公元12世纪以来，日本便进入了天皇和幕府二元政治结构的统治状态。近世朱子学将天皇和将军的关系解释为君臣关系，认为将军是天皇的代理人，受天皇委托行使统治权。按照“大政御委任”的理论，幕府获得了统治的合法性，天皇则被“冻结”起来。这种君臣关系的维系并不是一个稳定的结构，而在于力量的对比，如果幕府和天皇的力量对比失去平衡，就会出现政局动荡和政权更迭。19世纪初，幕藩体制的结构性矛盾迅速激化，社会暴动此起彼伏，统治的合法性危机四伏。面对这种形势，以佐藤信渊和本多利明为代表的日本早期思想家提出了系统的变革论——通过重商主义实现富国强兵，建立“天下万民皆接近忠节于国君，上下信赖，万民内心一致，扶持制度，无侵国政，罪人亦鲜”的“世界第一大富饶、刚强之国。”注299佐藤信渊要求确立国内的绝对统治，建立三台、六府、八民的严格的“垂统组织”。按照这种组织，国君完全掌握全国，民众成为臣服于国君的平等万民。这样的国家，显然是将国君作为最高统治者，超然于任何一个阶层之上的实体。民众意志服从于国君的秩序，已经超越了幕藩体制的诸侯结构而成为在日本建立西欧式的绝对主义国家思想的开端。承认统治的合法性出自天皇，承认天皇的万世一系及神圣不可侵犯，这种意识很快转变为知识分子寻求出路的精神支柱。此后，“尊王攘夷论”很快就将七百多年一直隐居于世俗之外、本作为伦理和宗教价值中心的天皇抬了出来，以此作为统合一切力量的政治权威和精神权威。现实不但创造了天皇在政治领域复活的条件，也产生了国家统一的要求。天皇由此开始被推至历史的前台。经过水户学派的藤田幽谷、藤田东湖和会泽正志斋等人的发展，“尊王的国体观”得以奠定，并在实践上对幕末志士产生了绝对的影响，成为了一切尊王攘夷运动的基础。
之后，吉田松阴系统地提出了建立近代国家的设想——绝对主义的一君万民的国体论。吉田为实现政治的集中和扩大化，从日本独特的君臣关系出发，主张公武合体的全国一致论，指出要超越藩和幕府的“天下观念”，要求打破地域和身份的封闭性，形成全国一致抵御夷狄的局面。他提出了著名的“天下乃一人之天下”的论断，指出“我八大洲者，皇祖所肇，而传万世子孙，与天壤无穷者，非他人可觊觎焉。其为一人之天下，亦明矣”。认为“一国一人、一君万民的国体具有绝对价值，是‘道’，‘道’乃天下公共之道，所谓同也。国体乃一国之体，所谓独也……然，国体亦道也”。他将幕府从国体中排除出去，从而使天皇成为一个内在自足的永恒存在，使一切集中于天皇，万民要以主体积极性向天皇尽忠。“普天率土之民，皆以天下为己任，尽死以仕天子，不限贵贱尊卑为之隔限，是则神州之道也。”注300 这种“一君万民”的构想，预示了以天皇为中心的政治一元化的发展方向。视“忠”为绝对价值的忠孝观，成为日本人实现同一性的重要凭借。对此，许介麟评价道：“日本对忠的价值观，在西洋入侵之后，有凝聚全国政治力量的作用，在横断面上否定了各藩的地方割据，纵断面上则形成了以天皇为中心的中央集权国家。”注301
在西欧的冲击下，“一君万民论”经过国学、水户学和吉田松阴的延续发展，使天皇的复活已没有任何理论上的障碍。随着外部侵入的加剧和幕府内部的分裂，以天皇为代表的朝廷也在寻找机会积极要求政治上的发言权。以“违敕签字”、“将军继嗣”和“安政大狱”为契机，天皇地位明显提高。在由幕藩所推动的“公武合体运动”与中下级武士所推动的尊攘运动的对抗中，天皇进一步政治化，并随着倒幕运动的到来，成为一切价值的中心。以朝廷为施行国政的轴心，已经成为当时政治形势的必然要求。1867年6月，坂本龙马的《船中八策》，提出了“使天下之政权奉还朝廷”，“设立上下议政局，设置议员参赞万机，万机决于公论”等八项建立统一国家的方策，宣布了“扩张国势，与万国并立”的新纲领，成为大政奉还运动与倒幕运动的共同纲领。1867年12月，倒幕派发动政变，颁布“王政复古大号令”，宣布诸事回复“神武创业之始”。政变后，政府召开“小御所会议”，令德川庆喜“辞官纳地”。1969年6月，戊辰战争结束，政府军终于以武力推翻幕府统治，为统一的中央集权国家奠定了基础。
天皇作为全国统合象征在政治领域的复活，体现了日本近代国家形成过程中政治集中的一面。1869年日本所形成的中央集权国家，正是通过剥夺幕府和诸侯权限，使全部权力集中于天皇的新国家政权。
（二）天皇亲政的实践步骤
天皇亲政尽管是必需的，但对于当时的日本普通民众来讲，并非一个可以轻易接受的权威。“幕藩体制下，天皇实际上也只是一个山城国三万石的小领主，其影响仅限于京都。对近畿注302圈以外的民众来说，天皇与民间百姓所信仰的驱灾辟邪的牛头天王没什么两样。”注303在倒幕派那里，天皇则是作为一个手段，一个由外压触发的“理念的国家观”为背景、基于名分论的传统存在。政治机制必须要创造出天皇的绝对权威，并使之渗透民间，渗透人心。他不仅仅是作为传统的伦理与宗教权威和象征，还是从传统中得以解放出来的政治君主。大久保利通和木户孝允等人煞费苦心地探索着一条必须实现天皇亲政的道路。
新政府保留了天皇传统的机构和制度，发布的各项命令都以“谕旨”或“敕谕”的方式下达，向各国发出的王政复古的通告，明确了“内外政事皆归天皇亲裁”，由天皇取代“大君”缔结一切条约。1868年11月，政府在与瑞典、挪威、西班牙，以及次年在与北德意志缔结的修好通商条约中，签约的主权代表者分别是“日本天皇”、“大日本天皇陛下”、“日本天皇陛下”。这样就在对外关系上解决了天皇的地位问题，天皇作为主权代表者的地位得到确定。对内方面，当务之急是必须要树立天皇作为日本最高统治者的形象，确立天皇的权威，确定其“普天之主”的政治地位，这是国内改革的前提。
天皇地位的确立最初体现在新政府以天皇名义发布的“五条誓文”。其内容是：（1）广兴会议，万机决于公论；（2）上下一心，盛行经纶；（3）官武一途，以至庶民，须使各遂其志，人心不倦；（4）破旧来之陋习，本天地之公道；（5）求知识于世界，大振皇基。最后附有敕语：“际此我国史未曾有之变革，朕躬自率先誓于天地神明之前，大定国是，立保全万民之道，尔众宜据此旨，同心协力。”由于天皇作为统一力量的存在价值，木户孝允模仿大化革新时天皇在大榉树下召集群臣向天神地祇盟誓政道的先例，专门安排了由明治天皇向神明宣誓的仪式来宣布“五条誓文”，仪式过程本身显示了“祭政一致”的理念，天皇被看成基于神意的神权统治者。在处于各种势力角逐的过渡时期，天皇的神明宣誓，其实质也是政府统合当时复杂政治势力的一种手段。
接下来，便是建立与此相适应的集权体制，即“辅弼天皇的体制”。1868年6月，新政府公布的《政体书》设立了辅相，位居行政机构的中心，任务是“辅弼天皇，奏宣议事，总督国内事务，总判宫中事务”，作为向天皇亲政制的过渡。《政体书》并没有给天皇以政体上的地位，按照设计，掌握天下权力的不是天皇，而是太政官。为了坐实“王政复古”之名，维新者使用了平安时代的官制名称。太政官制最大的特点是中央集权，下设议政、行政、神祇、会计、军务、外国、刑法七个官职。议政官负责立法，刑法官负责司法，其他五官执掌行政，执行三权分立。议政官有上下二局，上局由议定（皇族、公卿、诸侯）和参与（公卿、诸侯、大夫、士、庶人）组成，下局由议长和议员组成，议员由府、县、藩选送的贡士担任。行政官掌管行政大权，下设辅相、办事二职；神祇官以下四官分掌各种行政事务，下设知官事、副知官事等职。官吏任期四年，以公选方式产生，地方上分为府、藩、县、府，县设知府事、知县事等职，藩仍设诸侯。《政体书》的第二个特点便是大大限制了地方特权。“各府、各藩、各县，应以誓文为本，行使其政令”，府、县、藩不得私授爵位、铸货币、雇用外国人与邻藩或外国订立盟约等，否则便是以小权侵犯大权、紊乱政体。注304同时发布的还有告示和《近习须知》，指出由于天皇年幼尚未成年，将万机“委托总裁诸职”，一旦成年，“即将出自宸断”，指明了向天皇亲政过渡的路程。
尽管中央集权制已经建立，但并未改变藩的“以小权侵犯大权之弊”，木户孝允指责其为“不知何为大政一新，唯以打倒德川为一大快事”，这促使了新政府继续塑造天皇作为“人格化”的政治权威。1868年8月东征胜利后，新政府在这期间举行了即位、改元、奠都等象征天皇亲政的仪式，具有划时代的意义。1868年8月，明治天皇在京都举行了盛大的即位大典。大典具有浓厚的政治色彩，采用了新创的和式礼仪。在诏敕中，除在“遵照天智天皇之不朽大典为政”这种千年一贯的例文之外，还新增加了“根据神武天皇的创业以行大政”的字样。庭前神案上，装饰了直径三尺有余的地球仪，以祝愿进入世界的日本前途无量。在即位前一天，还发出布告，将明治天皇诞辰称为“天长节”，规定在这天举国上下都要庆祝。天长节在8世纪就有了，但将其规定为民众的节日则是自此时开始的，意向全国表明天皇才是日本最高统治者。朝廷继而发布诏书，改庆应四年为明治元年，强调“一世一元”，改变了古代根据吉凶祸福轻易改元的弊病，使年号具有了象征天皇在位的意义，目的也是为了树立天皇的绝对权威。(www.xing528.com)
为隔断天皇与象征朝廷旧弊的京都间的联系，缩短天皇与民众的距离，实现天皇的人格化，1868年1月，大久保利通建议迁都大阪。几度周折，大久保等人最后接受了江藤新平等迁都江户的意见，决定天皇东幸。注305东幸的目的正如江藤所述：“逐渐废除德川氏之恶政，深察民众之疾苦，兴极善美之政……以此收揽人心，以示皇恩浩荡及于万民。”“若能善行此事，则可极得人心也。”注3061868年8月，新政府以“朕海内一家、东西同视之故”，下令改江户为东京，并布告天皇要躬亲政事。在京都公卿的激烈反对声中，天皇自京都前往东京。中途遥拜伊势神宫，亲临热田神宫，向沿路33个神社进献了神物，沿途接见下层民众，赐赏孝子节妇，体恤弱势群体，创造了其作为“解放者”的形象。天皇抵达江户后，政府颁发布告，声称“今者天皇东临，万机出于宸断，即日起废镇将府”。朝廷由此将关东八州直接纳入天皇统治之下。
即位、改元、迁都和行幸的主张，反映出新政府官僚急切希望借助皇威而达到精神上统一民众以实现国家统一的目的。西园寺公望的回忆是：“这是为了主张自我的示威策略。……它并不是在理论上非要如此，而是实际上不得不做的事情。”注307实践证明，上述措施确实取得了显著成效。天皇终于在对内和对外两方面成为“宸裁万机”的最高权力者。大久保利通等人提出天皇行幸地方的思想，后来被充分利用，成为树立天皇权威、创造国民的重要环节。
天皇回归到政治权力中心地位并得以广泛地在国民中扎下根来，其原因不只是由于强制，也与回归传统、国民心情及日本人性格有关。龟井胜一郎分析指出，长久以来，天皇一直是作为一种超越制度的存在。不管怎样的恶政，恶的是其近侧和当政者，天皇是没有罪的。天皇大致上是政治的无能力者或是无力的存在——通过德川幕府的两百多年的统治，已经被打上这种深刻的印象。注308这种无能或无力的根深蒂固的感情持续下来，形成了民众对作为非政治存在的天皇的亲近感。天皇不只是被视为神，同时也是人性的天皇，即“民俗学的天皇”，通过民间的佛教信仰、和歌会及祖先崇拜等种种社会祭典，二者交合在一起，形成天皇大众化的强烈的心理情结。由于中世纪以后的天皇一直是一种没落者的形象，所以民众的这种亲近感中还纠缠着“对弱者的同情”。明治初期的政治家通过“王政复古”，将这种感情反过来运用在政治上，实现了天皇地位的回归。
（三）天皇亲政的最高制度化
这主要体现在1889年2月《大日本帝国宪法》（简称《明治宪法》）的颁布上。作为天皇下赐给日本民众的钦定宪法，其第一章关于“天皇”的内容就占了整个宪法条文的22%，成为《明治宪法》政治体制的核心。《明治宪法》规定，天皇拥有极大权力，宪法的修改不允许议会提出，而要根据敕命进行；宪法中有关皇室的重要事项均在议会权限之外；立法权原则上需要议会通过，但有许多例外。统帅、外交、任命、授予荣典等大权，完全不容议会插手。总之，议会“有讨论法律之权，而无公布法律之权”，不具备形成国家意志的权能，议会因此不得不成为天皇的附庸和立宪制的“装饰”。君权至高无上，内阁成员对天皇而非对国会负责。《明治宪法》规定所有天皇敕令必须由内阁大臣副署，官僚的权力由此得到巩固。此外，还规定“天皇统帅陆海军”，陆军参谋本部借此取得特别独立地位。《明治宪法》也写上了试图防止天皇超越一切权力的文字：“朕及朕子孙，将来必遵循此宪法条章，实践时无逸出之事。”
按照《明治宪法》的规定，天皇是国家政治、军事、法律及精神的最高权威，也是日本国家主义新意识形态的核心和民众凝聚力的源泉，处于绝对化的地位。《明治宪法》非但没有限制天皇权力，反而确立了以天皇超越宪法的权力，带来了种种争议。有人评价《明治宪法》的基本原则是赋予天皇以无限发挥权威的机构，即使采取了立宪制的外形，其实质也绝不能算是什么立宪君主制。注309有人认为《明治宪法》实际上采用了依靠元老、忠臣等超宪法体制的政治存在来使国家意志一元化的制度，即通过对内阁总理“辅弼”、帝国议会的“协赞”及天皇敕令需要内阁成员副署等规定，在一定程度上建立了一个所谓的“集体领导体制”，同时避开了政治决策主体的明确化，采取了暧昧的关联体制。注310
《明治宪法》的这种特点，与伊藤博文等人关于宪法的基本构想密切相关。伊藤博文等人拟定宪法的目的在于实现“宪法政治”，方法是引进立宪主义，实行“立宪君主”。与当时政府内多数人一样，伊藤博文认为建立立宪政治之原因是“欲谋国家进步，舍此别无其他经营良策”，其自身原本对引进立宪主义不抱信心。他认为，宪政在日本完全是新生事物，必须要首先寻求“我国的机轴，确定什么是我国的机轴”。他痛感日本没有欧洲基督教那样使人心归一的宗教，“无一可以做国家机轴者”。“没有机轴而听任人民妄议政治，则政治将丧失统纪，国家亦随之废亡”。他想到了皇室，“在我国，唯一可以成为机轴者，唯有皇室。”因此，1886年伊藤在制宪会议上演讲，要“以君权为机轴”的宪法政治完成使人心归一的“国民”形成的任务。在其影响下，宪法起草组的注意力便放在了皇室意义上，“力求尊重君权而尽量不加束缚”，从而使“立宪君治”的君权和民权从对等的关系下降为上下臣属关系。“即君主乃君临一国邦家之上者，君主之外，皆谓臣民之义也。故必须明了，一国臣民之中不包括君主。然则皇族又当如何？其法律上之待遇，社会上之尊重，虽不同于其他一般臣民，然从法理方面言之，不践位之皇族，虽居该国上流，亦应列入国民之中。”注311
这种构想之下，宪法草案必定使天皇地位绝对化。伊藤博文为了遮掩宪法中天皇统治与专制的区别，为了说明将民众称作“臣民”而非“国民”的理由，让著名法学家进行解释，将文字表述修改得合乎近代法理，强调“保护臣民的权利”是宪法政治的实质，指出创设宪法的精神，第一在于限制君权，第二在于保护臣民之权利。限制君权，具体表达在该法第五条“天皇经帝国议会的协赞行使立法权”。然而，他在第八条紧急敕令中又取消了议会对天皇追究责任的权利。在“立宪政体的本义”与“使君权实实在在”之间，他采取了保持“立宪政体”的外在形式，以确保君权的绝对至上。关于“臣民”的解释，宪法草案说是“服从大君”并被大君当作“大宝”、受到爱重的人，还说“此乃我国古典旧俗所存者”，西方的国民权利“故非我国宪法所取之范例也”。《宪法》规定“日本臣民的所有权不受侵犯”，但又规定“不是无限之权”，“所有权乃私法上之权利，全国统治之大权专属公法，两者丝毫无所抵触也”，也即私法要服从于公法，臣民的“各种权利”并不是人民固有之权利，参政权也是天皇所赐才到人民手中的。这样，宪法草案就把十几年以来形成“国民”的任务用形成“臣民”的办法解决了，即以“臣民”的形式形成了“国民”，或者说“国民”乃以“臣民”的特殊姿态出现。
正因如此，信夫清三郎指出，宪法所规定的国家体制，实际上是一个束缚议会权力的伪装的立宪政体。由“臣民”选举所构成的议会，其作用极为有限。天皇这种政治存在贯穿了整个明治宪政国家对外政策和对内国民整合的始终，被置于近代政治体制变动和政治运动的中心，成为解决国内危机及提高国民凝聚力的核心。作为世俗和宗教的双重领袖，天皇不断为各种政治权力集团所利用，天皇势力自身也在利用各种势力，以保持对现实政治和社会的绝对影响。注312民众对天皇的认同，就意味着对国家的认同。天皇即代表国家，不仅仅是日本国家政治和军事领导人，也成为国民最高的精神性权威，天皇制国体被赋予“民族性”。通过《明治宪法》的制定，明治政府成功地建立了以天皇为核心的近代中央集权制，它成为了铸造“举国一致”国民的制度基础。
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