代。“桂园合作”时代的出现，不论从藩阀官僚方面来讲，还是从政党方面来讲，都意味着双方的关系已从旧一代权力担当者的关系，转入新一代权力担当者的关系。事实表明，新一代权力担当者之间的相互合作和妥协更具现实性。在政党和藩阀两大政治势力进行领导者代际更替的同时，明治维新创设的官僚制度也逐渐成熟，并出现了新旧官僚更替。新旧官僚的更替，使原有的藩阀官僚势力逐渐分化，并走向衰弱。⁽⁵⁷⁾鉴于这样的形势，伊藤博文之后的政友会首脑之一，曾任西园寺公望内阁内务大臣的原敬，为扩大政友会势力并在帝国体制内完成政党势力对藩阀势力的代替，抓住时机，积极推进官僚政党化和政党官僚化的进程。他一方面积极吸收高级官僚、财界要人入党，并在地方建立以地方官僚和名流为中心的党的地方组织，另一方面让政友会党员出任政府的各种工作，组织贵族院研究会等组织，全面影响政府和原来主要由藩阀势力控制的诸如贵族院等组织。⁽⁵⁸⁾他的努力所取得的最直接成果，就是建立了战前真正的政党内阁。应该说，原敬在官僚政党化和政党官僚化上所作的努力，把政友会成立时所形成的“政党与藩阀官僚同盟”的时代推进到政党与新官僚“统一”的时代。在政友会努力向官僚政党化和政党官僚化推进的同时，宪政会也积极进行这方面的工作，并取得成效。⁽⁵⁹⁾随着政党官僚化和官僚政党化，残存的藩阀势力也就逐渐从官僚队伍中缩回到最后一个地盘，即直属于天皇的军部。这样，随着政党政治时代的出现，日本政党也就从明治维新以来的与藩阀官僚对峙的时代转入与军部对峙的时代。从整个体制来看，军部是帝国体制对政党的最后一道“封锁”，然而，政党没有跨过这道“封锁”，因而，它最后失败的命运也就在劫难逃。

从政党在议会中活动开始到政党政治的最后形成，可以清楚地看到，在对政党全面“封锁”的体制中，政党通过不断与强大的藩阀官僚势力妥协、斗争、再妥协、再斗争而得以逐步发展壮大，并最终突破藩阀官僚势力的限制和封锁，建立起比较成熟的政党政治。依靠和利用藩阀官僚势力，是政党扩大党势的基本途径。借助藩阀官僚的力量，政党扩大了势力和影响，并获得执政的机会和能力；但同时党的性质也随之发生变化，由民权派政党变为“名望家政党”，⁽⁶⁰⁾以至于最后在政党政治的黄金时代，政党内阁的“顶点”都是由非政党出身的官僚占据。⁽⁶¹⁾在此情形下，近代日本政党所需要的社会大众基础逐渐丧失。另一方面，政党走向藩阀官僚，在一定程度上是基于日本近代政党“天生”具有的妥协性；而藩阀官僚走进政党，带给政党的还是妥协性，除此之外还有保守性和腐败。因而，政党官僚化和官僚政党化，所蕴含的深层文化含义，就是政党在逐渐成为近代政党体系的中心的同时，却逐渐在精神和个性上脱去了近代先进的色彩，又回到传统，回到原点，那就是妥协、保守和腐败。所以，在一定意义上可以说，战前日本政党政治的“黄金时代”，也正是战前政党政治最脆弱的年代。前面对党争的分析，也说明了这一点。

从明治维新中的自由民权运动发展而来的日本近代主要政党，是作为对抗政府的力量出现的，所以，历史上又称其为“民党”。政党官僚化后，政党的势力显然有很大的扩大，并逐步进入政府，在帝国体制中获得权力，于是，就从与藩阀政府对立转向与藩阀政府妥协、合作。虽然政党在帝国体系中也确立起了自己的“统治地位”，但是问题的关键在于在帝国体制中，这种“统治地位”，并不等于对整个体制的“领导地位”。具体说，就是政党虽然组织了自己的内阁，具体负责国家事务的管理，但它并没有掌握整个政权，从整个帝国体制的结构和功能来看，它所拥有的仅仅是天皇赋予的权力，它所做的一切，在原则上只是协助或者说辅助天皇实施统治权。所以，政党内阁的出现，对于具有强大统治力的帝国体制来说，它虽然把议会、内阁，甚至整个官僚队伍交给了政党，但它不但没有丧失统治力，反而增强了统治力，因为，在这过程中，它实际上把统治的对抗力量转化为统治的支持力量。由于政党在帝国体制内的地位与功能发生了质的变化，所以，政党官僚化后出现的政党内阁，虽然一定程度上改变了帝国体制的统治方式，但却使政党完全失去了制约以天皇为代表的旧的统治势力（在这个时代主要表现为军部势力和残存的藩阀势力）的能力。在大正民主时代，人们多少还能看到在第一次、第二次护宪运动中，政党对旧势力的限制作用，但是到了昭和年代，人们就很难看到这种作用。1931年“九一八”事变爆发后，当时的民政党若内阁为了抑制军部的力量，有意与政友会组成联合内阁，共同守住政党政治这一阵线。但由于各自利益的冲突，再加上党内亲军方势力的反对，这最后、也是最关键的努力最终也没什么结果，代替若内阁而起的犬养毅内阁很快就被军方的凶弹打得粉碎，政党政治时代也就同时宣告结束。⁽⁶²⁾

历史的发展是合力作用的结果。日本战前政党政治的发展也是由多重因素共同作用的结果，其中有主观因素，也有客观因素。以上所分析的体制“封锁”无疑是一个很重要的客观因素，因为，这是战前日本政党和政党政治诞生和成长的基本体制环境。政党的发展，多少改变了这个体制、冲击了这个体制，但最终还是被这个体制所吞食。这是一幕历史的悲剧，悲剧的主角是政党本身，而悲剧的阴谋者之一是帝国体制和掌握帝国体制的旧的藩阀官僚势力。