晚清帝国的较量：责任内阁背后的胜负

二、责任内阁背后的较量

在1906年9月1日发布的“仿行立宪”的诏旨中提到，预备立宪的基础要从改革官制做起，这其实是对日本明治维新的刻意模仿。日本在实施宪法前，曾经对官制进行了两次大改革，端方和戴鸿慈在请求立宪的奏折中也提出了这点。

应该说，清廷当时的效率还是很快的。就在颁布“仿行立宪”诏旨的第二天，清廷便宣布改革官制，任命奕劻、孙家鼐和瞿鸿禨为总司核定大臣，而参加廷臣会议的荣庆、铁良、袁世凯等人和出洋考察五大臣也被任命为官制编纂大臣，另外，一些地方大员如张之洞、岑春煊等人也随同参议。

端方和戴鸿慈出洋考察回来，在《请改定全国官制以为立宪预备摺》中提出了八条改革官制的建议，后来官制改革的讨论也主要是以其为蓝本。端戴奏折中的第一条，也是最重要的一条，便是提出撤销军机处，设立责任内阁。他们的主张是，由总理大臣、左右副大臣以及各部尚书组成内阁，阁议决定政事之后奏请皇帝颁布谕旨；而上谕颁布时也需要总理大臣、左右副大臣和相关部尚书的副署。这个方案的来源，就是德国和日本实行的内阁制（二元立宪君主制的一个特征）。

应该说，端戴提出的这个方案在当时是惊世骇俗的。众所周知的是，中国传统王朝的皇帝是天子，是上天的代表，神圣而不可侵犯；从理论上来说，皇帝的权力是不受限制的，他说的话具有最终的决定权，永远是正确而不可违抗的——要不然怎么说他的话是圣旨呢。

但问题是，国家这么大，事情那么多，皇帝毕竟也是肉身，他不可能事事躬身亲为，要不然还不累死。因为他需要助手，这就是宰辅。但在专制社会里，最终的决定权是不可分割的，一旦皇帝精力不济或者怠于朝政，往往会被大臣弄权，而作为皇帝主要助手的宰相更是近水楼台先得月，因而宰辅重臣擅权甚至颠覆王权取而代之的案例在中国古代也不少见，特别是汉唐时期。

有鉴于此，明朝太祖朱元璋便废除了宰相制度，而用内阁取而代之，目的就是要分散相权，这样皇帝就可以避免权力被侵夺。但是，正如前面所说，皇帝也是人，他也有勤快的和懒惰的，他找了内阁的大学士们来帮他做事情，但终究是要有个负责的，这便是常说的内阁首辅，等于又变相恢复了相权，对皇帝又形成了限制。于是明朝中后期的皇帝就干脆撇开内阁，找太监帮他们做事情，但这些太监多是无才好动之辈，导致纲纪紊乱也就可想而知了。

清朝取代明朝后，基本是继承了明朝包括内阁的基本制度。但是到雍正皇帝的时候，因为要打仗，因而他又在南书房外的小屋子里设立了军机处，以便他处理一些紧急的军国大事。最初雍正是为了防止军事机密外泄，所以很多事不经内阁便直接由南书房军机处发出。战事结束后，雍正似乎没有要撤销军机处的意思，朝廷的重要政令都在军机处而不再是内阁。于是清朝的制度在明制的基础上，增加了一个军机处。

军机处的设立，实际上皇权的进一步专制化、独裁化。从理论上来说，军机处不能算政府机构，因为它没有正式编制，不过是从内阁大臣里挑选几个能干的，来军机处帮皇帝办事；而且，军机大臣并不是政府的正式行政首长，而是皇帝临时调用的。这就有点像明朝的中后期了，皇帝不出宫办事，只在里面找几个信任的人来商量。不过，清朝的皇帝比较懂历史，他们知道太监当权不但坏事，而且会招至亡国之祸，因而不找太监，只从外面调大臣。不过，军机处大臣不过是皇帝的御用秘书，正如钱穆在《清代政治浅析》里说的，“太监也罢，军机大臣也罢，反正都只算是皇帝的私人秘书，算不得朝廷的大臣”。

如此一来，皇帝那可就要忙死了，什么事情他都想管，什么事情他都要管。本来按中国传统的政治惯例，皇帝的诏书都是由内阁拟好，皇帝看过后盖印，再由内阁交到六部，但雍正不理会这套程序，他通过军机处不断的发出各种密旨，往往绕过主管的部门，直接发到主管的人那里。这样以来，内阁大学士反成了闲差，皇帝成了大忙人——结果雍正每天要工作到深夜，他再精力充沛，最后还是给累死了（笔者曾经在《向康熙学习》中提出雍正可能是“过劳死”的观点，可供参考）。雍正死了不打紧，结果他的那帮子孙可就倒了大霉了，所以清朝的皇帝大都勤政而独裁——也是制度给逼的。

正因为军机处是皇帝亲管，所以它的地位在清朝政治中非同小可，当时的内阁大学士如果不挂个军机的话，说话一点分量都没有（所谓“参谋不带长，放屁都不响”）。但是，皇帝亲管军机处会带来一个极大的弊端，这就是皇帝做错了事情不用负责。有宰相的时候，宰相做错了要负责；有内阁的时候，首辅做错了也要负责。正因为有下台甚至杀头的风险，办事的人才会有责任心。但是，宰相废了，皇帝兼任了宰相的职责，设立了军机处又把内阁架空了，这导致皇帝对所有的事情负责，但皇帝做错了，他又是可以不负责的——谁胆敢去指责皇上甚至取而代之呢？所以说，唐宋诸代的诏敕要由宰相盖章，是有道理的，因为这是制度的力量。

叨咕了这么多，无非是想说明端方和戴鸿慈提出的责任内阁制很厉害，因为他要在制度上限制皇权。不仅如此，实行责任内阁制还要牵涉到各方政治势力的切身利益，等于是一次权力的再分配，而权力的分配终归是有利于规制的制定者，因此不能不遭到那些潜在利益受到侵害的政治力量的反对。改革中出现阻力，从来都是这个原因，而不是其它冠冕堂皇的理由。

和端戴方案中的责任内阁制紧密联系的另一个变革便是朝廷改设九部。虽然前两年的新政在传统的六部之外设立了外务部、商部、巡警部、学部和政务处、练兵处和财政处等中央直属机构，而且新机构设立首长时实行满汉不分、一尚书二侍郎的官制，但看来终归是有点不伦不类。这次端戴方案提出在原来机构的基础上加以裁撤归并，改设九部，即内务部、财政部、外务部、军部、法部、学务部、商部、交通部和殖务部，并在九部之外设立若干独立的机构如会计检察院、行政裁判院、集议院、宫内部、枢密院、典礼院、翰林院和都裁判厅。

乖乖，这个变动大了，不知道多少原首长会因此而觉得寝食难安，要知道，很多人的职位可是花钱买的，你一纸方案，就要撬掉人家的饭碗？

这次风暴的中心便是设立在原恭王府朗润园的编制馆。初步方案的编制负责人是提调孙宝琦和杨士琦，外加曹汝霖、陆宗舆、钱能训等委员，他们在端戴方案的基础上，酌定了一个这样的办法，那就是实行责任内阁制，以内阁为首，设总理大臣一人，左右副大臣二人，各部尚书均为内阁成员，参加政事；设立十一部七院一府，即外务部、民政部、财政部、陆军部、海军部、法部、学部、农工商部、交通部、理藩部和吏部，外加资政院、典礼院、大理院、督察院、集贤院、审计院、行政裁判院和军咨府。

这个初案的出台，和袁世凯有很大的关系。因为当时的两个提调官孙宝琦和杨士琦，前一个是最先倡议立宪之人，后一个则是袁世凯的私党，是袁世凯一手提拔起来的自己人。而袁世凯本人此时对官制改革也非常的热心。但不出意料的是，方案一经公布，立即在官制编纂会议上遭到铁良等大臣的强烈抵制。

这次官制编纂会议在朗润园举行，同样由醇亲王载沣和庆亲王奕劻主持。在这次会议上，袁世凯显得异常的活跃，他坚持以责任内阁取代军机处，设立总理，“则君主端拱于上，可不劳而治”。(www.xing528.com)

袁世凯的意见遭到铁良等人的坚决反对，这些人甚至“不辨是非，出口谩骂”，远没有上一次廷臣会议上的风度了。毕竟，上一次还只是宏观方面的讨论，而这一次的方案则实实在在的触及了一些人的切身利益了，他们当然不会做任何的退让。

更重要的是，这次载沣明确的站在了铁良等人的一边，这让他们觉得很有底气。据说载沣在会议上也被袁世凯的提议所激怒，平时不太吭声的他甚至当着大臣们的面，有失体面的怒斥袁世凯，“你的意思是让军机大臣卷铺盖回家喽？你还不如直接说让皇上靠边站呢！这种无君无祖的话，也只有你袁世凯才能说得出来！”而袁世凯在情急之下，竟然也公然顶撞说，“这是世界上所有立宪国制度的通例，非本人之意”。更夸张的是，据传当时载沣一怒之下竟然掏出手枪要击毙袁世凯云云。

掏手枪之事查无实证，但据袁世凯手下一个参加编纂工作的张姓幕僚当时回忆说：“自都察院以至各部，或上奏或驳议，指斥倡议立宪之人，甚至谓编纂各员谋为不轨。同事某君自京来淀（海淀），告余曰：外间汹汹，恐酿大政变，至有身赍川资，预备届时出险者，其严重可知。”由此看来，上次的廷臣会议和这次的朗润园官制编纂会议可真是把北京城搅得鸡犬不宁。

有人说，袁身任直督，手握北洋军，位高权重，唯恐慈禧死后光绪与他重修旧怨，因此极力主张成立责任内阁。因为按照当时情况，总理大臣一职很可能由奕劻担任。奕与袁早就沆瀣一气，袁不仅可以因此保全，而且可以得到更大的权势。编纂官制馆的提调孙宝琦、杨士琦，一为袁一手提拔起来的私党。他们提出取消军机处，设立责任内阁。

在铁良等亲贵的眼中，奕劻和袁世凯搞什么预备立宪和责任内阁，不过是想获取内阁总理的重要职位，并借立宪来为自己挽回点贿名远扬的官场名誉；而袁世凯主张责任内阁更是抱有私心，因为在责任内阁制度下，皇权要受制于内阁，万一慈禧太后去世而光绪有了出头之日，届时也不能把出卖化皇帝和维新派的袁世凯怎么样，实际上是为自己留有后路。而在瞿鸿禨等军机大臣的眼中，奕劻和袁世凯等人废除军机处的目的不过是以此来排斥异己的卑鄙之举。

朗润园会议结束后，反对派立刻指使御史们行动起来，他们交章弹劾奕劻、袁世凯等人心怀不轨，如胡思敬就骂立宪是“窃外国之皮毛，纷更制度，惑乱天下人心”，而赵炳麟则更是提醒慈禧太后说，“我皇太后、皇上仁孝为怀，不忍以圣祖高宗经营完善之天下，一旦乱于十数乳臭小儿之手，”呈请慈禧太后否定责任内阁制的提议。

尽管如此，奕劻等人还是坚持了初步方案，只作了一些无关紧要的修改，如将财政部改为度支部，交通部改为邮传部，将典礼院恢复为礼部，删除了督察院，但将核心的责任内阁制加以保留。11月2日，奕劻将核定的方案上报，具体方案是：实行责任内阁制，设立内阁总理大臣一人，左右副大臣二人，以各部长官为内阁政务大臣；中央设十一部，即外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、法部、农工商部、邮传部、陆军部和理藩部，外加五院一府，即集贤院、资政院、大理院、审计院、行政裁判院和军咨府。

为了让慈禧太后更好的理解这份方案，奕劻还特意附上一份说明：根据立宪国的通例，中央政府即以各部行政长官会合而成，分之则为各部，合之则为内阁；出则各部长官，入则内阁政务大臣。此现拟内阁官制之由来也。内阁既总集群卿协商要政，而万几所出一秉圣裁，不可无承宣之人为之枢纽，故设总理大臣一人以资表率。如果担心内阁总理大臣权力太大，则有集贤院以备咨询，有资政院以持公论，有督察院以任弹劾，有审计院以查滥费，有行政裁判院以待控诉。凡此五院，直隶朝廷，不为内阁所节制，而转足以监内阁，皆所以巩固大权，预防流弊。

上奏的当天，袁世凯还兴冲冲的跑去请训，“以备召询”，但他等了半天上边也没有任何反应，只得怏怏的离开北京，回到天津督署。与袁世凯的消极等待不同的是，反对派的行动更为的积极，也更为的隐秘。御史赵炳麟开始就怀疑袁世凯的动机是为了给自己的性命之虞预留地步，而方案确定上报后，他立刻指责奕劻等人的方案是“将君主大权潜移内阁，暗移神器”，实行新的官制必然“大臣陵君，郡县专横”，其结果是“大臣专制”取代“君主专制”。

而军机大臣瞿鸿禨则更为的狡诡，他在讨论时不动声色，却暗中去见慈禧太后并乘机放了一把野火，说“根据这个官制，老佛爷从此就不必为军国大事而过度操心了。”他见慈禧太后不太明白，便解释说，内阁制与军机处的性质不同，军机处所讨论的问题，事前必须请旨定夺，内阁则由会议决定后上奏。在赵炳麟和瞿鸿禨的怂恿下，慈禧听后若有所悟，这大概就是袁世凯当天去请训而未被理睬的原因了。

中国的事情，说起来也是的确是古怪而复杂，很多事情看起来在意料之外，却又在情理当中；有时候一个好人，但未必对社会进步有帮助，而一个声名狼藉的人，无意中却促成了制度的变革，虽然他当时的想法未必是出于公心。譬如说奕劻，他是贪官而且中庸无能，但他在袁世凯鼓动下——当然也包含了他的利益——却也做了中国政治结构转型的努力；而荣庆、瞿鸿禨等人，你不能说他们不清廉刚正，不是个好官，但好官却未必能促进社会的进步。即使是袁世凯，你也无法说他当时真是出于私心。而且，在很多时候，袁世凯想要办成点事情的话，又不得不玩弄些手段，或者必须用钱铺路或者笼络私人，因为不这样，很多事情在当时根本就做不成。这真是个离奇的悖论。

经过深思熟虑后，清廷于1906年11月6日正式发布新官制上谕。新的官制没有采用责任内阁制，而是继续保留了旧的内阁和军机处，各部院的设置则基本采用了奕劻提出的方案。各部院设置和长官如下：外务部，总理大臣为奕劻，会办大臣那桐，瞿鸿禨为会办大臣兼尚书；吏部，尚书鹿传麟；民政部，尚书徐世昌；度支部，尚书溥頲；礼部，尚书溥良；学部，尚书荣庆；陆军部，尚书铁良；法部，尚书戴鸿慈；农工商部，尚书戴振；邮传部，尚书张百熙；理藩部，尚书寿耆；都察院，督御史陆宝忠；大理院，正卿沈家本。

这一次，慈禧再一次支持了守旧派，奕劻和袁世凯的如意算盘都落空了，特别是袁世凯，他最希望的陆军部居然落到了对手的囊中，心里别提多难受了。

从各部长官的人选上来看，虽然清廷标榜不分满汉，但在十三个部院的长官中，满能7名，汉人7名，蒙古族1名，在人数上看似平分秋色，但仔细看的话就会发现，满人占据的大都是要害部门。由此也可以看出，满族亲贵专制化的趋向不但没有扭转，反有愈演愈烈之势，这开了一个极为恶劣的先例，而后来慈禧太后死后，摄政王载沣后来组织的“皇族内阁”更是把这种情况推到极致，这是后话。

对于这次官制改革，当时的《东方杂志》引用一个日本人的评论说：“此次中国改革官制，其表面上不分满汉，与各部长官不兼任他职外，无改良之可观。要之归于改革派之失败，守旧派之胜利，可谓之龙头蛇尾之改革也。”

得，你还别急，更大的风暴在后面呢。