失察追究制度的历史演变

一、历史演变

失察追究制度并非突然产生,而是随着古代监察制度的完善而逐步完善的,当监察、司法、行政等职能混为一体、分工不明确的时期,要追究官员失察的责任,往往因官员个人的品德修养而异。战国时晋文公的司法官李离因失察而错杀人,晋文公认为是下吏的过错,特意为李离开脱罪责,但李离固执不受王令,并说：“理有法,失刑则刑,失死则死。公以臣能听微决疑,故使为理。今过听杀人,罪当死。”遂自杀。^[141]李离伏剑的故事可谓司法官主动承担失察责任的典范,可惜毕竟少见,重要的是失察追究的制度化与法律化,而不能仅仅停留在道德说教的层面。

自秦汉以降,监察组织不断扩大,监察职能的分工日趋细密。为防范监察官玩忽职守、姑息养奸的失职行为,失察追究已成为监察体系中不可缺少的一部分。据《汉书·刑法志》记载,汉孝武帝“招进张汤赵禹之属,条定法令,作见知故纵、监临部主之法”。师古曰：“见知人犯法不举告为故纵,而所监临部主有罪并连坐也。”负有监察纠劾的监察官或上级主管官员因失察则与犯法者同罪连坐。在东汉,监察官因不知情而没有举劾被监察对象的贪赃行为,仍比附“见知故纵法”追究失察的罪责。东汉恒帝颁布诏令,负有监察责任的刺史,如没发觉或不举劾贪赃的地方官,则以纵避为罪。《晋书·刑法志》照样规定：“其见知而故不举劾,各与罪同。”但因过失不举劾或根本不知情不举劾的,予以减轻或免除处罚,“失不举劾,各以赎论,其不见不知,不坐也,是以文约而例通”^[142]。

唐律对监临主司失察应承担的责任较前代有所减轻。唐文宗太和三年(829年),华州刺史宇文鼎、户部员外郎卢允中坐赃,文宗欲杀之,侍御史卢宏贞奏曰：“鼎为近辅刺史,以赃污闻,死固恒典。但取受之首,罪在允中。监司之责,鼎当连坐。”卢侍御认为卢允中是贪污犯罪的首犯,作为监司的刺史宇文鼎不揭发卢的罪行,是失察,但罪不至死。文宗同意卢侍御史的意见,依律减罪三等惩罚宇文鼎。“诸监临主司知所部有犯法,不举劾者,减罪人罪三等。纠弹之官,减二等。”^[143]纠弹之官,主要指御史,专司监察的御史因失察承担的责任较其他官吏为重。(www.xing528.com)

唐代后期,为打击官吏经济方面的犯罪,对监察官失察的惩罚有加重的趋势,唐文宗大和七年(833年)的一条诏令规定：“御史台所置六察,分纠百司,比来因循,鲜能举职;起今以后,诸司如有身名伪滥,盗官钱及违法等事,他时发觉时,本察御史并当贬斥。”宋代恢复以与罪人连坐的方式惩治失察行为,宋真宗诏令：“诸路官吏蠹政害民,转运使、提点刑狱官不觉察者坐之。”明代重要的监察法规《宪纲事类》对监察官失察的责任追究规定的更具体明确。“凡风宪任纪纲之重,为耳目之司。内外大小衙门官员但有不公不法等事,在内从监察御史,在外从按察司纠举。其纠举之事,须要明著年月,指陈实迹,明白具奏。若系机密重事,实封御前开拆,并不许虚文泛言。若挟私搜求细事及纠言不实者,抵罪。”^[144]“凡监察御史、按察司官巡历去处,但知有司等官守法奉公、廉能昭著者,随即举闻。若奸贪废事、蠹政害民者,即便拿问。其应请旨者,具实奏闻。若知善不举,见恶不拿,杖一百,发烟瘴地面安置。有赃者,从重论。”^[145]

清代的《钦定台规》是历代监察立法史上的巅峰之作。对监察官在司法监察活动中的失察追究,视其特定情况而定,或罚俸、或降职、或抵罪,承担相应的责任,并要求监察官忠实履行职责,对贪酷不法的官吏,应直言不讳,弹奏不畏权贵,若御史失察,是祸国殃民。“傥知情蒙蔽,以祸国论。”监察官依附朋党,或为党争工具,利用其职权之便诬告打击他人,是失察的表现,以其诬告他人之罪罪之。“言官纠参,实指奸贪,是其职掌,若结党挟私,肆行陷害着,反坐。”^[146]监察官弹劾陈奏与事实不服,或无真凭实据,借口风闻言事者,亦是失察,应受降职调用的处分。康熙九年(1670年)题准：“言官列款纠参贪婪官吏,有一二事审实者,免议。若审问全虚,及条陈时间,隐含讥刺,或不据实回奏,或参官员老病衰庸涉虚着,皆降二级调用。”^[147]康熙十五年(1676年)又议论准可：“言官条陈讥刺及回奏不实或凡事不据实陈奏,或并无可据,称风闻具题者,降一级调用。”^[148]监察官接受请托、受贿而为违法官吏隐瞒罪行,则是严重的失察,应受严厉惩罚。雍正二年(1724年)上谕：“外省督抚有怀私背法、逞威等事,给事中、御史等受其请托贿赂、瞻徇隐瞒,经朕于别处闻知,将都察院堂官一并议处。”^[149]