自德川时代起所形成的类似西欧领主制的幕藩体制，在政治上的表现形式之一便是地方分国制度。注110幕府作为全国统一政权是集权的，但从它与藩的关系来看又是分权的。藩对幕府有相对独立性，为幕府“所不干预”注111。各藩在财政上不依赖于幕府，收入来源为领地内农民所纳年贡。只要在政治上不违背幕府的法度，在藩内便有独立的行政、立法、司法、征税和军事统帅权。“藩上层领主对于本藩领国的有效治理及其对幕府权力的恭顺，是使以幕府为核心的武家政权成为一个统一整体的不可缺少的黏合剂。”注112
地方分国的概念在日本早已有之，《汉书·地理志》就记载有“夫乐浪海中有倭人，分为百余国，以岁时来献见云”，说明了日本列岛原来部落国林立的状况。公元3世纪前期，形成了以“邪马台国”为中心的三十个小国联合政权。3世纪后期，建立了以邪马台国为中心的大和政权。6世纪，大和王朝试图引进隋唐的先进制度，强化中央集权的力量。注113按照司马辽太郎的观点，“在豪族环伺的现实中，大和政权建构出了‘中央—地方’的都鄙注114意识的社会氛围”注115。为强化中央集权的朝廷统治的正当性，公元620年，日本开始编纂国史。公元701年，日本史上首部律令法典编纂完成，律令的内容反映出代表朝廷中央最高存在的“国家意识”。中央政权还要求各地方分国针对地方的乡土特产、山川原野的由来和特殊古老的传承等编纂成地方的《风土记》。这说明在一千年前的日本已经存在“地方分国与统合国家”两种不同层次的“国家”概念。岩波书店出版的《广辞苑》里，“くに”（国·邦）的语辞解释有“国家、国土”之意，但同时也有相对于中央的“地方、地域”的含义以及“故乡”的含义。这种二元并存的“国家”观念，在民众意识中根深蒂固。初次见面，日本人询问对方的老家，用日语表达为：“お国は何処ですか？”江户时代的人可能回答“萨摩国人”，近代之后萨摩国人会回答“鹿儿岛县人”。“お国”中的“国”便是指的地方层次的国家。(www.xing528.com)
地方分国制度，不仅体现在藩与藩的关系上，还体现在藩内村与村的关系上。明治维新前，地理环境和封建割据的幕藩体制将日本分割得支离破碎，“日本全国几千万人民，被分别关闭在几千万个笼子里，或被几千万道墙壁隔开一样，简直是寸步难移。”注116民众事实上分属于不同的藩。“藩即国”，藩的边境设有关卡，藩与藩之间的流动是不自由的，所以当时最大的地域社会是藩民形成的藩社会。德川时代有三百多个藩，藩主林立。由于当时交通不便，藩社会内部被封闭性的村落共同组织所分隔，农民的生活大部分被封闭在村落内部。“安定地维持百姓的基础就是实现和保持百姓与土地的结合”。村与藩贯彻着集权与分权相结合的原则。各藩藩主则以“五人组制度”强化对农村的控制。村在政治上是一个自治单位，幕府和藩不过问村务。村对内是一个紧密的结合体，农民高度依赖村集体，与村不可分离；对外是一个独立的单位，农民以村为单位与外界发生联系。一般说来，除与领主以及必须与外村发生联系外，村是孤立的、闭塞的。
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