中国监察制度发展历程简述

一、发展沿革

早在先秦时期的奴隶制国家阶段,就已经产生了最初的监察因素。例如,在夏代的职官中就有“遒人”之设,《尚书·胤征》说：“每岁孟考,遒人以木铎徇于路。官师相规,工执艺来以谏。”杜预注：“循于路求歌谣之言。”即每年正月,夏王派遒人巡行而宣令,此时在下位者,以至百工众人都可以直接向“遒人”进言报告,可见“遒人”之职是纠正违法兼司采访民意。商代的职官中有“东吏”、“西吏”之设。著名学者陈梦家先生说,卜辞中的“东吏”、“西吏”等,“当指派至于东或于西的使者”^[1],也即是指商王派遣至东西两个方面的大使,兼有驻防和监察东西方国的职责。在西周的职官中也有“小宰”、“宰夫”之设。《周礼·天官》记载,小宰“掌建邦之宫刑,以治王宫之政令,凡宫之纠禁”,宰夫“掌治朝之法,以正王及三公六卿之位,掌其禁令”。这里的小宰、宰夫分别是在王宫和朝会上维持秩序和礼仪的官员。

可以认为,夏代的遒人,商代的东吏、西吏,西周的小宰、宰夫等等,其职权中的一个部分已经或多或少地涉及后世监察官们所掌职权中的一部分,但这只是后世御史所掌庞杂职权中的一个次要部分。我们可以把这视作监察因素的出现,却不能视作监察制度的出现,况且,遒人、东吏、西吏、小宰、宰夫等并没有发展成为后世的监察官。

严格意义上的监察制度是封建社会才出现的。而且,它的产生、发展、演变,基本上与中国封建社会发展的特定历史过程相适应,或者说基本上同步发展。

战国时期,随着封建制度的最初出现,封建的监察制度即已开始萌芽。史载韩、赵、魏、秦、齐等国均设置了御史,当时的御史职掌较为复杂,但已经“掌记事纠察之任也”^[2]。其中魏、韩、秦等国还在地方设置了监县御史。宋人吕祖谦说：“六国已遣御史监掌矣,非独秦也。”^[3]

公元前221年,秦始皇统一天下,建立起了我国历史上第一个统一的封建专制主义的中央集权国家——秦朝,为了巩固封建统治,在历史上第一次正式创建了监察机关和监察制度。秦朝中央设立御史大夫寺,也称御史府。其长官为御史大夫,较之战国时代的御史,增加了“大夫”的头衔,其地位显然大大提高,仅次于丞相,与丞相、太尉同列三公。御史大夫的职掌比较复杂,如掌文书档案、群臣章奏,下达皇帝诏令,在皇帝身边记事,协助丞相处理全国政务等等,但他又同时职掌“典正法度”,负有监察百官之责,这是御史大夫区别于其他朝廷重臣的独特之处。云梦秦简即有“岁雠辟律于御史”^[4]之文,是说掌管刑辟的最高长官廷尉每年都必须去御史府核对律文,说明御史府负有监督法律法令实施之责。

秦朝在地方则设置了监郡御史,称为监御史。《汉书·百官公卿表》说：“监御史,秦官,掌监郡。”设置监御史监郡,这是对战国时期在地方设置监县御史制度的继承和发展。战国时期地方只在县一级设置了御史监县,而秦统一后地方则只在郡一级设置了御史监郡。

秦亡后,西汉继起。“汉承秦制”,基本上继承了秦朝的一套,而又有所发展,在监察制度上也是如此。西汉在中央仍置御史大夫,也称御史大夫之署为御史府。御史大夫仍为副丞相,地位高崇,职大权重。御史大夫作为副丞相,一方面辅佐丞相统理天下政务,另一方面又是御史府的最高长官,具有承风化、典法度、执法以监临百官的职掌,显然握有监察、弹劾百官的大权。这种权力有时甚至还超越于丞相之上。御史大夫对于丞相是既辅佐,又起制约作用的。故当时不仅称御史大夫为副丞相,而且把丞相府和御史府并称为“两府”。

御史大夫之下主要的属官有御史中丞、御史丞及御史数十人。其中御史中丞“专掌纠劾”。御史“掌察举非法”,“有违失劾举之”^[5],专职司法监察的色彩非常浓厚。

西汉王朝对地方的监察得到显著加强,汉武帝元封五年(前106年),分全国为十三个监察区^[6],置十三州部刺史,掌奉诏六条察州。刺史根据汉武帝手订的六条^[7],对部内所属郡国地区进行监察。这六条属于最早的地方监察法规,其中第三条“二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰苛暴,剥截黎元,为百姓所疾……”就是专门的司法监察条款,其意就在于所谓“安民”、“慎刑”。(www.xing528.com)

西汉末年,“中国古代的监察制度进入它的第一个大调整期,发生了一大嬗变：御史大夫与御史中丞分离,‘御史大夫转为司空,而中丞出外为御史台率’。这种分离的结果是,出现了以专职监察官为首脑的专门监察机关——御史台。”^[8]从此,御史大夫成为与监察无涉的专职行政官,御史中丞出任新的御史台的长官。

魏晋南北朝时期属于封建乱世,国家分裂,战乱频仍,但各王朝的封建统治者为了巩固政权,在动乱中求得生存和发展,往往比较重视政治制度的建设,因此这一时期的监察制度不仅没有因王朝的不断更替而废弃,反而在动荡中有所发展。例如,御史台在西汉末年的大调整后虽然已成为独立的专职的国家监察机关,但在名义上仍隶属于少府,至东晋初立,御史台即脱离少府^[9],成为完全独立的国家监察机关。最突出的是监察机关的职权扩大,而以两晋的司法监察较为典型。西晋曾设置黄沙狱治书侍御史,专门负责监察审理皇帝诏令的大案,并监察廷尉的审判活动。^[10]这种设置虽然只是昙花一现,但对唐以后的御史制度影响很大。

唐代是中国古代监察制度完善、成熟的时期。御史台是重要的司法监察机构,对大理寺、刑部的司法活动进行监督。大理寺、刑部审理的案件,须申报台司审核,若审判不当,御史有权提出异议并可弹劾违法的司法官员。察院的监察御史必须定期巡查京城和地方的监狱,以便发现冤案,改善狱政状况,并可推鞫地方衙门的狱案,监察地方司法。京畿地区的罪犯被执行死刑时,御史台派遣监察御史亲临现场监决,这是御史对死刑执行的监察。

宋代的中央监察机构沿袭唐的一台三院制,御史台的司法监察与唐代类似,中央法司大理寺与刑部从受理案件到判决执行的全过程,都受到御史台的监察,尤其是大案要案,成为监察重点。并且御史负有监察官员道德品行和纪律的职责。御史监察狱政同样是司法监察的重要方面,刑部必须定期向御史台奏报断案数量、留滞未断案件以及狱政情况。中央为强化对于地方的监察,除设置转运司、提点刑狱司等监司职掌监察外,还临时遣使巡按地方。中央特使的主要职责有两项,一是审理地方疑案、要案;二是监察地方官的其他司法活动。地方官员有贪赃枉法等违法失职行为,就可以弹劾治罪。

元代的监察制度得以加强,元世祖忽必烈曾说：“中书朕左手,枢密朕右手,御史台是朕医两手的。”^[11]可见当时统治者对御史台的重视,以及御史台与御史地位的提高。元代的司法监察较前代更为完善,主要表现在制定较为成熟的监察法规,司法监察有明确的监察法规可依,并且区分司法监察与司法审判的权限。据《元典章》记载,至元元年(1264年),制定肃政廉访司的职能条例三十条,称为《察司体察等例》。元世祖至元五年(1268年),制定御史台纲三十六条,成为《设立宪台格例》。至元十四年(1277年),制定行御史台的职能条例三十条,称为《行台体察等例》,后又陆续制定一批监察法规。从以上的监察法规中可以看出监察机关司法监察的职能更加突出：一是纠正理断不当的错案假案;二是纠察违法拘禁、拷讯之事;三是复审重大案件或死刑案件;四是监督审案回避制度的执行;五是监督司法保密制度的执行。监察机关主要负责监督纠察司法人员的执法情况,对案件本身只是具有一定限度的复审权和检查权,这比唐宋司法和监察权严重混淆的状况是一大进步。^[12]

明朝通过废中书省,提升六部地位,改御史台为都察院,将君主专制推向极端,监察制度在此时期趋于烂熟,监察网络较前代更完备、更严密。中央监察机关是都察院,其司法监察职能主要体现在复核直隶及各省职官犯罪案件,复核京师、直隶及各省斩绞监候案件。“都御史职专纠百司,辨明冤枉,提督各道,为天子耳目风纪之司。”^[13]——大狱重囚会鞫于外朝,偕刑部、大理谳平之。都察院在三法司会审中的监察色彩,明显重于刑部和大理寺。都察院之外,又设六科给事中,分察六部,六科给事中的权责类似御史,给事中对刑部的监察主要是司法监察。“每岁二月下旬,上前一年南北罪囚之数;岁终类上一岁蔽狱之数;阅十日一上实在罪囚之数,皆凭法司移报而奏御焉。”^[14]处决囚犯,须经刑科给事中三复奏,决囚之时,有上书称冤的,给事中有权停止行刑。

明代对地方的司法监察是多层次的。分全国为十三道监察区,由都察院派遣巡按御史,代天子巡察地方事务,无所不察,对地方司法的监察只是其中一个重要方面,“按临所至,必先审录罪囚,吊刷案卷,有故出入者理辩之”^[15]。在洪武九年(1376年)的官制改革中又设置按察司,作为明代省级的监察机关和司法机关。对地方司法的监察,是按察司的重要职责之一。按察司与巡按御史的职责相似,都注重对地方官吏司法活动的监察,两者各属不同的系统,各自相对独立地行使对地方的监察权,且可相互纠举,但巡按御史代表中央监察地方,地位权力稍高于按察司。

清都察院大体依照明制,虽然其机构与职官设置与明制有异,但在监察职能方面大同小异。清都察院所属机构主要有十五道监察御史、六科给事中及五城察院。需要特别指出的是,雍正元年(1723年),将六科隶属都察院,从而最终完成了台谏合一,实现了专门监察机关在组织上的完全划一。并入都察院后,刑科给事中的司法监察职能更有所加强,得参与秋审及朝审,掌秋审及朝审情实人犯之复奏,朝审勾到人犯与监视行刑。