“新农合”：10元钱燃起的希望

在新型农村合作医疗（简称新农合）制度推行以前，农民能得到的外来医疗援助非常少，加上收入过低，通常处于小病忍、大病扛，扛不住就等死的状态。即便是被有些学者推崇的第一次合作医疗及赤脚医生制度，也只是为农民廉价看小病提供了方便，并没有根本解决农民的看病问题。

1.10元起步的新型农村合作医疗制度

2003年1月16日，由卫生部、财政部、农业部制定的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（以下简称《意见》），获得国务院的同意，经国务院办公厅转发给了各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构。该《意见》对筹资标准是这样规定的：农民个人每年的缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准；地方财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元，具体补助标准和分级负担比例由省级人民政府确定。经济较发达的东部地区，地方各级财政可适当增加投入。从2003年起，中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金。

在省级层面，我们来看中部地区的湖北和沿海发达地区江苏的规定。

2003年7月1日，《湖北省新型农村合作医疗试点工作方案》以省政府办公厅的名义发布（鄂政办发[2003]72号）。方案规定，新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制：

个人缴费。农民个人每年的缴费标准不应低于人均10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。乡镇企业职工和外出打工人员（不含以农民家庭为单位参加新型合作医疗的人员）是否参加新型农村合作医疗由县级人民政府确定。

集体扶持。有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持，扶持新型农村合作医疗的乡村集体经济组织类型、出资标准由县级人民政府确定，但集体出资部分不得向农民摊派。鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。

政府补助。中央财政对参加新型农村合作医疗的农民按每年人均10元的标准安排补助资金，省级财政按每年人均5元安排补助资金；市（州）、县（市）两级财政每年对参加合作医疗农民的补助不低于人均5元，市（州）、县（市）财政补助的分摊比例由市（州）人民政府确定。经济较发达的地区，地方各级财政可适当增加投入。

2003年7月18日，江苏颁布《省政府关于在全省建立新型农村合作医疗制度的实施意见》（苏政发〔2003]75号〕）。要求：新型农村合作医疗资金以县（市、区）为单位进行统筹。农民以户为单位根据筹资标准自愿缴纳合作医疗费用，具体征收办法和筹资标准由县级人民政府确定。原则上省财政转移支付县和黄桥、茅山老区乡镇农民个人筹资额每人每年不低于10元，其他地区农民个人筹资额每人每年不低于15元。

经济条件较好的地区可提高缴费标准。各级财政要安排专项资金，对新型农村合作医疗给予资助。对省财政转移支付县和黄桥、茅山老区乡镇，由省财政通过专项转移支付，按除市区以外参加新型农村合作医疗农民每人每年10元予以补助，所在市、县财政，以县为主，每人每年配套补助不低于10元；其他地区由所在市、县财政，以县为主，按每人每年不低于15元标准予以补助。

2.大家的疑问，10元钱能够解决多大问题？

10元钱能办多大的事？农民拿出10元钱参加新型合作医疗，到底能受益多少？这是新型农村医疗制度最初开始试点、推广、施行时人们最大的疑问。

因此，在新农合刚刚启动时，许多老百姓对这10块钱能起到多大作用不是十分理解。他们对以前老合作医疗的思维定式，产生了对新型农村合作医疗无所谓、满不在乎、怕让他人用去等各种各样的态度。而且很多农民虽然每年都参加新农合，但一直没得过大病，到底能起多大作用呢？心里真没底。

应该说，最初政府极力推行的新型农村合作医疗却不同程度受到农民群众的排斥，每到落实下一年合作医疗事宜，尤其是向农民群众收取下一年的参合费时，政府、村社的基层干部们就觉得头痛，为达到上级要求的农民参合比例，基层政府不得不投入大量精力和物力挨家挨户做工作请求农民参加以完成该项任务。因此，有人认为合作医疗虽然是一件为农民群众办的好事，却像一颗“怪味胡豆”，让政府办得十分艰难。

而且，虽然政府及部分学者认为新农合能够使农民“看病难、看病贵”问题得到一定程度的缓解，而且在最初的几年里，尽管政府对农村合作医疗的投入在不断增加，农民入院的门坎费在不断降低，报销的比例和金额在逐年增大，但农民群众参合的积极性却不高。主要原因是，很多人认为，不过就是交点钱在那，没多大好处，也没多大损失。

也就是，最初农民个人只需交10元的新农合，农民疑虑重重：10元钱果真是买了份“保险”？据切身参与了向农民宣传和征收参合费的基层干部讲，农民交10元钱，实际上是买了份“大病住院保险”，但很多的农民却并不以积极的心态主动参加合作医疗，其原因是方方面面的。

在当前农村发展总体比较落后的情况下，一是农民对交纳合作医疗费有看法，他们认为：在取消农业税之后，政府推行合作医疗向农民收费是变相增加农民负担。

二是农民对当前医疗机构的不公开、不透明的“垄断”性质经营心存芥蒂，他们认为报的那点账，早被医生开的高价药或无关紧要的药抵消了，现实中也有医生常以目录内用药对患者起效不大因此找借口开具目录外药等情况，夸大病情恐吓病人、开大处方、做无关紧要检查等问题还不同程度存在。这些使得患者增加了就医费用，而其本身从合作医疗得到的具体实惠大大降低。(www.xing528.com)

三是一些地方政府和基层干部图完成任务，往往在面向农民宣传合作医疗时只想尽快把钱收起来交差，敷衍了事。基于这样的情况，很多农民几年了还对合作医疗仍然停留在一知半解层面上。

四是农民对以家为单位每人都得交费有看法，一方面是10元/人这笔费用累计起来在农民看来有数可算，另一方面是农民基于对自身身体健康程度的自信，只想将实际生活中常发疾病或者中老年以上的家庭成员作为参合对象。

五是农民把交10元钱免费拿10元钱的药这种报销门诊费的方式看作是强制消费。

六是农民对报销时要涉及的门坎费、起付线、封顶线、目录用药等规定感到不满意，认为相关机构在想方设法克扣政府给农民的实惠。

3.住院案例：切身感受到10元钱的效用

如果要简单计算农民缴纳10元的新农合费用，能够获得的“效用”主要体现在（以山西曲沃2006年启动新农合时为例）：

一是从缴费来看。一个人每年交纳10元，可以得到中央和地方财政补助每人40元（个人10元，中央财政20元，省财政10元，市财政5元，县财政5元）。在门诊看病，可免费拿到10元钱的药，遇到住院可按一定比例补偿。如果本人一年什么病也不看，就作为基金转入下一年，钱永远都是参合农民本人的。

二是从补偿来看。有病住院，在乡镇卫生院起报点是101元，可按40％、45％、50％的分段比例进行报销；在本县县级医院，起报点是301元，可按25％、30％、40％的分段比例进行报销；在县外公立医疗机构住院，起报点是1501元，可按20％、25％的分段比例进行报销。以2006年山西孝义市启动新农合时的补偿方案为例。住院结算费用总额2万—5万元（含5万元)者补足50％，将住院结算费用总额5万元(不含5万元)以上者补足3万元，90％以上农民的住院治疗都可享受到合作医疗制度的补偿。

参合农民的主要受益方式来自住院费用的报销。目前普通农业县在县内看病的补偿率大概在55%—60%，县外看病的补偿率为40%左右，封顶线为5万—8万。随着新农合筹资水平的提高，农民的住院费用报销比例和报销封顶线会逐渐升高，并且门诊、慢性病等非住院花费也正在纳入到统筹基金的报销之列。

图6-4是宜昌市夷陵区下堡坪乡农民张启界2013年分别在乡、县医院住院后，新型农村合作医疗住院药费报销审批表，从表中可以看出，他在乡医院住院共花费3281.48元，补偿金额是2803.91元，补偿比例达到85.45%；他在县医院住院花费14704.97元，补偿金额是9509.47元，补偿比例达到64.67%。也就是说，本人在这次长期住院治疗的费用中仅仅只需要自己付少部分的费用即可。而在新型农村合作医疗执行以前，如果遇上需要花费如此高费用的病患，除非家庭条件较好，否则，绝大部分该乡的农民都会选择不住院治疗或者紧急处理一下后就放弃住院治疗。因为住院治疗的费用对于这些农民来说，确实是一笔高额的费用。

图2-3：宜昌市夷陵区某乡农民分别在乡、县医院住院报销账单

有这样一段采访纪实：（她告诉我们）她是珠田乡坪上村的村民，今年县里开始宣传农村合作医疗时，因为对新农合政策的不理解，认为交10元钱起不了多大的作用，但通过村干部的介绍，半信半疑，全家人都参加了合作医疗，不就是几十元吧。没想到，今年3月份，我腰腿痛的老毛病犯了，很厉害，便到中医院去看看。医生说，要动大手术，可能得几万元钱。为了凑钱动手术我们家四处借债，住了13天院花了3万多元，病是好了，可是债却不知何时才能还清！听村里人说参加了合作医疗可以报销，于是我们抱着试试看的心情把所需的材料送到乡农医所，我做梦都没想到今天能报到1万多元钱，全家人真是好高兴。

你问我有什么想法？我跟你说，我可以提前还掉因看病欠下的债。嗬！

还是党和政府的政策好，能替百姓着想，为农民办事！

有学者指出，我国是一个农业大国，农民人口数量巨大，在总人口中的比重很高。而广大农民的生活质量还相对较差，其中重要的因素就是农民就医难，健康状况直接影响生活质量。这次农村新型合作医疗体制的建立，通过政府组织、支持，国家、农民家庭和集体共同承担成本的举措，解决多数农民就医，维护农民健康权，这是中国历史上一场伟大的实践，是全面建设小康社会的重要步骤，是改善我国人权状况的可喜一步。一个完善的社会保障体系，最终要覆盖更多的社会阶层，最终要实现各个阶层社会保障权利的平等。而新型的农村合作医疗制度，是实现社会保障机制社会化的基础性一步。这项举措，不仅体现了社会保障机制对弱势群体的人文关怀，而且是我国社会保障机制从城市向农村延伸的重要一步，是社会保障体系建设的一个里程碑，是践行“三个代表”、“执政为民”的具体体现。