“现代国家意味着应有均质性和标准型的居民，而国家通常会利用共同的书写‘国语’，来达成这项目标。……因此政府必须提高人民的识字率，中学教育逐渐被纳入义务教育的范畴。”注409教育成为统一国民思想的根本，国家全力发展教育，这是日本近代教育的特点。
（一）优先发展初等教育战略的确立
维新伊始，日本政府就清醒地意识到，首先必须“开启民智”，提高国民整体文化素质，才能实现社会“文明开化”和国家繁荣富强。政府在1869年2月颁布的《施政顺序》中，要求各县设置小学，对国民实施以读、写、算为基本内容的知识教育和道德教育。文部省把“大力发展小学校”列为顺序之首，将建立小学教育制度作为首项任务，“欲期社会文明、人有才艺，只好求之于小学教育的广泛普及和完善，故当今着手的第一项任务就是把力量投在小学上。”注410从1873年到1875年的短短几年里，大约有25000所小学建立起来，形成了全国范围的小学网。1885～1920年，初等教育经费一直保持在全部教育经费的67%以上。为奖励设立小学和鼓励儿童就学，各府县纷纷发布奖励学事告示，采取种种办法和措施，说服和强迫公众尽可能将子女送入小学。例如，增大教育投入，保证初等教育经费，一些县平均财政收入的40%以上用于初等教育；把最好的建筑物提供给小学校;破除男女性别歧视之陋习，允许女童接受教育；要求各校每天悬挂一面相应颜色的旗子，表明该地区儿童入学率高低；入学儿童都要佩戴注明家长姓名和住址的标记，借以区别那些没有入学的儿童；在上课期间，警察若碰上儿童在校外闲逛，可以质询其没有上课原因，等等。
《学制》颁布前，文部省提出了《建立小学教师培训场所的呈文》，指出建立师范学校为当务之急。文部省在大阪、宫城、爱知、长崎、新潟、东京等不同地区先后设立了师范学校，各府县还创办了小学教员速成养成所。1890年，日本政府修改《小学校令》，它不仅将小学学制统一为四年，而且首次提出了免费义务教育的原则，明确了送子女入学同服兵役和纳税一样，是国民对国家的义务，大大推动了初等教育的普及。19世纪90年代，义务教育入学率不断上升。到1907年，日本义务教育已经增加到六年，97%以上的学龄儿童已在公立小学上学。
（二）国家教育理念的变化
学校是传承民族国家起源和灌输意识形态最重要的阵地，因此学校教育成为国民教育最重要的部门。注重中小学教育，通过系统的学校教育灌输政治思想，防止由于从国外大量引进现代知识而造成对本国民族特性的腐蚀，逐步成为明治政府教育政策的核心。布莱克的研究指出，日本和俄国都对教育的政治用途非常敏感，并发展了明确的教育思想。注411
明治时代的正规教育制度在发展之初许多方面并没有公开的政治内容。1872年，文部省发布《关于学制实施细目的太政官指令》，强调《学制》的本质是通过非政治性（强调劝学）手段，以实现国家的富强安康这一政治目的。注412但这种做法被认为不重视维护传统的忠孝道德，不符合天皇制意识形态对教育的要求，脱离日本国情，引发政府内部保守派不满。1878年明治天皇亲政后，1879年政府以《教育令》（又称《自由教育令》）取代《学制》，强调地方分权、尊重多样性和自由主义，但又放松了对就学义务的规定，使政府的教育受到轻视，小学入学率下降，有的还出现教育内容反动的现象，从而招致人们误解。加之又恰逢民权运动的高涨，政府内部对《教育令》的批判逐渐强烈，潜在的儒学思想和国学思想抬头，认为教育必须要有政治内容，必须培养民众“忠君爱国”的思想逐渐占据主流。注4131879年政府以天皇名义颁布了由元田永孚起草的《教学圣旨》和《小学条例二则》，指出了文明开化政策“流弊甚多”，要求将“忠孝仁义”的尊皇思想注入国民道德教育领域，规定小学校要挂“古今之忠臣、义士、孝子、节妇之画像照片”，“首先使幼少儿于脑髓中感觉忠孝之大义为要”。“教学之要，乃明仁义忠孝，究智识才艺，以此而尽人道乃我祖训国典之大旨、上下一般之教”。很明显，元田要将“忠孝仁义”的尊皇思想注入国民道德教育领域。这是对明治初期“开明主义”教育思想的第一次公开清算和反击。以此为导火线，在政府内部展开了德育论争，很快又发展成为有思想家、教育家参加的激烈论战。政治上的表现，则是以伊藤博文为代表的开明派与以元田永孚为代表的保守派之间的斗争。伊藤博文发表《教育议》对《教育圣旨》予以批判，元田永孚则立即写了《教育议附录》与之论争，力主在学校开设以“四书五经”为主要内容的修身课程。主张儒学复兴的代表人物西村茂树也反对伊藤的观点，并在1886年发表《日本道德论》，强调“在今天以儒道为本邦道德基础”应为最上策。
《教学圣旨》的颁布和关于日本文化特性论战的胜负决定了此后日本教育发展的方向。保守派意见得到天皇支持并转化为政府的政策。1880年，西村茂树编写了《小学修身训》和《小学修身书》，强调要从小培养学生“尊奉天皇”的感情。同年12月，政府颁布《改正教育令》，重新确立了中央集中控制教育和一元化原则，强调“修身课”为各课程之首，强化“尊祖训、明忠孝、学孔道”的道德教育，使儒学进入学校这一国民道德教育的主阵地。1881年6月，政府颁布《小学教则纲要》和《小学教员心得》，进一步明确强调教育的目的是培养学生“尊皇爱国”的精神，教师的首要职责是灌输忠孝大义和皇道思想。同年12月，元田永孚等编辑的《幼学纲要》以天皇敕语的名义颁布全国。该《纲要》列有孝行、忠节等二十项儒家德目，指出五伦道德是教育的根本，“忠孝为人伦之最大义”，要在儿童智慧未定前向他们进行尊皇爱国思想，“夫三尺之童，知死于忠孝者，我邦固有之俗也。”《改正教育令》和《幼学纲要》进一步奠定了天皇制民族主义教育的基础，否定了维新以来的一系列教育改革，为其后的国民道德教育定了基调。日本教育由此走向忠君与爱国相结合的天皇制教育。
1885年森有礼担任文部大臣后，基于要创造出符合国家需要的国民主体，他吸收了普鲁士的国家主义教育思想，强调培养足以承担绝对主义国家的“善良臣民”的道德教育，废除了《改正教育令》，主持制定了《小学校令》和《师范学校令》，法令规定教育的目标和教师首要职责是培养学生具有“顺良、信爱、威重”的气质。他还建立了教科书检查制度，并在全国推广了兵士体操，以培养武士道精神和为天皇捐躯的献身意识。1889年修订通过的《征兵令》对师范生进行了特别规定，逐渐使师范学校乃至全国中小学校都成了日本的兵营和精神训练营。
从制度化角度看，《小学校令》是日本近代教育制度化的重要阶段，结束了《教育令》时期小学教育的混乱状况，奠定了明治到大正的教育制度。但从价值观上看，它则是政府彻底清算民权运动的产物，培养忠君爱国的臣民，成为该令的核心价值。1890年，作为维护近代天皇制的精神支柱，《教育敕语》以最高法律形式确定了教育方针，成为全日本民众的行为道德规范，平息了十余年的德育论争，为明治维新以来的教育改革画上句号。(www.xing528.com)
（三）“教学细目”的具体化
1872年颁布的《学制》第27章公布的文部省小学（分为初等、高等小学）教学科目注414具有较为突出的文明开化的自由教育理念的色彩。由于国家教育理念的变化，导致学校课程科目不断变动，教学细目也逐步具体化，并开始具备国家色彩。从1881年《小学校教则纲领》到1891年的《小学校教则大纲》，明治学校课程体系变迁所呈现的重要特点是：
第一，德育教育得到高度重视。“修身”科和“历史”科对于学生能否成为国家希望的国民具有极为重要的位置，教育要求也有所改变。“修身”特别强调“养成尊王爱国之气，指示其对国家的责任义务”，在1881年的《小学校教则纲要》中的主旨是“以格言、事实涵养儿童德性”，兼要“传授做法”。1886年制定的《小学校学科及其程度》则规定“以内外古今人物之善良言行使儿童恰当地易于理会，能简要叙述事情经过，教给日常做法，教员自身要成言行之模范，使儿童善习之”。从格言和做法的传授到“易于理解”的谈话，通过日常做法、教师之言行起到模范作用，可以看出其重点在逐步转移，其道德要求在逐步深化。这一时期修身科教材中的《小学道德论》排除了与日本国民道德不相容的基督教道德。《修身儿训》和《小学修身训》所引的资料出处也不再是以前西洋道德的简单翻译，而是将其与日本传统的道德灵魂相融合，突出忠君爱国的道德教育。一年级儿童的教科书中反复出现“天皇陛下万岁”；到二、三、四年级便教给他们天皇的恩德、忠君爱国的实例，还有神宫、节日、国旗等知识；到了五、六年级，《古事记》出现，提出“拥戴万世一系的天皇的日本是万邦无比的优秀国家、必须尽忠日本”这一基本概念，成为国民规范的原形。
“历史”科以德育为中心形成忠君爱国之国民的目标指向也很明确，要求“使其知本邦国体之大要，养国民之志操为宗旨”，以“建国的体制，皇统之无穷，历代天皇之盛业，忠良贤哲之事迹，国民之武勇，文化之由来”等为主要内容。森有礼执政时颁行的《小学校用历史编纂者意见书》，其主旨在于，“使学生知本邦历史之大体，故编者要在王室之兴替、时势变迁的相关著名紧要之事迹提示上下功夫，兼应注意文化之进退，制度之沿革等以编纂之”，要求适合儿童的理解力，以使孩子“自然地养成尊王爱国之情感”。注415
第二，在与“德育之涵养”并无直接联系的地理、理科中，一些内容也被赋予新的含义。地理“以日本之地理及外国地理之大要，使其理会与人民生活相关之重要事项，兼养爱国之精神”为要旨，理科中唱歌也作为“涵养德性”的目的之一，体操则被视为“在使精神快活刚毅的同时也主张养成规律之习惯”。
第三，减少了基本科目，增加了与农、工、商相关的实业科目，更加注重实用性。理科强调实用，重视与儿童的直接经验、实业生产的关系，重视以人生为轴的综合性，以保证民众的价值观始终符合天皇制国家的需要。1891年的《小学校教则大纲》中，“涵养国民的德性”和“实用的知识、技能”两点被作为各科目的，所授课程已形成以这两点为轴的基本结构。注416
（四）实行对教科书的统制
19世纪80年代，文部省开始实施教科书的检查政策。其原因，一是与自由民权运动的全面对决成为政府的基本方针，二是儒教派的教化主义逐步占据上风。1880年，文部省开始对普通教科书中“妨害国家安全、紊乱风俗”或“有教育弊害的内容”进行内容清查，并下达了《关于取缔教科书内容的警告》。注417政府公布了小学教科书不应使用的书目清单。其中既包括福泽谕吉的《通俗民权论》、加藤弘之的《国体新论》等启蒙书，也包括阿部太藏译的《修身论》、石桥好译的《小儿养育谈》等文部省发行书。森有礼就任文部大臣后，改造了文部省编辑局，在他的主导下，1886年制定了《教科书检定条例》，开始实行教科书检查制。检定标准是作为教科用书有无弊害，有无轻辱国体法令、败坏风俗等内容——有无“刊登了违背国宪之事”、“诡辩之言论”、“混淆事实、放纵主义”等内容，以及有无“排除事实错误和超过儿童理解之内容”，实际上是对教科书内容的统制。1891年10月，文部省发出指示，要求修身科教学也要使用教科书，并于12月公布了《小学校修身教科用图书检查标准》，进而以修身科为检查的龙头推进了教科书的国定化。注418
可以看出，明治政府以国家的强制力设置了更加符合自己教育理念和目标的课程，政府教育政策的着眼点是国家，并非国民个性的成长。通过一系列教则的变化，“教学细目”的具体化和教科书的统制，从制度上保障了适合国家需要的忠君爱国之国民源源不断的产生。
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