协会有效运转的关键条件,协会水土不服的主要原因

从国际发展理论背景看，20世纪80年代后，受“二战”后凯恩斯福利增长理论失败的影响，强调市场作用的社会理论开始复苏。新自由主义理论借由世界银行和国际货币基金组织等捐资机构的项目活动，进一步影响了灌溉管理的理论与实践。到了90年代，国际水资源管理领域出现了市场化改革的趋势，如“水权交易”的提出，有关水资源“权属私有化”的讨论也出现在世贸组织（WTO）的谈判框架中。在我国，也正伴随着灌溉管理职能部门的市场化改革，以及乡村基层“七站八所”的撤销、农业税的全面取消，并且取消了“三提五统”“两工（积累工、义务工）”和村民小组长，乡村政权沦为“空心化”，传统行政主导的灌溉供给体制陷入困境。而由于尚不完善、无序乃至错位失位的供水机构改革和抽水机等新技术的引入，加速了中小型水利供给的获取性竞争和以户为单位的个体化供给等农村灌溉市场化过度倾向，造成了资源浪费和效率低下。“一事一议”“谁受益、谁投资”“以奖代补”等尚不完善的或“过度”市场化政策导向，无法为修复水利设施提供有效供给。进入2000年以来，我国农村灌溉系统普遍面临设施的供给困境：大中型水利设施的供给主体运行不善，村组作为末级渠系供给主体和集体灌溉管理主体的功能发挥失常，成员退出、系统灌溉面积锐减，原有的资源系统治理边界不再得到共同认可。

针对以上现实的两大集体灌溉难题，设施供给和资源使用，农民用水户协会自90年代中期借助国际发展援助项目引入中国。用水户协会的理念，顺应了国家对灌区管理、设施供给与资源使用进行市场化改革的方向。在外界金融诱因及强加规则条件下，体现了新自由主义理论话语下的一套制度性规则的输入。世行专家的研究提出一套设施供给方案，即由私人提供基础设施服务、竞争国家补贴和小合约生产制度，鼓励农民用水户参与灌溉管理的自组织发育。作为小农水设施的供给主体和资源使用的管理主体，从整个灌溉系统的制度设计来看，协会这种组织形式满足奥斯特罗姆提出的“多中心制度供给模式”。与产权分权制度相结合，协会充当了“小合约生产制度”的主体，大中型设施则仍由国家承担供给。即，组建协会作为小农水的管护和供给主体，配套实施大中型水利修复工程，重新恢复大中、小型水利设施的对接，以解决工程修建维护中的“搭便车”困境，和资源使用中的过分占用或过度获取困境。

在我国，2005年以前主要由国际合作项目推动协会组建，高度重视参与式灌溉管理理念和经济自立灌排区建设。全国在试点阶段共成立了2000多个协会，本研究的样本中有15个协会组建于该阶段，运行至今已至少15年之久。2005年之后，国家层面大力推广协会，至2011年底已发展6．8万个，样本中有6个协会组建于该阶段。^[1]后一阶段成立的协会，政府作为主要的推动力量，行政色彩浓、农民的参与相对较弱，但地方的财政支持较强。作为一种激励手段，政府采取“先繁荣后规范，先建机制后建工程”的政策导向，导致2005年之后协会“全面开花”的状况。政策初衷是激励当地改善灌溉治理条件，可是却刺激了一批“钻政策空子”的“挂牌协会”的成立，国家自上而下的行政推动曾受到不少研究者的指责（仝志辉，2005）。CPRs研究团队在印度、菲律宾、尼泊尔、土耳其等各国的实证研究得出的结论（Meinzen－Dick R．，2007），也指出农民用水户协会在实践中的问题，除了执行程度不力、灌溉机构改革滞后和对农民的经济激励不足等外部原因，还有灌溉系统各子系统要素的内部原因。

本研究旨在将这一研究思路引入中国，即在宏观理论机理的解释之外，探索影响中国农民用水户协会运作好坏的微观实践机制，为发挥协会制度优势和进一步打开我国社会主义农村水利集体灌溉优越性提供更具建设性的现实建议。综述国际和国内相关文献，本研究分别选取了产出、过程、影响三类灌溉管理绩效指标，即用水充足性的提升、灌溉成本的节约和协会的可持续运行。结合多案例比较和QCA小样本案例定性比较分析方法，基于国际上广被采用的SESs社会生态系统理论框架，选取传统行政主导、协会自主治理和松散的个体化灌溉三类灌溉管理体制模式。通过多案例比较研究，将SESs指标变量本土化，并识别出制约我国农村水利集体灌溉体系潜能充分发挥的五大关键解释变量。进一步对30个样本协会进行指标编码，利用QCA定性比较分析，分别检验不同的变量条件组合所对应的灌溉管理绩效优劣差异。研究发现，在我国农村灌溉水利理论和制度设计上，协会能够弥补当前尚不完善或过度市场化为主导的供给方案的不足，在各地的实践中，不乏协会也能有效解决小型设施的供给、与大中型设施的对接，以及资源管理等农村集体灌溉所面临的问题，带来了用水充足性的提升、节约了农户的灌溉成本，并能维持自身的可持续运转。这一研究结论，与菲律宾的一项行动研究发现，有效运转的协会能够充当水管机构、政府部门和市场部门的一个重要合作机构这一结论具有一致性，具有一定的普遍意义。

一、协会有效运转的关键条件

案例研究表明，关于特定自然资源的集体行动特征的含义取决于复杂性降低可预测性的程度（Wilson James，2007），资源复杂性独立于群体特征并影响集体行动。我国农田水利的层级供给体制（大中型、小型）增加了灌溉资源的复杂性，政府自上而下的、尚不完善市场机制主导的供给投入方式降低了农民的参与，可能阻碍集体行动的达成。长期以来在我国，小型农村水利工程和大中型灌区过水能力1立方米／秒或受益面积1万亩以下支斗渠系及田间工程，一直由农村集体经济组织负责建设和管理。但其所有权并没有非常清晰的界定。中国引入用水户协会的改革中，延续了“专管加群管”的做法，即大中型水库和骨干渠道由专管机构管理，并将支渠及支渠以下渠道转交由协会自主管理。这种情况下的“用水户协会”其实是过去传统的计划农村集体经济组织替代形式，很难发挥真正市场经济体制下协会高效水利资源配置和利用的作用。

协会作为一个正式合作组织的建立，特别是治理架构的完善，为农民用水户参与工程决策、水价制定和组织监督提供了一个集体行动的平台和制度性保障。当传统机制不复存在，引入用水户协会，通过制定互惠机制、行动者的能力建设，由协会承担集体选择规则的交流成本，进而对领导权和使用者形成有效激励，投资、游说、自组织建设、管理与监督等集体行动则可能达成，进而为协会的可持续运转提供必要条件。本研究发现，无论是在设施供给者与资源使用者完全重合的、以行政村为边界的协会组织，还是在以水文为边界的跨行政村、乡镇的大规模协会或协会联合会，由体制内精英兼任的领导力时，易于动员用水农户的实质性参与，建立起协会内部的信任、提升成员间互惠，构建起以协会为单位甚至跨行政村的责任共同体。在协会的水平和垂直层级治理架构下，与村两委和其他组织形成良性互动，集体制定与当地条件相一致的规则，得以落实小水利的供给。中共中央、国务院关于提高农业综合生产能力的2005年1号文件明确提出，“政府补助资金所形成的农田水利设施固定资产归农民用水合作组织所有”。当以上条件组合具备时，政府的产权转交方案方可以发挥有效作用，配合领导力的企业家精神，为协会创造多元化收入渠道，落实水费改革的新规则，从而实现持续改善协会的灌溉管理绩效，维持协会的高效可持续运转。

首先，强调工程设施所有权归农民用水协会，需要明确界定权责边界，配合对用水户的有效激励，保障供给机制与运行机制的作用发挥。

“产权明晰论”一直主导着各国灌溉改革的实践。协会组建后，政府自上而下的产权转交，要保障政府作为大中型水利设施供给者和协会作为小农水设施供给者的角色、分工与衔接。换句话说，资源使用者与设施供给者之间，界定清晰的权、责、利，激励农民用水户参与末级渠系建设与维护，才是产权转交的真实意涵。以实现协会收支平衡的三干渠协会为例（见第三章第三节）。在市场机制为主导的设施供给条件下，协会的可持续运行，一是需要国家自上而下推行综合水价改革；二是要鼓励在协会内部形成盈利创收机制。这两项措施得以落实，需要协会不断改善的治理要素作为前提条件。也见湖北黄林协会（见第四章第四节）。

其次，产权转交和水价改革的落实，离不开协会不断完善的治理要素，领导力的一致性和可执行的规则，恢复农户之间的信任与互惠，与村两委和其他村级组织的良好互动等都是必要的治理条件。

“设施供给”与“产权转交”与治理条件的改善协同推进，是制约协会可持续发展的关键因素。水价改革的政策措施得以落实，亦离不开协会不断完善的治理条件和水平。在缺少信息、缺乏信任和农户参与的情况下，自上而下的分权努力会降低有效性（Andersson and Ostrom，2008）。相反，只要社区有可执行的撤资权、管理权和排他权，在没有让渡权的情况下也可以进行有效的管理（Agrawal and Ostrom，2001）。从中国的实践来看，产权转交和水价改革的引入，并非一蹴而就，离不开协会的治理结构和用水农户的参与，关键是规则的可执行性、规则与当地条件的一致性。(www.xing528.com)

本研究指出，在协设施建设普遍乏力的情况下，协会组建后的治理改善，短期内可以降低单位产出用水量进而节省农户的灌溉成本。从中长期来看，若要带来用水充足性的持续提升，要求协会保持领导力的一致性，激励并赋权农户参与制定和执行有关设施“建、用、管”的系列规则。协会在发展过程中，为了克服跨行政边界的用水调配、冲突调解与设施联合供给等困境，由内生性需求诱致组织变迁，组建以水文边界为单位的联合治理体（用水户联合会）成为趋势。联合会可以形成对农民参与的有效激励，更多地发挥治理层级结构的作用，并且规则的执行更有赖于市场机制、合作机制和传统机制的共同作用。参见长塘用水联合会（见第四章第四节第二点）。

二、协会水土不服的主要原因

2005年以来，随着政府的大力推动，农民用水户协会已成为一个灌溉管理改革的共识。但在执行过程中，改革涉及到灌溉管理系统各子系统，如工程、权属等的市场化改革、参与式灌溉管理等，对不同利益主体而言协会有着不同的意涵。地方政府主要是为解决后集体管水时期的组织主体“缺位”问题，以期通过发展农民用水户协会，建立一套“水行政主管部门—灌区管理单位—农民用水户协会—农户”自上而下、职责明确的灌溉垂直管理体系；水管单位的初衷，则是希望通过协会提高水费收取率，管理灌区末级渠系工程，减少用水纠纷。但另一方面，灌溉管理机构的市场化改革为其带来了新的挑战，即如何在接受政府管理、保障农业灌溉用水的同时实现独立核算、自负盈亏；对乡镇政府和村两委来说，变革简化了水费收缴程序，实质上是收回了地方政府在水费收缴中的“获益”空间，故变革之初并没有得到县乡政府的积极配合。该特征在协会引入中国的第一阶段尤为明显。

在第一阶段的协会建设中，以项目推动为主，将“重建轻管”识别为当前灌溉管理的重大“缺口”。资助方积极组织协会开展能力建设，提升地方政府和农民用水户的意识，召集利益相关者制定规则，并提供监测。但是，这种“治理在先”的干预方式，遭遇设施不配套、资源复杂性的加剧及其所带来的集体行动的困境。作为后期的主要推动者，政府开始重视与协会建设配套推进节水灌溉和设施建设，不过，若缺乏对协会组织发育和能力建设的重视，则又会回到了以技术官僚和专家官僚为主体、自上而下的传统干预为特征的路径上，流于形式的“挂牌”协会也就不难理解了。现实来看，随着当前国家对小农水建设投入力度的加大，协会的发展会直接影响到地方对政策投入的获取，用水户协会可能演变为竞争获取上级政府投入的“筹码”，“挂牌”成立的协会不断涌现。

1．缺乏自上而下的小农水设施投入，产权转交执行不力，权责边界模糊，灌溉设施不能得到持续改善的情况堪忧。

无论是政府、市场还是基于社区的产权制度，都必须避免“万能药”式的产权方案（Dressler et al．，2010）。2005年以后，多数协会是自上而下的政府主导推动。王亚华（2013）将之称为“层级推动—策略响应”政策执行模式，国家政权依靠压力型行政体系来推行。协会组建后多数流于形式，在产权转交、工程建设和组织用水户参与等方面未能有效发挥应有功能。据水利部2012年对320个典型协会调查统计，平均工程完好率仅为61%。在本研究30个样本案例中，仅有11个协会的设施得到持续改善，仅有13个协会进行了规范的产权转交。水利部在2012年的专题调查中明确将协会缺乏有效设施供给的深层次原因归为产权不清，尤其是协会没有工程产权和末级渠系水价制定权。根据典型协会统计，运行不好的协会中有67%没有工程产权。

本研究也发现，在当前的协会建设中，设施的产权转交并不规范。小型工程设施的所有权转交过程中，执行不力、权责边界模糊，缺乏对用水户的有效激励。大中型水库和支渠以上的沟渠，协会既无所有权，也无让渡权。以市场机制为主导的大中型设施建设，一般工程招投标由县级以上政府主管，缺乏基层政府和用水农户的参与，可能造成新一轮的重建轻管。调研发现，以协会自治为主导的小型设施“一事一议”，有的是需要政府先验收才拨钱。实际都是农民垫付，中间环节还出现政府截留，被当地人认为是国家的“钓鱼”政策。不少协会“头疼医头、脚疼医脚”。末端渠系衬砌较差（土渠）年久失修，农户负担重、收益小，参与积极性不高。尤其是末端渠系农民负担重，水费缴纳与实际获取的灌溉水不成比例。如此一来，水费收缴率低，村集体背债，形成恶性循环。有受访农户表示协会“形同虚设”。

进一步地，协会缺乏实现自主运行的资产条件，不能利用工程设施从事经营服务活动，增加经费来源。根据水利部2012年的调查，协会运行和维护经费的满足程度分别为50%和26%，有财政补贴的协会仅占7．8%。本研究的30个样本协会中，实现协会收支平衡的仅有7个。按照目前的政策界定，协会是非营利机构，管理经费主要来源于水费返还或末级渠系水费。国家推行综合农业水价改革，以期补偿供水成本，促进节约用水，促使灌溉工程良性运行。实践中，将支渠及以下的末级渠系的建管成本和协会运行成本移交给协会，农户的资源使用成本（水费）提高，水费收缴困难，综合农业水价改革进展缓慢。本研究中，新疆的两个协会配套引入了滴灌设施，但短期内用水成本反而有所反弹，协会成立后的水费收缴率逐年下降。另外，与资源依赖型的协会相比，资源自给型或资源补充型的协会对水价改革更加缺乏激励。最后，劳动力流动、农民收入非农化、土地流转和气候变化等外部背景变量，也在制约着水价改革的推进。

2．自上而下推行的制度供给和使用规则，与当地的占有条件不相一致。领导力激励不足，农户无实质性参与，协会遭遇执行困境、运行不佳的情况较为普遍。

对于项目推动的协会类型，其组建和运行依赖于一类积极推动者。他们掌握协会组建的某些资源，在协会与外部环境（项目的外部支持）之间诸种交换的规则、资源的分配等方面发挥着作用。作为一种稀缺资源，项目化的协会组建方式强化了既有的水管（水务）官僚体系，而在缺乏充分放权和产权转交不利的情况下，农民用水户缺乏实质性的参与。根据2012年水利部对全国320个典型协会的统计，67%的协会不能调动农户参与灌溉管理和小型水利设施管护的积极性。在本研究的30个样本协会中，即便短期内可以实现灌溉绩效提升，协会及农民在决策中的参与程度打分普遍偏低，尤其是在工程决策和水价决策两项关键环节，几乎没有用水农户参与。既有的经验研究指出，缺乏有效激励、领导队伍不稳定成为协会发展的制约。2012年水利部的调查也指出，“从长远看，由于利益驱动和目标取向不同，容易造成水费被截留挪用和缺少监督，限制协会自主能力的发展，导致回到传统的老路上去，丧失群众信任，不利于协会的发展”。

从协会内部治理来看，主要问题是信任机制的普遍缺乏，监督与制裁规则的执行力度差，缺乏对协会领导力的有效激励。尤其是进入2000年以来，随着外部政策与社会经济背景变化，传统的行政主导的集体灌溉方式濒临瓦解。在一些地方，农户破坏公共设施、户间用水纠纷时有发生，作为集体灌溉单位的行政村、村民小组两级行动主体间的信任与互惠机制遭破坏。根据贺雪峰（2006）对村干部动机的分类，主要有社会性收益和经济收益，前者是指因为看重声望和面子收益而担任村干部职位。本研究发现，在当前多数协会无法实现收支平衡、协会领导兼任的情况下，村干部不会获得双份工资，当选的干部以社会性收益为主要的动机，如赢取社会声望、社会地位等。但只有当这类村庄的社会资本基础较强时，才会对村干部形成有效激励，而在原子化严重的村庄或者跨行政边界的协会组织中，则可能陷入兼任村干部的动力不足等困境。在本研究的30个样本协会中，从事协会管理的村干部没有另外的报酬或拿很少的补贴，与外出务工的收入相差很大，对年轻人缺乏激励。年龄结构不合理、队伍不稳定的问题突出，从而给协会进一步发展带来挑战，尤其是领导力的一致性。协会主席换届中，如何保持领导力的一致性是需要进一步研究的问题。需要补充的是，领导力的动机研究，必须结合定性研究方法，而非定量研究所能挖掘到的信息，案例为中心的定性比较分析体现了这一优势。