二、失察追究机制
历代帝王为防止服务于皇权的耳目官失察,还需运用“潜御群臣”之术来监控监察官,以有效地追究失察责任。此种“术”即为互察机制。秦始皇建立统一的帝国之时,就采取互察措施,防范监察官渎职,故史载：“始自秦世,不师圣道,私以御职,奸以待下;惧宰官之不修,立监牧以董之,畏督监之容曲,设司察以纠之;宰牧相累,监察相司,人怀异心,上下殊务。”[150]汉代中央设立御史府、司隶校尉、丞相司直三元监察系统,使之相互制约、相互纠劾违法失职行为。
唐代更注重互察机制。在监察系统内部,依故事“台中无长官”,御史之间可以相互弹劾,监察御史甚至可以无所顾忌地弹劾御史大夫。虽然御史台可以监察百官,自皇太子以下无所不纠,但御史台亦是行政机关的监督对象,“御史纠不当,则尚书左右丞劾其过失”[151]。尚书省可以监督御史弹劾百官不当之事。这一举措在很大程度上影响宋代的监察机制。宋神宗元丰五年(1082年)六月下诏：“尚书省得弹奏六察御史失职。”[152]作为中央监察机构的御史台,还需负责监督地方监司的活动,而监司的主要职责是负责监察地方刑狱。宋宁宗开禧元年(1205年)规定诸路刑狱“委监司纠察,如监司不纠察或自为淹延者,从台谏论奏”[153]。宋徽宗时进一步规定：“州县不尊奉者,监司按劾;监司推行不尽者,诸司互察之”[154]。宋朝的互察网络显得更加细密复杂。并且徽宗着重强调：“诸路监司互相察举如法,或庇匿不举,以其罪罪之,仍令御史台弹劾以闻。朕当验实,重行黜责。”[155]清代的互察机制在《钦定台规》里有所体现,顺治十七年(1660年),“吏部覆准,科道互相就差,旧有此例,今应再行申饬”[156]。并进一步详细规定：“都察院职掌纠察百司,辨明冤枉,及一应不公不法事。如本院堂官,及各道监察御史,有不公不法、旷废职事、贪淫暴横者,令互相纠举,毋得徇私容弊,其所纠举,并须明具实迹。奏请按问,有挟私妄奏者,抵罪。”[157]《钦定吏部则例》卷三也规定对官员失察的处罚条例：“其因事受财劣迹未著,同城之知府失于查察,降一级留任,司道罚俸一年。其不同城在百里以内之知府罚俸一年,司道罚俸九个月。”(www.xing528.com)
中国古代针对监察官的互察机制,在官僚政治正常运作的状态下,能够及时有效地追究监察官失察的责任,制约或防止监察官怠于行使或滥用监察权力。然而这种传统的官僚制度的运作面临种种障碍,“行政法规包括一系列对‘失察’的处罚——对属下失职的失察会使自己受到行政处分。但是如果上司官员真的举报了失职的属下,则可能会引出一系列丑闻(包括牵扯到他对同僚的不实之词,即他也对他们负有‘失察’的责任),从而导致更为不利的后果”[158]。
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