建立地方自治制度，推进日本国民铸造

所谓地方自治，指的是相对于中央集权的地方分权和地方的自我管理和运营，即地方公共关系的形成。^注348“地方的公共关系是在政治发展中，地区居民通过共同生活的展开而形成的政治、法律、经济、文化诸关系的复合体。”^注349为尽快建立近代国家，并尽快创造出能与万国对峙的国民，明治政府还建立了一套与立宪政治相配合的地方自治制度，相关法令也不断地完备起来。

（一）日本地方自治的缘起

日本南北朝时期就已经出现了由各町町民来管理的自治城市，以“地下请”^注350的成立为标志，以地价的缴纳和行政权、裁判权的共同体委任为主要内容。^注351村落共同体的自治是日本中世纪自治传统的又一表现。室町时期村落中逐步形成誓约、共同负担、地区共同祭祀，以及在向领主斗争中自发结成的神社集会传统，出现了“寄合”这样的町村合议的重要机关。近世幕藩体制下，作为领主统治和年贡收取的单位，形成了近世的村，它同时还是具有很强自治功能的村落共同体。寄合制度保存下来，村民生产和生活的相关问题必须要经过全员认可制方可实行。各村的村方三役——名主（村长），组头（村长的辅助者），百姓代（村民代表，监督名主）由村落共同体选举出来，不仅作为统治末端，更作为村民代表和自治运营的主持者，“在一定条件下，有可能作为全体村民利益的代表者同领主进行对抗”^注352,是同时具有两种功能的“复杂微妙的存在”^注353。依据山田公平的“地方公共关系的发达”^注354这一概念，有学者将幕藩体制村落共同体的公共关系总结为：寄合——类似于近代议会的地方居民的合议机构；协议财政——村落财政运营的公共化；入会——拟制公法人性，居民团体具有公法人格的性格；村法——具有制约力的法，强化自我管理和自我约束。并且指出，这些公共关系为近代地方自治的形成做了一定的制度上的准备。^注355

（二）地方自治制度的推行

明治政府从1871年开始在府县以下地方实行大区小区制，进行地方各级管理，但并不足以实现掌控地方行政的目的。各地农民起义、武士叛乱和当时正在兴起的自由民权运动，促使政府不断反省地方政策，修改和探讨政府所实行的地方行政制度。1877年西南战争结束后，稳定下来的明治政府开始着手修改地方行政制度。

大久保利通为建立地方制度做了大量工作。1878年，他对改革大小区制度提出了重要的意见书，即《地方体制等改正事之上书》。根据他的意见，制定了《郡区町村编成法》、《府县会规则》、《地方税规则》三项新法律，即“三新法”，加上1880年4月8日公布的《区町村会法案》，共同构成了日本近代地方制度上的“三新法”体制。“三新法”废除了大小区制，恢复郡町村旧制，重郡长之职任。新法规定，地方区划在府县下面设郡、区、町、村；三府五港及人民集中的地区，可分为一区或数区，其他全部划分为郡，郡下设町和村；区设区长，郡设郡长，町和村设户长，户长由群众选举产生；区町村设区町村会，议决区町公共事项费用；府县会由各郡区选举五名以上议员组成，凡年满20岁、有本府县籍贯、年纳地租10日元以上的男性都有选举权，等等。从这中间，可以看到由官治制向自治制发展的大飞跃。“三新法”重新承认了传统的町村自治对稳定地方统治的重要性，承认府县会和町村会等地方民会，部分承认了居民参与政治，是政府地方统治方式的重要进步，对于加强对地方的官僚统治和规范府县财政、区分公财政和私财政起了重要的作用，被称为后来地方自治的“实验室”。

1881年，松方财政^注356加剧了农村分化，土地日益集中到少数地主手中，地主制开始形成，自由民权运动利用府县会和町村会为合法舞台，与政府进行斗争。明治政府又开始着手修改“三新法”体制。1884年，山县有朋主持进行了对町村制度的改革，大大缩小了区町村会的权限，实行了官选户长为议长、扩大户长管区等措施，从而使区町村自治丧失殆尽。由于立宪和召开国会时间的迫近，山县有朋以德国人莫塞（Albert Mosse）为顾问，于1887年1月设立地方制度编纂委员会，开始着手调查和草拟地方自治制度方案。1888年4月公布的市制和町村制明确规定了地方团体的公法人格、居民和公民之分以及居民和公民具有的权利和义务，并实行等级选举制，按照缴纳税额多少分级，町村为二级选举，市会为三级选举。从总体上看，市制和町村制规定的市町村会的权利比以往要大得多，町村会获得了公法人町村的最高议决机关的资格，预算编成权、争议决定权、选举执行权、行政监察权、意见提出权等都比原来更广泛，而且也赋予了市町村以公法人格，促进了市町村财政的近代化，是日本历史上的巨大进步。对此，德富苏峰评价道，“市町村制度的实施将给政治运动带来极大变化”，“其变化实吾人生平所希望的所谓平民主义的变化——国民参与国政”。^注357

1890年5月，政府又颁布了府县制和郡制，建立了地方各级自治制度。由于井上毅的意见，府县郡制具有较强的保守性。它没有明确承认和规定府县居民的权利义务，府县仍是地方行政单位，其权限仅限于府县预算的审议和财政等有关内容，府县的公法人格没有得到承认，府县知事为官选。郡制内容大致同于府县制，权利和府县会一样有限，受到严格监督。最大的变化是一直是行政区划的郡也变成了自治单位，有了独立的议会和财政。但郡制并未起到预期效果，1923年，郡制被废止。

市制、町村制和府县郡制的发布，标志着日本近代地方自治各个层次的立法全部形成。它与《明治宪法》、皇室典范、教育敕语“一同构成了天皇制统治构造的基本要素”。特别是地方自治制度的成立，被作为天皇制的基础，从底部支撑着天皇制国家，成为天皇制国家的重要一环。

（三）地方自治制度与国民的强制铸造

国家对地方自治制度的推进，对铸造近代日本国民起了积极作用。

1.自治有利于培养民众胜任国事之能力(www.xing528.com)

莫塞指出，制定宪法、开设国会、审议法律，需要议员“卓识熟练”，日本人民的情况是“人民缺乏政治教育”，所以开设议院和制定法律非常难，“因此应在议院开设前进行调整”。日本实行地方自治，就是要“使人民熟习公务，为国家确立不偏不党之基础”，所以“自治是立宪政体不可缺之根基。以此观之，在立宪政体设立前必须以法律制定自治体之编制、其权利和义务及监督法”。^注358山县有朋委托莫塞起草的《市制町村制理由书》的开篇指出：“本制之旨趣在于实施自治及分权之原则。”“今改地方之制度，既使地方分任政府之事务，又使人民参与之，在于省政府之繁杂，使人民尽其本务。……盖随着人民参政思想之发达，利用之在地方公事中练习，使之知施政之难易，渐渐养成任国事之实力，这是在将来立宪制确立国家百世基础之根源。”^注359该《理由书》将地方自治看作培养人民参政能力的渠道，并明确指出这也是民众尽其作为国民的义务的舞台，“人民参政和青年服兵役是相同的义务”^注360，若无正当理由，不能拒绝担任名誉职务，否则要受处罚。从造就国民的政治素质和能力来讲，地方自治制度为锻炼民众提供了最好的实验室。莫塞在起草《理由书》中，重视的就是这种在国家本位的观念下“把帝国臣民能动的公民化的功能”^注361，也体现了山县有朋的上述关于自治作用的观念。

府县会和町村会成立后，民众因此开始参与政治，从对地方命运的关心逐步转移到对国家命运的关心，府县会和町村会也积累了地方议会的经验，为后来地方自治制度的形成和运营奠定了基础。

2.有利于形成民众的爱国心和独立心

普鲁士首相斯坦因（Heinrich FriedrichKarl von Stein）是普鲁士国自治制度的创立者，他认为：“自治制度唤起公德心和协同心，使民众的思想及希望和官衙的方针及期待一致，涵养形成举国民众之爱国心和独立心及名誉心的效果极大。”^注362山县有朋接受了这样的思想，他的回忆中写道：“为实行立宪政治，应先确立其基础，实行地方自治制度。”其原因是，“以予观之，自治制之效果是开启民众之公共心，使之获得行政参助之智识经验，以资立宪政治之运用。不仅如此，使中央政局移动之余波不波及地方行政之利益亦不少。”^注363当然，他除了强调自治“开启民众公共心”的功能外，还更强调其所具有的“防止中央政局之异变波及地方”以及“其在政治对立化中的功能”，^注364主张地方的有限自治是上层保持稳定的一种重要源泉，是将来实行议会政治的安全阀。在山县有朋那里，负责地方自治制度的人必须是“有财产、有知识之实力人物”。为此，他要求进行町村合并，要求寄生地主无偿地执掌职务。在他看来，地方实行无薪名誉职务制，也有利于民众责任心和公益心的培养。

在地方自治制度推行过程中，国家采取了两方面渠道以铸造近代国民。

第一，以传统的村落共同体为基础。

按照社会学的观点，自己与他人都将自己与对方一体化的相互行为称为“共同社会行为”。滕尼斯（Ferdinand Tnnies）指出，这种行为中，自我与他人不分你我地实现了完全统一，统一的契机是地缘、血缘和精神。血缘共同的社会是“家庭共同社会”，地点共同的社会是“村落共同社会”。日本德川时代形成的传统村落具有高度封闭的结构，1888年町村合并后，传统的村落不再是行政单位，但此后的很长一段时间，它仍旧是精神结合的单位。^注365铃木荣太郎在20世纪30年代所进行的农村调查中发现，农村居民的社会关系紧密地集结于传统农村的内部，扩展到超乎其上的行政村的社会关系则相对较少。这说明此前的产业化和现代化只限于城市，几乎没有渗透到农村。^注366地方自治借用和保留了传统的村落共同体为制度基础，维系了日本传统的家制度，具有对民众进行统合的极大优势，为日本民众对天皇和国家体制的服从及国家所需要的集团行为提供了产生的土壤，日本国民的“民族”特质得以强化。

第二，将征兵原则适用于地方自治，强化对地方民众的整合。

为了增强町村处理国家行政和地方共同事务的能力，山县有朋进行了町村合并，从而使自然村之上又有行政村。行政村产生的背景是由于寄生地主而形成的，他们不断进行土地集中，形成与豪农豪商并列的地方名流。山县要求这些在町村分担国家行政和地方共同事务的人“为了名誉，无报酬地执掌其职”，强调“此乃为国民者报国之义务，与壮丁服兵役原则相同，且更进一步者也”。^注367地方制度编纂委员会的青木周藏对山县的意图做了推测：“本邦陆军之制，专以自治为主旨，其结果颇为壮观。……然若仅在陆军实行自治之制而不推广及全国人民，则为国家计不堪长叹也。故应将陆军中自治之制扩大，使三千五百万人皆霑其泽。此乃对编纂地方制度所厚望所在者也。”^注368曾协助青木的大森钟一后来对山县有朋的意图进一步说明：“唯在自治之地方行政中，犹如征兵之军政，一则使兵农一致，一则使吏民相兼，皆基于国民负担国事之义也。两者虽非一事，却因侯爵之力得以成功，似偶然而非偶然也。”^注369

山县有朋这种将征兵的原则适用于地方制度，使军队社会的等级秩序与地方社会的等级秩序相互联系并在军队秩序之下将民众组织起来的做法，大大提高了国家对民众的统合强度，也逐步造就了在一定空间与地域间平等的均质的民众。桧山幸夫在分析近代国家形成与日清战争的影响时也曾指出过：“日清战争中所形成的国民的军事统合和战时动员，是依赖于地域的自主性的。”^注370

不过，事情发展超出了山县等人的预想，地方自治绝非仅仅是只起到政治安全阀的作用，它还锻炼了民众的公共参与意识及承担国事的行政能力，逐步培养起与政府博弈的精神和技能，也逐渐成为民权派争取权利、同政府进行斗争的舞台，村落共同体开始从传统的“统治手段”逐步转变为作为“抵抗手段”的自治组织，因而又为日本近代民主的发展提供了舞台。大石嘉一郎等人指出：“绝不能因此而无视近代市民的公共性理念和自治的公共关系的萌芽。”^注371也就是说，地方自治客观上也铸就了民众作为“公民”的特质。虽然其受到压制，但从国民形成的角度看，它功不可没。大正时期民主主义高潮的涌起及其制度化，正是得益于明治时期民众地方自治训练的结果。