农民当家作主的历史与农村基层民主的萌动

早在革命战争年代，中国共产党就开始在农村基层政权建设过程中推行各种选举制度，赋予农民选举和自治的权利。土地革命时期，1930年9月颁布的《中国工农兵会议（苏维埃）第一次全国代表大会苏维埃区域选举暂行条例》规定了苏区大乡之下的村，须定期召开群众大会并成立村苏维埃政府：由村民众大会直接选举9至21名代表组成村苏维埃工农兵会议（不满30户的村，须联合两村以上组织村苏维埃），由工农兵会议选出书记1人或常务委员3人经常处理全村政务；村民大会每6个月召开一次，并改选村苏维埃。抗战时期，在村级单位的治理上，许多边区根据地延续了苏维埃时期的“代表制”，在陕甘宁边区则改行了行政村村长委任、自然村村长选举相结合的做法。解放战争时期，在解放区将原来的乡（村）参议会制改为乡（村）人民代表会议制，以自然村为基本单位选举代表组成乡（村）代表会议，由它选出正副乡长及行政委员会；并且由各自然村的代表执行本村村长职务，再在其间互推产生1名行政村主任以协助乡长处理村政。

1.翻身做主人：从公社解体到村委会的草创

新中国成立以后，广大农民翻身成为农村社会的主人。政务院于1950年12月颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，乡作为一级地方政权在全国范围内普遍建立起来，而“乡—村—组”的治理架构基本照搬了苏维埃时期的模式。

但随着农业合作化运动的兴起与高涨，自然村变成初级社、行政村变成高级社、乡镇变成人民公社，到1958年，“政社合一”的“公社—生产大队—小队”取代了原来的乡政体制，成为农村地区基层政权的组织形式。到80年代初，全国农村共有生产大队71.9万个，生产队597.7万个。在这种延续了20多年的高度集中的管理体制下，农民在生产生活的方方面面受到了直接而全面的控制，自主权利匮乏，利益受到损害。

1978年底，在生产生活难以为继的情况下，安徽凤阳县小岗村18位农民冒着风险分田到户实行“大包干”，生产劳动积极性和农业生产水平大为改观，最终得到了中央的肯定和支持，并得到推广，成为突破“政社合一，三级所有，队为基础”的人民公社体制的典范，也成为中国改革大幕开启的注脚。以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革加速了人民公社的解体：1982年12月召开的五届全国人大第五次会议通过了新的宪法，其中第十五条规定：“省、直辖市、县、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，这意味着人民公社在法理上的终结，同时也明确了乡镇一级是国家政权的末端；次年10月，中央下发了“政社分开”的通知（《中共中央、国务院关于政社分开建立乡政府的通知》），到1985年初，全国范围内的建乡工作基本完成，相应地，原有的生产大队、生产队也逐步被取消。

经济基础决定上层建筑。随之而来的一个问题是，旧有组织架构去功能化直至消除的同时，乡镇以下的基层社会面临着“真空”，那又该以何种形式来组织、管理和运作？广大农民的利益需求如何表达、满足和保护？对这一问题的探索，基层农村再一次扮演了“草创者”的角色。

中国最早村民委员会的建立

20世纪70年代末，广西宜山（现宜州市）、忻城、柳江三县交界处的大石山区，有一个三岔大队（现合寨村）。在人民公社逐步解体的背景下，生产大队、生产队的凝聚力和约束力逐渐减弱，导致了村里的公共事务无人管理，社会秩序弱化：赌博、偷盗、乱砍滥伐集体山林等日益严重，路桥损坏无人过问修缮，村庄之间争抢水资源等矛盾又很突出，等等。

1979年10月，当时三队的队长韦文林找来大村、新村、肯塄、乾浪四个小队队长及15名队干部开会，商议如何维护水库和村庄治安。

有人说起城里建立了治安联防队进行昼夜巡逻，大家觉得可以效仿，以对付可能发生的抢水、偷盗、赌博和拐卖人口等事件。会后决定成立一支十多人的义务联防队，还起草了一份治安《民约》，将禁赌、防盗、打拐等6条列为治安规定，以维持村内秩序和维护本村利益。不久，当时四个小队的129户每户派一名代表聚在新村球场的晒谷坪上开会，由韦文金当场宣读治安《民约》，最后各户代表在讨论同意的文本上按了手印，四个小队的治安联防队正式宣告成立。

后来，由于缺乏管理，加上没有报酬，时间久了队员们就不那么积极了。为此，时任三岔大队书记的蒙宝亮来到果地屯和蒙光新等人商量，觉得屯子大，事情得有个正式的组织，既可以管治安也可以管修路、吃水、集体林场分红、家庭纠纷调解等事情。蒙光新提议把要成立的新组织叫做“村民委员会”，大家一拍即合。

1980年1月初，果地屯500多人（全屯共800多人）在村口的球场上举行“村民委员会”的成立大会。蒙光新在会上宣读了14条村民公约（包括禁止乱砍伐，严禁赌博，严禁乱放牛羊，禁止唱痞山歌等），村民们一致举手同意并签字盖章。接着由每户派一个户主进行无记名投票，推选村民委员会成员。按照得票顺序，蒙光新被推选为果地屯的村委会主任，同时选出了一个副主任和三个委员，分别管账目会计和出纳等。(www.xing528.com)

相邻的果作屯在2月初也召开了村民代表会议，选举成立了村委会。该屯有6个生产队，原本计划每个队选1人进入村委会，后来却发现村委会成员只需要5个人（1个主任、2个副主任，1个出纳和1个会计），于是只好再次从6人中选出5人，无意间搞了一次“差额选举”。

当时一张盖有村民印章和红手印的“村规民约”被他保存了下来，成为了中国最早的村民委员会建立的信证。

合寨成立村民委员会以后，宜山、罗城各地纷纷效仿。应当说，当时这些偏远地区的农村自发成立“联防队”、“村委会”等组织，最初的目的很大程度上与“保卫”本村村民利益有关，但逐步扩展到包括治安秩序在内的村内公共事务的管理上。不经意间，合寨的“村民委员会”领潮流之先，成为了全国第一个村委会。

图7-2：韦焕能在“中国第一个村民委员会选举旧址”前（ 图片来源：http://news.qq.com/a/20101216/000247.htm，陈维摄）

图7-3：广西宜州市合寨村被认定为“中国第一个村民委员会”（图片来源：宜州党政网）

2.星星之火可以燎原：村民的创造得到推广

与家庭联产承包责任制一样，作为中国农民创造的一种基层民主体制，这一新的农村基层群众自治的组织形式在经过地方政府的认可和推广后，也很快得到了党中央、国务院、全国人大的高度重视，全国人大法制委员会、民政部等迅即派出工作组进行实地考察，充分肯定了广西农民的创举。在时任全国人大常委会委员长彭真的推动下，被写进了1982年宪法——第111条规定：村民委员会是基层群众性自治组织，其主任、副主任和委员由村民选举产生，其同基层政权的相互关系由法律规定；其职能主要是办理辖内公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。

在此基础上，当1983年全国开始建立乡镇政府的同时，也推动普遍建立村委会，到1985年初共有94万多个村委会建立起来。

从实践上看，早期由群众自发选举产生的村委会基本上是比较独立和自治的，主要从事本村治安维护、路桥修葺、矛盾调解等工作，并不承担——政府也并未交办——政策（如计划生育、税费征缴等）实施之责，因此与政府之间的联系较弱。而随着村委会在全国普遍建立，国家开始对农村社会的组织建设与管理投放更多的精力，如何定义村民自治的内涵，村委会如何选举、运作，其与村党支部以及乡镇政府之间在实践中的关系如何厘定等就被提上了议程。1986年9月，中共中央、国务院发出了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，对搞好村、居委会建设作了较为详尽的规定，要求进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用；1987年11月，第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法（试行）》，并于次年6月开始实施，开启了对村民自治与基层农村治理走规范化、法治化道路的探索。