近代政党发展：帝国体制下的日本政党政治

制定宪法、开设国会，标志着近代日本国家体制建成。虽然，从历史来看，明治政府在国家体制建设上走入这个方向，在很大程度上有赖于自由民权运动的积极推动，但新的国家体制的确立，并没有给自由民权运动带来新的发展天地，相反，在整体上，限制了自由民权运动及其产儿——近代日本政党的进一步发展。这有两方面的原因：一是新的国家体制是以君主立宪制为核心，其基本精神具有强烈专制倾向的绝对主义，因而，新的国家体制，不论在政治体制层面上，还是在政治文化层面上，都具有限制政党作用的倾向；二是自由民权运动在开设国会这一首要目标达到之后，没有新的奋斗目标和方向，而趋向衰退，因而也无法为新生政党的发展提供新的推动力量。当然，由于整个现代化潮流的推动，日本近代政党在帝国体制下，还是有所发展，并确立起近代日本政党政治。

日本近代以天皇为核心的国家体制的基础是《大日本帝国宪法》，即通常所说的明治宪法。明治宪法的制定和公布，实际上是明治政府和自由民权运动相互妥协的结果。⁽³⁰⁾从明治政府方面讲，满足了自由民权运动提出的开设国会的政治要求；从自由民权运动方面讲，放弃了在日本建立英国式的君主立宪制的主张。1883年，板垣退助明确表示，政治的改良、国会的开设和立宪政体的形成，是“上下亲睦，共同一致”的产物。⁽³¹⁾

从当时历史和社会环境来看，明治政府制定宪法的主要动因有三个：一是修改条约的对外需要；二是权力内部调整的需要；三是对付自由民权运动的需要，其中以后面两个需要最为主要。⁽³²⁾因此，明治政府在决定制定宪法，并以天皇的名义颁布诏令向全国征集立宪建议时，其想法就已十分明确：从权力内部调整的需要出发，制定宪法的关键是进一步巩固天皇的地位，确立以天皇为核心的天皇制国家，以便巩固明治维新中以“王政复古”为旗号确立起的明治政权；从对付自由民权运动的需要出发，制定宪法、开设国会本身就是一大妥协，⁽³³⁾如果在这基础上再让自由民权运动活动分子（即自由民权派，简称民权派）在新的政治体系中获得更大的活动空间，就等于把大部分权力转让给民权派，所以，宪法必须尽力限制和排斥民权派的力量。作为宪法主要制定者的伊藤博文为制定日本宪法而到欧洲考察时，更坚定了这些想法，并认为对日本社会和历史最为合适的不是共和制，而是君主立宪制；不是英国式的君主立宪制，而是普鲁士式的、以皇权为核心、以行政权为主导的君主立宪制；要确立的不应是近代民主国家，而应是近代专制国家。

伊藤博文之所以要这样来设计日本近代国家体制，主要考虑到日本的现实和未来这两个方面：首先，从明治维新开始到正式着手制定宪法，前后经历了十五年时间，在这十五年时间里，明治国家的基本结构已基本定型：从中央到地方已建立起庞大的官僚制度和近代军队制度；有限的地方自治和高度的中央集权体系已形成；以天皇为核心的各种统治机构也日趋完善。在这样的情形下，制定宪法自然要进一步巩固已有的成果，适应现实的要求。另外，当时的日本社会还处在转型过程中，不安定的因素还很多，因而，制定有利于加强天皇权威，巩固官僚地位的宪法，对明治政府来说也是需要的。其次，从日本的未来考虑，日本的基本目标就是富国强兵，与西方列强并立。对于一个刚刚从封建社会脱胎出来的社会来说，要实现这样的目标，并跨入现代化的行列，建立具有权威的政府统治是十分必要的。普鲁士的成功，为日本提供了范例。他相信只要沿着这条道路走，日本终究一日也会取得成功。基于这种实际上极为现实的考虑，伊藤博文在制定宪法时，一心考虑的是要确立以天皇为核心的国家体制，并设法使这个体制能永久地保持和发展下去。⁽³⁴⁾为此，他在以普鲁士的帝制为榜样的前提下，为制定宪法定下了这样一条基本原则，即宪法应以日本的国体和历史为基础起草。⁽³⁵⁾这样，他在开始制定宪法时就“否定了资产阶级民主主义的意义”，同时，也否定了政党内阁的意义。⁽³⁶⁾

根据明治宪法形成的帝国体制，具有这样几方面主要特征：1．国家主权属于天皇，内阁、议会、法院只是天皇的辅助机构，国民是天皇统治下的臣民。2．内阁由天皇任命的各大臣组成，并依法对天皇负责，政府除了天皇大权中的军队统帅权之外，作为天皇的“辅弼”，几乎享有全权，所以，政府实质上是以天皇为名义的专制政府。3．议会只是政府提出的预算案和政府或议员提出的法律草案的审议决定机关，在军队统帅、文武官员的任免、条约缔结、宣战、媾和等方面无丝毫的权力。4．议会由参众两院构成，众议院除了有预算优先权外，其权限与参议院基本相同。5．“臣民”有选举权和出任官员的权利，此外的基本人权虽然也得到承认，但只限于法律和敕令的范围，而这其中的限制是很大的。从这五方面的特征可以看出，帝国体制，总体上具有三方面明显的倾向：一是强行政，弱议会的倾向；二是强国家，弱社会的倾向；三是军队超然于议会、政府和社会，自我独立的倾向。本来帝国体制就没有在体制上承认政党，并给政党一定的体制地位，它所具有的这三方面倾向，使得政党在帝国体制内的生存和发展更加困难。

政党因议会的开设而出现，因而，帝国体制形成后，尽管在整体上排斥政党，但政党还是因帝国议会而存在。在日本历史上的第一次众议院总选举中，各政党都推出了自己的候选人，其人数超出选举名额的四倍，显示出高度的参政热情，⁽³⁷⁾最终它们都在众议院中占有一席之地，其中由自由党和立宪改进党议员构成的民权派在议会中占多数，而政府派则占少数。⁽³⁸⁾尽管议会为早期政党的存在和发展提供了天地，但是，在早期的议会中，政党的存在并没有得到正式的承认。田口弼一这样描绘当时的情景：“明治二十三年议会开设之际，政党在议会中并没有得到承认，被看作院外的组织和活动。……议席按府县的顺序安排，属于同一政党的人，如果其所属的府县不同，只好相隔而坐，相互之间就像有篱笆隔开一样，很不方便。”⁽³⁹⁾当时各政党的议员都在议会内组成会派，如自由党所属议员结成弥生俱乐部，立宪改进党所属议员有议员集会所。但是，诸如此类的会派的结成，不必向议会事务员申请，因为这些会派在当时没有被看作是议会运作的基本单位。显然，当时的议会运作规则，根本无视政党的存在。⁽⁴⁰⁾所以，政党虽然一开始就依议会而存在，但议会一开始并不以政党为中心。只有到了20世纪头十年，议会才以政党为运作中心。⁽⁴¹⁾由于议会在整个帝国体制中的地位是有限的，因而，即使在政党成为议会中心之后，政党对整个政权体系的作用还是有限的。(www.xing528.com)

早期政党发展遇到的最现实压力是来自当时的政府。钦定的帝国宪法清楚表明，早期明治政府在总体上是限制和反对政党的。面对政党在帝国体制内存在这一很难改变的客观事实，明治政府并没有表现出实质性的宽容，而是想方设法对付政党。它主要有两大对策：首先，对政党实行“超然主义”。伊藤博文在明治宪法公布的第二天，就发表了“超然主义”的主张，他说：“君主位于臣民之上，政党之外，既不倾向于某一政党，也不排斥其他政党，不偏不袒，政府有向天皇推荐总理之责任，辅佐天皇履行职责之功能，但政府决不轻易被政党所左右。”⁽⁴²⁾这样“超然主义”的主张，虽然冠冕堂皇，但其本质是显而易见的，就是要排斥政党于政权体系之外，不让其对政府和君主官僚统治有任何实质性的影响。其次，在“超然主义”的招牌下，对政党实行丝毫都不超然的干涉、收买、瓦解和压制。这些手段可分为硬和软两方面，可谓软硬兼施。硬的手段直接针对自由民权运动和政党活动而来，如直接干涉选举活动；制定限制性的法律和条例，如《集会和政社法》，该法规定：政社的联合和支部的设立、政社的文件或成员对公众的宣传、屋外的政治集会和议会开会时距离议会三里内的集会和游行示威都将被禁止，并赋予内务大臣禁止结社权，赋予警察集会解散权。⁽⁴³⁾有了诸如此类的法律，政府就能公开弹压自由民权运动和政党活动。软的手段主要是收买、瓦解政党和收买民心。当时的政府意识到，尽管直接的弹压不可少，但毕竟是下策，对付政党的上策是利用其内部的矛盾，进行分裂和瓦解。例如1882年前后，通过对自由党领袖板垣退助的柔化和收买，直接导致自由党和立宪改进党之争以及自由党内部的矛盾和斗争。同时，为了限制自由民权运动和政党的社会基础，在政党刚出现时，明治政府就提出利用像福泽谕吉这样的中间知识分子，推行“官民调和”，进行“人心教导”，从而削弱政党的影响，扩大政府的社会认同和社会基础的政治主张。⁽⁴⁴⁾

上述两大对策，实际上对政党形成了“全面围歼”，政党不论在体制内，还是在体制外，都受到重重的阻碍和威胁。但是，社会发展的潮流是不可阻挡的。虽然当时的整个政治形势和各方面的条件对新生的政党都十分不利，但借助原有的自由民权运动基础和议会这块有限的天地，政党在艰难的处境中还是有实质性的发展。这有赖于两方面的作用，一是整个社会发展大潮流的作用。尽管明治政府在政治上还比较保守，带有明显的反动倾向，但其总体上是倾向于现代化，倾向于发展资本主义的，因而，在客观上所营造出的整个社会发展潮流和倾向，有利于政党的存在和发展。因为，现代化的全面展开本身，不仅对明治政府在政治上的反动和倒退形成了强大的阻力，同时，还在一定程度上促使政府在政治上不得不有所发展。二是政党自身的努力。面对政府的压制，当时议会内的各政党并不是束手就擒，而是表现出一定的反抗精神。在第四届帝国议会上，自由党的弥生俱乐部明确发表抗争声明：“现行政府的态度依然如故，在这情形下，我党不得不与之展开斗争。”立宪改进党虽然此时已与自由党反目成仇，但立宪改进党的议员集会所在反对以藩阀为核心的政府上，还是表现出了一致性，在经费节减、与民休养生息、人权保护等问题上还与自由党一起对政府施加压力。不仅如此，当时不属于自由党和立宪改进党的民权派议会议员，也组织了同盟俱乐部，并声明说：“当务之急是固守立法权，监督政府行政，承担立宪责任，纠正旧有的政治弊端。”这种众心同一的态度和努力，自然有效地巩固了政党在议会中的地位和作用，并对政府形成了一定的压力。此后，议会内的各政党就在与政府的不断斗争和妥协中，一步一步地向前发展。中日甲午战争爆发后，“举国一致”的政治要求，在客观上使政府与政党的距离大大缩小。

从政党在议会中开始活动以来，政党在艰难环境下取得实质性发展的第一个重要成果，是使政府不得不放弃“超然主义”的态度。从1890年议会开设到甲午战争，从政府方面讲，政府一直对政党实行“超然主义”，对于议会的批判，政府以停止议会会议与解散议会的方式对付。但是，经过甲午战争后，政府对政党不再实行“超然主义”。因为，在“资本家力量扩展的基础上，政党的力量也日益强大，因而，政府不仅要与政党妥协，而且还要政党的‘提携’。同时，从政党方面来说，要扩大政党的势力范围，扩大支持政党的资本家和地主的利益是至关重要的，为此，政党也必须与政府妥协、合作”。⁽⁴⁵⁾在这样的大趋势下，到1896年，一向反对政党政治的伊藤博文不得不在内阁改造中与自由党相互提携，并让自由党的党首板垣退助出任其内阁的内务大臣。这标志着政党开始从议会走进政府。

政党在这个时期取得的第二个重要成果，是建立日本最初的政党内阁。伊藤博文政府允许政党入阁，除表明日本政府与政党关系进入一个新时期之外，还表明日本的整个政治权力结构开始转型，即政府的权力，由藩阀力量单一决定，转向由多重力量决定。这主要是因为明治维新之后，日本的资本主义有很大发展，资产阶级力量已经壮大，并影响到政治生活；与此同时，甲午战争的胜利使得军方的势力开始向政府侵蚀，而代表社会各种力量的政党此时也已具备执政的实力。在这种多重因素的作用下，政府一旦无法摆平各种政治力量，解决社会问题，满足多重利益，就很容易陷入危机。所以，甲午战争后，随着“举国一致”政府的解体，明治政府就进入了不稳定的年代，危机频繁。在这过程中，虽然以自由党和立宪改进党为首的两大政党和以传统的藩阀势力为主的政府派势力，都有相互妥协和相互提携的意向和要求，但由于立场不同，双方利益存在着直接的冲突，所以“合作”总是不成功。到1898年，先后与政府合作，但最终又不得不与之分手的自由党和进步党（由立宪改进党联合其他小党派发展而成，成立于1896年）终于“醒悟”，认识到已经到了两党合作共同对付藩阀政府的时期。⁽⁴⁶⁾于是，两党联合成立了“宪政党”。这是明治维新后帝国议会开设以来，势力最大的政党。在这强大的政党面前，处于危机中的政府派，尽管不情愿见到这样的局面出现，但面对政权向议会中的政党手中转移的客观趋势，只能表示出一种无可奈何的心情。在讨论首次政党内阁成立时，伊藤博文与坚决反对政党内阁的山县有朋在御前会议的论争中，站在自己的席位上叹息道：“除了推荐宪政党的首领为后任首相，别无他法。”⁽⁴⁷⁾这样，日本历史上第一个政党内阁于1898年6月30日成立。原进步党党首大隈重信任首相，原自由党党首板垣退助任内务大臣，所以，历史上又称这届内阁为“隈板内阁”。尽管这届内阁在历史上仅存在五个月，但其出现本身足以表明日本政党的发展由此进入一个新的阶段，出现了以议会为舞台，以赢得政权为中心的政党政治初始形态。

日本政治史学家在评价帝国议会初期阶段和甲午战争后这两个时期的日本政治时认为，后一时期与前一时期相比有很大的不同，因为在这两个时期，明治宪法在具体的展开中所侧重的原则有所不同。支撑明治宪法的支柱是两大相互矛盾的宪法原则：即“君权的维持和强化”和“立宪制对君权的限制”。在帝国议会的早期，为了巩固天皇在新的国家体制中的地位，明治政府主要依前一条原则来推行宪法；而到了甲午战争后，由于各种政治势力的兴起，后一条原则在政治生活中的比重日益增大，所以，这个时期可以看作是按立宪原则进行的。⁽⁴⁸⁾很显然，日本政治的这一整体性变化，一定程度上是政党发展和作用的结果。具体而言，从明治维新开始到这个时期的整个历史过程来看，前期的自由民权运动促成了君主立宪制的形成，而政党在帝国议会中的发展则促成了君主立宪制在日本的全面展开，并使君主立宪制的基本原则在实际政治生活中得到贯彻和实现。从这意义上讲，早期政党在艰难中的发展，不仅增强了自身，而且还推动了日本政治和社会的发展。然而，历史事实还明显地呈现出事物发展的另一面，即随着君主立宪制的全面展开，政党的锐气和能量，也就逐渐在这体制中丧失，从而被整个体制所消解。