从解放后到“文革”结束前夕，农村经历了土改、政治运动等，农民税赋情况比较复杂。到1978年，情况得到根本改观，此时国家政治经济生活走上了正轨，一直到2006年，农业税费发展脉络比较清晰。1980年代，农民所承担的不仅有税，比如农业税、农业特产税、屠宰税等，还有费，比如“村提留”、“乡统筹”中的各项费用，更有后来的集资、摊派等，这些可以称作“农民负担”（有的地方叫“社会负担”）。“农民负担”、“社会负担”，这两个词语究竟何时由何人提出、在何处发表现已无法考证，但确实比较形象而又精确地揭示了农民税赋的实质。说到底，所有的税费都是加在农民身上，由农民缴纳。
从大的层面看，改革开放以来，得益于农村家庭联产承包责任的政策推动，农民收入不断增长，一位安徽农民甚至在家里挂着“不是神仙，胜似神仙”的中堂，农民生活好转由此可见一斑。得益于农业生产的进步，农业税收也不断增长，从1986年的44.52亿元，到2005年的937.28，增长了2005.301%，20年间年均增长100.27%。如果在这里停顿一下，我们就应该思考：同时期的农民收入年均增长率超过100%吗？答案是否定的。从图1-3来看，从1986年到1990年间，农业税收增长不显著，人均农业税收从1986年的5.49元到1990年27.06元，同期的农户家庭年收入从1048元到2819元，即使再加上村提留、乡统筹等费用，农民负担也不重。总体而言，农村处于“增产又增收”阶段。
图1-2 ：1980年代农民踊跃缴纳公粮的场景（图片载于《河南日报》，来源于河南省政府网）
图1-3:1986—2005年人均农业税收的变化（单位：元）
注：以上统计的税种包括农业税、牧业税、契税、农业特产税以及耕地占用税。
1.农民负担——曾经的沉重话题
到了1990年以后，农民负担问题逐渐显现。时至今日，不少农民还对当年的税费有这样的口头禅：“头税轻，二税重，三税是个无底洞。”这里的头税就是农业税，农业税是按照比例来征收上交国家财政，对农民来说，负担不是太重。到了“二税”，包括农业特产税、村提留、乡统筹等费用，这部分费用已经比较高，是维持乡村两级机构运转经费的来源，普通农民家庭负担起来就已经比较吃力了。到了“三税”，可以说农民缴纳了这部分的费用后，口袋基本被掏空。遇到收成不好、家人生病等意外事件，这些税收就难以承受了。我们以一户农家为例，他所要面对的税费负担有以下几块，见表1-1。
表1-1：1990年代以来农户各类税费负担一览表
过去我们经常说农民负担重，那原因又是什么呢？用现在的话说，就是本该政府负担的公共支出全部由农民负担，比如架桥修路、政府运转、发展文化教育事业等，都需要一定的经费。钱从哪里来？都从农民那里来。许多民谣俚语，形象地表现了当时的真实情况：
——“七只手，八只手，都向农民来伸手。”
——“你集我集他集，农民发急；你筹我筹他筹，农民最愁。”
人越多，机构越庞大，办的事情越多，就越需要钱。钱从哪里来？
也只有向老百姓伸手，由此产生的各种各样的费用名目层出不穷，我们列下当时农民需要缴纳的各种费用名目：
集资类：建乡镇办公楼集资；建乡镇教学楼集资；建乡镇科技网集资；建乡镇医疗门诊部集资；建乡镇党员活动中心集资；建乡镇计划生育宣传站集资；建乡镇广播站集资；建乡镇影剧院集资；兴建乡镇企业集资；改造乡镇环境以及打击刑事犯罪经费补助集资等。
村干部及非生产人员支出：党支部书记、村委会主任、会计的定额补贴；民兵连长、治安委员、团支部书记、妇女主任、村民小组长的误工补贴；兽医员、农技员、广播员、护林员、护坡员、报刊投递员、清洁卫生人员补贴；电工、水工、木工、瓦工以及村里安排的一切勤杂工的补贴等。
教育支出：民办教师工资；公办教师补贴；校舍建设改造费；学校正常办公费；报刊图书资料费；教学仪器和文体器材设备费等。
计划生育支出：独生子女保健费；节育手术营养费；计划生育委员补贴；计划生育小分队补贴等。
民兵训练支出：民兵训练生活补助；民兵训练误工补助；看守枪支弹药执勤补助等。
公益事业及优抚支出：敬老院建设；敬老院服务人员补贴；合作医疗建设；农村医务人员补贴；烈军属优待；残废军人优待；现役义务兵家属优待；老弱病残复员退伍军人优待；工伤民工照顾；困难户照顾；五保户照顾等。
交通建设义务工补贴；文明村建设用工补助；开街建集修路费、宅基规划费、房屋准建费；种子检疫费、畜禽防疫费、牲畜保槽费、架设电线费、统一灭鼠费；以及为派出所民警购置对讲机和摩托车、为司法人员添置的服装费。
还有的地方，仅乡镇学校就增收有赞助费、辅导费、试卷费、资料费、扫帚费；仅养猪一项就有生猪税、屠宰税、增值税、所得税和城建税，许多村镇不管你养不养猪，一律要按人头征收猪头税。
非但如此，几乎所有的涉农部门，列入了政府机构序列的，有的虽然没列入却承担了政府职能的，比如粮食、供销、金融等部门，随着改革开放的不断深入，大都成为政企不分并有着明显企业化倾向的组织，具有了执行政策和增加盈利的双重功能，常常无视国家的法律、法规以及依法制定的政策规章，将不应收费的业务活动也强行收费，或搭车收费，这就越发加重了农民的各种负担。一些乡镇仅结婚登记一事，就得征收十四项费用。除收取结婚证工本费外，还要征收介绍信费、婚姻公证费、婚前检查费、妇幼保健费、独生子女保证金、婚宴消费费、杀猪屠宰费、结婚绿化费、儿童乐园筹建费、计划生育保证金、晚育保证金、夫妻恩爱保证金、金婚保证金等。
正是如此，有农民戏称“结婚不是喜，费用付不起”。现在看来，这些收费名目简直不可思议。(www.xing528.com)
征收的费用如此繁杂，有时候连村干部都搞不清具体情况了，一个真实的故事是：上世纪90年代，湖北丹江口地区曾利用世界银行贷款修建水利工程，后来这个贷款还是转嫁到农民头上，在当地农民的税费负担里就有一项是“世界银行还款”，金额大约是30元。当地村民对此很疑惑，就问村干部：“世界银行是什么银行？在哪里？”村干部回答：
“世界银行肯定不是中国的，是联合国办的，当然就在联合国的大楼里。”
有时候，上面的收费征缴都有特定的政策法规，但到下面执行的时候就变味了。比如村提留、乡统筹两部分，政策明确规定征收比例不能超过农民收入的5%。实际情况是，乡镇将指标限额到村，村里再将指标平分到农民头上。到村后，怎么办呢？唯一的办法就是平摊。比如屠宰税，为了方便开展工作，没有养猪或杀猪的农户也要缴纳，村干部一律按户或人口定额征收。
还有一些税，虽然农民认为不合理，但是还是征收。比如农业特产税，顾名思义，就是从粮食以外的经济作物收入中征收。在水稻主产区，当时的农民对征收农业特产税很不理解，一是他们觉得已经缴纳了农业税，农业特产税就不应该再缴了。二是有的农户家里只种了粮食作物，没有经济作物，也被村干部要求缴纳。为什么会出现这样的情况呢？因为农业特产税由上级政府直接包干到村干部那里，总金额不变，怎么收上来由村干部想办法，所以村干部只好按户征收。这时候，农业特产税就变成了人头税或者田亩税。
再来看三提五统。三提五统是维持乡村两级机构运转重要的经费来源，也就是说，乡村两级机构的规模及日常运转决定了三提五统的费用。我们可以简单地列一下一个乡镇的各类机构：兽医站、城建办、水管站、农机站、水产站、文化站、计生站、劳动所、民政办、土管所、广播站、交管所、派出所、农电站以及教育组等18个机构。机构多了，一是需要运转经费，二是产生管理功能，在运转经费不足的时候，就会有罚款、收费，当时的农民也是苦不堪言，笑称这是“十几个大盖帽管一个戴草帽的”。
当时的农民负担情况是怎样的？我们可以通过一个事例来说明。
1998年，安徽巢湖市郊县（现属于合肥市）某村李某某一家5口人，除了他和他老父亲外，还有他妻子以及两个孩子，孩子在小学读书。李某某承包了7.29亩田，总算下来，稻麦两季总产达到9000公斤，除了留下口粮、饲料粮、种子，他要上缴的税费有：防风费53.3元；水费185.20元；农村教育费附加50元；农业税150元；乡统筹55.3元；农业税159.5元（分两次征收）；水费138.9元（分两次征收）；农村教育费附加70元；水利开发项目贷款还款费102.4元；村提留342.8元；教育集资、水费、防风费（指的是防风减灾费）408.7元（其中水费、防风费分两次征收）；防疫费9.3元；农村财产保险费15元；屠宰税20元，总计：1760.4元。
1740.4元在当时是个什么概念呢？我们打一个比方说明，当时该村去上海务工每月工资为250元（饭店勤杂工），农民负担相当于饭店勤杂工将近7个月的工资；同样是饭店勤杂工，现在的工资最低要1700元/月，如果将农民负担放到现在，需要缴纳11900元/年。即使在现在，11900元——这个数字也是相当可观了，由此可见当年农民税费负担之重。
图1-5：1998年安徽农村某农户一年所有税费负担的票据
2.减轻农民负担：要说“减负”不容易！
党中央、国务院早就发现了农民负担过重的问题，所以“减负”呼声一直不断，政策文件也不断下发：
1990年2月3日，国务院发出《关于切实减轻农民负担的通知》；
1990年9月16日，中共中央、国务院发出《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》；
1993年3月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于切实减轻农民负担的紧急通知》；
……
通知、文件越来越多，措辞越来越严厉，关键词“不许、严禁、禁止、坚决、防止……”不断出现，可事实上，这些政策都不是治本之策，只是暂时或在局部地区减轻了农民负担，不久后农民负担又开始反弹。如此恶性循环，导致了一系列问题。
通常情况下，老百姓对村干部非常反感，因为他们找你只有两件事：催粮和要税。每到征收税费的季节，村庄里的高音喇叭也一遍遍地播放村干部催缴农业税费的通知，“同志们，种国家的田，就要交国家的税，这是天经地义的事情，任何人都不能回避。所谓天下兴亡，匹夫有责。只有交了农业税，国家才好拿了钱去建设国家。”除了广播宣传外，还树立典型，对按时、全额缴纳农业税费的家庭奖励一只搪瓷缸或一条毛巾。再后来，广播、奖励也不好使了，因为农民收入越来越低，农业税费征收难度越来越大。
“催粮催款催性命，防火防盗防干部。”农民负担如此之重，导致了干群关系高度紧张，“上面千根线，下面一根针”，各种税费都由乡村干部征收，他们直接面对老百姓，压力很大。
为了完成税收任务，村干部千方百计想办法给欠费村民设置障碍，外出务工开证明不给开，结婚证明不给开，户口迁移不给办……想办事，得先到分片村干部那里开一个完税证明。如果还是不行，就发动亲戚，或者在学校读书的小孩回家做工作，不然就威胁让学生停学。还有的地方，让教师走访欠缴税费的家庭，帮助镇村干部催缴税费。只要是行得通的办法，就一定实行。
就在此时，“民工潮”出现了，与其说“民工潮”是农民离乡闯世界，不如说是被负担逼的。1998年，有学者对湖北荆州一个自然村进行了调查，问及农民为什么外出时，农民回答：“种田不挣钱，一亩水田每年种两季水稻，每季收700多斤，按收购价0.51元/斤，值300块，税费差不多也要这么多。你说种田能干不能干？！”他甚至抱怨，“多给我田我也不种，即使抛荒，还要交负担。不出去打工，连负担都交不起。”就在当年，这个村的一个村干部也不辞而别，跑到城市里打工去了。农村里的人越来越少，越来越多的人离开了也就不想再回来了，因为即使他们回来了，那些税费还是一分不少，村干部也会找上门来索要税费。
除了这些放在台面上，可以看得见的负担，还有一些看不见的隐性负担。1990年代农村电网改造，农民出工出力将电接进村，可前期成本都要摊到电费中来，一度电要收1—2元，而且供电极不稳定，经常停电。农民用电打水灌溉生产或生活，产生的费用极大，许多农户家里除了照明以外，几乎不敢使用其他电器。
显而易见，负担重、生活成本高、生活还很苦，都是农村曾经的真实写照。经济学上有“理性人”的概念，其实农民也是“理性人”，在权衡利弊之后，离开农村似乎是他们不错的选择。于是，年轻人，稍微有点门路的人纷纷外出打工、经商，只剩下“三八六零六一”留守群体。村庄好似干枯了的树，生气全无。
“农民负担不是经济问题，而是政治问题。”有识之士大声疾呼。十八大报告中也提出了今后“三农”是党的工作的重中之重，这足可见“三农”在中国的分量。潜台词是：如果处理不好“三农”问题，共产党，人民政府，乃至整个社会都将面临严重的危机！
2000年，湖北监利棋盘乡党委书记李昌平给时任总理朱镕基写了一封信——《一个乡党委书记的心里话》，在信的末尾，李昌平发出了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的呼声，引起了政府和社会的极大震动和关注。“三农”问题到了非解决不可的时候了，首当其冲就是农民负担。
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