基层选举制度的完善与村民自治内涵的丰富

村民自治的探索实践在各地蓬勃兴起，引发了各界各方的关注，并最终汇聚到以探索解决“三农”问题为核心的公共学术与公共政策的运动热潮中，从而为村民自治逐步“从选举走向治理”的转型积累了大量的理论与制度资源。

1.选举制度的完善就村民自治与村委会选举本身而言，1988-1998年的十年间各界的思想与认识逐步统一和成熟，选举的程序与办法逐步细化和规范，中央也对村民自治这一制度形式给予了充分的肯定。1994年，中央召开的全国农村基层组织建设工作会议，明确提出了“完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制度”的要求；同年召开的第十次全国民政会议将村民自治概括为“四个民主”：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，并在1997年党的十五大报告中得以体现。1998年10月，党的十五届三中全会对进一步扩大农村基层民主、保障农民依法行使民主权利提出了明确要求并作出了工作部署；同年，第九届全国人大常委会着手对试行已达10年之久的《村民委员会组织法》进行修订，时任全国人大常委会委员长李鹏亲赴“海选”发源地的吉林省梨树县霍家店村等地进行实地调研，全国人大也第一次将修订草案向全社会公布，广泛征求和听取各方意见和建议，历时半年有余，最后于11月审议通过成为正式的法律颁布实施。

李鹏调研时强调村民委员会组织法的意义

李鹏在吉林省梨树县霍家店村、永吉县永胜村调研村民自治时，察看了村务公开栏，详细了解了村民委员会换届选举的情况，并就修改村民委员会组织法和村干部、村民进行了座谈。他表示，村民委员会组织法是保证亿万农民行使当家作主权利的一部重要法律。要通过对这部法律的修改，保证村民直接行使民主权利，选出大家信赖的干部；保证村委会选出来后，切实加强民主管理和监督。涉及全村村民利益的问题，村委会要提请村民会议讨论决定。有些大的村子因为居住分散等原因，召开村民会议很困难，从一些地方的经验看，召开村民代表会议讨论决定全村的大事是个好办法，村民代表是村委会联系广大村民的一个很好的桥梁和渠道，他们既能反映老百姓的意见，又对村委会起监督和支持作用。他强调，村提留、乡统筹、宅基地、计划生育、出义务工、村办企业等直接关系村民利益的事项，一定要坚持村务公开制度，接受村民监督，使村民满意。村民委员会组织法的修改，要有利于加强群众对村委会干部的民主监督，这是民主决策的决定得以执行的重要保障。

1998年，正式的《村民委员会组织法》在坚持试行时所采行的直接选举和选举权普遍性原则的基础上，对选举工作的规则与程序进行了更为明确而细致的规定，如选举工作的组织机构、选民与参选人的资格确认、竞选的方式和当选的规则等等。相应地，各地也加快推动出台了具体的选举实施办法，当时尚未推行村委会体制的广东、云南等省也先后撤销了农村基层原有的政府派出机构（管理区办事处、村公所），从而理顺了全国农村基层管理体制，实现了统一化和均衡发展，2003年起基本在全国范围内实现了村民委员会的直接选举和差额选举。

图7-5： 1998年11月4日，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法》（图片来源：“50 年·瞬间”，《检察日报》网站）

图7-6：上塘镇垫湖村走访候选人初步人选（图片来源：泗洪县上塘镇人民政府办公室）

图7-7：垫湖村委员会选举计票现场（图片来源：泗洪县上塘镇人民政府办公室）

2007年党的十七大更是首次明确将基层群众自治制度，与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入到中国特色社会主义政治制度体系加以坚持和完善。

在总结《村民委员会组织法》实施10余年的经验和贯彻党的十七大精神的基础上，并结合新时期各方面发展的实际，2010年10月第十一届全国人大常委会第十七次会议再次对《组织法》进行了修订，调整了该法的体例结构，调整、修改和充实了有关村民自治的内容，并且以专章的形式对村委会选举制度作出了规定。修订后新的《组织法》着力于规范程序、完善制度，主要从村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面进行了细化完善，突出了法律的时代性、科学性和可操作性，以保障村民自治的规范化、法治化。根据民政部的不完全统计，2005-2007年，全国31个省份应参选村委会626655个，占村委会总数的98.4%；其中623690个村已完成选举，全国平均选举完成率达99.53%，相应的全国平均参选率约为90.7%，这表明了村委会换届选举工作走向了常态和稳定。

图7-8：泗洪县上塘镇垫湖村委员会换届选举会议现场（图片来源：泗洪县上塘镇人民政府办公室）

图7-9：泗洪县归仁镇墩伦村举手表决（图片来源：泗洪县归仁镇人民政府办公室）

2.治理机制的探索

如前所述，村委会的民主选举只是村民自治的一个起点和基础，在相对短暂的选举事务之外，还事关村集体事务的决策、管理、监督等一系列组织例常运作的部分，而这些部分同样直接关系到村民自治的实际成效。随着90年代中期以后社会经济的快速发展，农村基层的各种问题日益突出，主要表现在城乡间不平衡发展导致农村地区的落后面貌凸显，农民收入增长缓慢，农村公共服务短缺匮乏，劳动力大量流出而导致许多村庄“空心化”，围绕计划生育、税费征缴以及后来的土地征收等政策实施过程产生了许多利益矛盾纠纷，乃至引发对立冲突，一些基层组织及干部的不良、不法行为导致老百姓的信任度下降和干群关系紧张，等等。“三农”问题给农村基层治理带来了严峻的挑战。因此，在村委会选举工作基本成熟稳定之后，进一步落实和完善村民自治中的其他内容，在实践中为村民自治整合治理资源，进而助力推动“三农”问题的解决，成为党和政府基层组织工作的一条思路。

2004年6月，中央办公厅印发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[2004]17号），对涉及村级事务的信息与财务公开、民主决策、民主管理、监督制约机制作出了明确而详细的规范与要求。各地各级政府在落实这一文件时，则结合本地实际情况进一步加以明细化和操作化。

（1）江苏盱眙：以村务公开推动民主管理

在江苏，全省进一步加强了村务公开和民主管理的制度建设，专门成立了全省村务公开工作领导小组，各市、县（市、区）以及各乡镇都建立了领导（指导）小组，初步形成了纵向到底、横向到边、上下联动的工作机制；村务公开领导小组各成员单位加强了工作协调，形成工作合力。全省各地普遍设置固定的公开栏和村民意见箱，建立了村民代表议事决策制度，有96%的村建立了村务公开监督小组，98%的村设立了民主理财制度，80%的村设立了反馈机制，群众对村务公开和民主理财的满意率达到80%以上。如盱眙县在贯彻中央17号文件及省、市相应规定时，就要求各村采取设置固定的村务公开栏和意见箱，以及通过广播、电视、网络发布，印发告农户书，开听证会等形式进行村务公开，并要求一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开；对于集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次；不仅要公开事项的办理结果，还要推动公开事前、事中、事后全过程的相关信息。

江苏省盱眙县要求公开的具体村务事项

来源：《关于进一步做好村务公开和民主管理工作的通知》（盱办发［2006］19号）

2009年以来，盱眙县乡村三级村务公开工作领导小组还编制了《盱眙县村务公开目录》和《盱眙县村务公开工作考核办法》，在农村基层打造“阳光村务”，在村务的管理、决策和监督上推行“四议、三评、两公开”工作法，理顺村务工作机制，建立起党组织领导下党——“政”——群各组织分工协作的治理架构，规范了管理和决策的程序，在化解基层矛盾、发展农村经济、凝聚干群关系等方面取得了实效，从而有效地推进了村（居）集体的治理，丰富了村民自治“四个民主”的内涵。为此，当地老百姓还编了广为流传的顺口溜：“支部提议好，体现党领导；‘两委’商议到，决策科学了；党群审议中，完善又补充；代表决议行，公正又透明；事事公布到，群众不会闹；‘四议三评二公开’，和谐之法宝。”在2012年初由全国村务公开协调小组、民政部主办的“全国村务公开民主管理示范单位经验交流会”上，盱眙被评为“全国村务公开民主管理示范县”，其村务工作经验得到了推广。

（2）福建泉州：村务民主听证会推动协商参与(www.xing528.com)

同期在福建省，则是重点探索推行了村务民主听证制度。从2002年底开始，泉州市泉港区前黄镇农村地区试行村务民主听证制度。首先是试行村干部公开听证——包括四步程序：一是村干部总结年度德、能、勤、绩等方面的情况，并向村民述职；二是参照年初承诺，村民提出质询，村干部一一回答；三是村民评议村干部，当场公布评议结果；四是镇党委根据考核测评结果，作出相应处理。按照奖惩办法，群众满意率超过90％的村两委，确定为“优秀村干部”，作为提拔使用的重要依据；满意率低于70％且在该村两委中排名最后的，确定为“落后村干部”，要进行谈话告诫，并限定半年的跟踪管理期，帮助改正，对进步不明显、群众反映仍较差的，依法罢免其职务。位于前黄镇区中心地带的前黄村，是开发建设前沿，但由于村级组织基础薄弱，干部人心涣散，干群关系紧张，群众上访不断。时任村党支部副书记黄奕斌在民主测评中，群众满意率低于70％，被镇党委确定为“落后村干部”，并进行通报批评。在受到极大触动后，黄奕斌开始认真反省自己，沉下身子办实事，修建村道，架设路灯，为小学添置课桌椅，兴办企业，解决就业问题，村里所有重大事项一律实行民主听证。这些变化村民们看在眼里、记在心上。在2003年村级换届中，黄奕斌当选村主任，当年的群众满意率高达96％；前黄村也从“上访村”变成“平安村”，征地工作顺利推进，招商项目接连落地。

2003年，增加了试行村务民主决策听证——村两委将要办的重大事项作为议题，召开听证会，供村民代表讨论和票决。2004年初，凤阳村通过听证确定了办企业、建新村、铺自来水、修水利设施等6个项目。

到年底，已有5件完成，另一件正在积极落实中。而后又试行了村民提议听证——一定数额的村民代表可联名提议对某事项进行公开听证。

2004年8月初，北坑自然村张福水等村民代表联名向村两委建议，要求铺设环村水泥路，以改善村民交通出行。村里立即召开听证会，两个月后，水泥路就铺好了；村里150多户村民有140户还自愿捐了6万多元修路经费。

听证代表由党员代表、村民代表、村民小组长、老协会代表、妇女代表、青年代表、人大代表、政协委员、离退休老干部、企业家代表以及驻村干部等组成，人数在60人至80人之间。除年中、年末召开听证会对村干部票决外，村党支部、村委会可根据实际情况召开听证会。

3名以上镇级人大代表，10名以上村民代表，50名以上18周岁以上村民，联名书面提议，必须召开提议听证会，对村民关心的重大事项进行听证。

从村务上墙公开到民主听证，再到提议听证；从“冷冰冰”到“暖洋洋”，再到“热腾腾”。前黄镇在农村基层民主建设的探索中，步步为营。凤阳村老党员张新成老人率直地说，以前村里把村务制成表格，上墙公布，群众不知真假，有的也看不懂；民主听证后，重大事项村民有意见可以提，大家积极性高；现在有了提议听证，老百姓想办的事，可以自己作主了。

通过组织群众事前介入，从源头上参与村务决策及其运行的全过程，既有利于组织群众有序参与村务管理，也有利于深化村务公开的内容，拓宽民主管理的渠道。需要明确的是，村务民主听证会只是咨询、质询、论证和参谋机构，而决定村级事务的基本组织形式仍是村民会议或村民代表会议。

福建省的村务民主听证制度

2004年6月，针对一些地方村务民主听证中所反映出的农村基层党组织带创能力较弱的问题，省委选派3767名党员干部进驻相对后进薄弱村担任村党组织负责人，重点抓好村务公开和民主管理工作。同时，省里集中力量处理信访突出问题及群体性事件，突出抓好375个村财务问题信访重点村的财务审计工作，做到每案都有调查处理情况、处理结论。

许多县、乡还建立了听证方案落实的跟踪督查机制和责任追究机制，督促村“两委”抓紧实施听证项目，并由村务监督小组实行全过程监督，推动落实。有些地方对落实听证项目不力、执行决策方案走样的村“两委”实行黄牌警告，限期整改。为推动整改落实，各地还通过部门互动联动、一体运作，有效解决村务民主听证过程中群众反映强烈的问题。如南平市针对村务民主听证中反映的集体林权制度改革、农村土地征用、山林转让等方面存在的问题，组织、农办、民政、林业等部门联动指导，有力地推进了集体林权制度改革。

据统计，2004年全省就累计召开村务听证会1589场，听证议题2455个，参加的听证代表达56314人次。民主听证会在干群之间建立起平等协商机制，密切了党群干群关系。特别是赋予群众“点题听证”的权利，把村里最敏感、最热点的问题拿来公开，将村务的决策与运行实行“阳光操作”，接受群众全过程的评议与监督，从源头上规范和约束村干部行为。增强了农村基层干部群众的民主意识，健全完善了村党组织领导的村民自治机制。通过开展听证工作，许多村干部感受到来自农民群众的督促，促使他们更加重视学习农村政策法规和实用科技知识，学会用民主协商、说服教育的方法做好群众工作。提高了村务决策的科学化民主化水平，推动了农村经济社会的协调发展。农民群众的主观能动性得到有力调动，群众中蕴藏的智慧和创造力得到充分发挥，形成了干群同心谋事、干事、成事的浓厚氛围，一些难点、热点问题被提上议事日程，进入民主听证程序，得到解决。据统计，在所听证的2455个议题中，有关林权改革、村镇建设、农田水利设施修建、土地征用补偿款分配使用、公益工程招标投标和村集体财务收支等重大事项占90%。经过村务民主听证，村务决策方案更加科学，在村民代表大会上的通过率提高12％，普遍达到98%以上，受到农民群众的普遍欢迎。

（3）河北青县：村民代表常任制推进村务治理

在河北省青县陈嘴乡的时家楼村，过去由于村里宗派力量影响比较大，围绕村务各派往往互不相让、互相使绊，而且村干部谋取私利的情况严重，导致村治陷于混乱，甚至一度闹出要“分村”的风波，上级即使用选举的办法重组村“两委”也无济于事。最后县里的工作组让每十户为单位选出一名代表，组成村民代表大会，让不同宗派的人坐到一起商议村务，却把靠选举解决不了的难题给解开了——从2002年7月起，时家楼村村代会就成了村里常设性的议事、决策和监督机构，尽管议事过程中还是存在争吵，但最终大家能够服从议事规则，以多数意见为准。而村民选举了村民代表，手里还握着罢免权，监督意识也很强。

这样就形成了“村民选出村民代表—村民代表维护‘选民’利益—村民认可村民代表”的良性运作机制，并且“村代会通不过，村代表不盖章，啥事都不能办”。在村民广场的问题上，由于分歧比较大，意见始终没法统一，村代表没一个肯盖章，村里最终也没有修建；在调整耕地时，则几乎没费村干部什么力：三分之一的地村民自己协商着调了，地多的主动让给地少的；三分之一的地在几个“家族”内部实现了合理分配；剩下的三分之一，在村干部和村民代表协调下，也很快分到了各家各户。

图7-10：村民代表在决议书上盖章；

图7-11：盖有村民代表印章的会议记录

（图片分别来源：“民主的力量——青县村代会常任制综述”；“‘村代会常任制’——青县村治民主新实验”，人民网）

这种新的村治模式，因为有法可依并充分表达了民意，取得了良好成效，很快普及到青县全部345个行政村；县里还为所有的6325位村代表统一刻制了印章，村里大事小情都要村代表盖章通过，这不但堵住了许多不合理的事，掌握了决定权也让村民心气顺了，纠纷也少了。全县农村信访总量2003年比2002年下降11%，2004年又比2003年同期下降了26.8%；2003年以来，全县有37个上访村自动息访；反映村干部以权谋私、贪污浪费、违法行为的上访平均每年下降15%。青县首创的这一做法得到了全国人大、中组部、民政部、农业部、中央农村工作领导小组等高度关注并给予了高度评价，被称为有效加强农村管理的“青县模式”。

江苏盱眙、福建泉州、河北青县的经验反映了这样一个事实：要使村民自治真正开花结果，非常关键的一点在于农村基层治理结构的完善。村民自治的实践发展到现在已有三十余年历史。在法律制度上，一个以宪法为依据，以村委会组织法为基础，以中央和地方的政策性措施与地方性法规为支撑，以村规民约和自治章程为补充的体系基本形成；在组织架构上，农村地区实现了一村一党组织，有些地方还根据产业结构调整把支部覆盖到专业经济协会和村民小组；村民议事组织（村民会议或村民代表会议）和村务监督组织（如村务公开监督小组、民主理财小组等）的建设普遍得到了加强：目前，全国有85％的村建立村民会议或者村民代表会议制度，92％以上的村建立村民理财小组、村务公开监督小组等组织；此外一些服务性、公益性、互助性社会组织和专业合作组织也在不断发展。一个以党组织为核心、村级自治组织为主体、各种社会组织广泛参与，覆盖基层各个领域、条块结合的农村基层社会管理组织网络逐步形成。

在治理实践上，全国各地农村普遍开展了8轮以上的村委会选举，98%以上的村委会依法实行直接选举，村民参选率达到95%，村委会成员结构进一步优化；全国35％的村每年都召开村民会议，57％的村每年都召开1次以上村民代表会议。这些村民议事决策的平台组织在村务民主管理、决策和监督中发挥的作用不断加大：凡是涉及农民群众切身利益密切相关的事项，如村集体的土地承包和租赁、集体土地的征用补偿及分配、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集和建设承包方案等，都被纳入到了其中。此外，为理顺和协调村党支部与村委会及村民之间在实际工作中的关系，一些地方还探索了“两票制”选举村支委、村支书与村主任“一肩挑”、设立村“两委”联席会议等制度，对党支部和村委会的职责权限、相关议事程序进行了规范，从而提升了村级组织在农村治理中的代表性、权威性和有效性。

例如，在湖北省建始县官店镇竹园坝村，村里养护的30公里乡村公路因年久失修给村民出行带来很多不便，但村集体的财力又十分有限，修路需要得到村民的大力支持和参与才有可能完成。为此，村、支两委按照一事一议的原则，先后召开了4次村民代表大会，集体商议修路事宜，最后村民代表大会议定由全体村民捐资出力来共同修路，并确定了捐资和投劳方案，成立了由村、支两委成员、村民小组组长、村民代表、县人大代表共11人组成的修路常务理事组，负责动员和组织村民投工投劳，管理筹得的修路经费和监督管理工程质量。整项工作的实施民主公开、规范高效、管理严密，获得了村民的高度认同，也激发了他们参与的积极性，尽管整个工程大约需要10万多个劳动日，修路工程还是顺利启动，快速推进，劳动场面十分热烈。