关于农民用水户协会的研究

既有国际研究文献中，对国际发展援助推动的灌溉改革项目评价并不积极（Meinzen－Dick，2007）。对于过度依赖外援项目进行工程建设的路径多有指责（Araral，2005），建议注重地方领导力的培养和鼓励农民用水户的参与。其实，对于工程建设的指责早在20世纪70年代末就开始出现：50－70年代，世界范围内出现了资本密集型的大型水利工程建设高潮。急速、大规模的水利工程发展带来了庞大的、强有力的官僚体系（Vermillion Douglas L．et al，2001），带来一系列重建设轻管理的后续问题，包括灌溉系统的低效、灌溉用水分配不均、巨额的工程成本、工程腐败、水价政策导致的国家税收赤字等一系列问题（Vermillion Douglas L．et al．，2001；Ruth Meinzen－Dick，2007；Mollinga，2008）。鉴于此，80年代起，中国台湾、韩国、菲律宾、印度尼西亚、印度等国家或地区开展的灌溉管理改革，开始引入新的技术和管理、进行培训、引入灌溉服务费和农民参与等理念，并付诸实践（Meinzen－Dick，2007）。农民用水户协会（WUAs）作为一个农民参与灌溉管理的新型主体，借助国际援助项目在发展中国家（包括中国）得到推广。

1985年3月，我国正式加入亚洲开发银行（以下简称“亚行”）。1986年7月，亚行在马尼拉召开了“灌溉水费地区讨论会”。中国派员参加会议，随后向亚行申请了《改进灌溉管理与费用回收》项目。1988年项目正式启动，中外专家在对六个灌区进行调查研究的基础上，共同完成了成果报告，并提出了“吸收灌区农户参与灌溉管理”的建议。1992年，在长江流域水资源世界银行贷款项目论证中，世界银行专家理查德·瑞丁格博士提出改革现有灌区管理体制和运行机制，建立“经济自立灌排区”（以下简称SIDD）的设想。1994年湖南和湖北省有关部门分别组织人员对开展SIDD改革的可行性进行研究。1995年4月长江流域水资源世界银行贷款项目协定正式签订。这是中国政府对外签署的具有法律效力的文本上正式提出农民用水户参与灌溉管理，建立SIDD的概念。除了世界银行贷款长江流域湖南湖北水资源项目引入用水者协会以外，德国政府在山东的粮援项目、荷兰政府在安徽霍山县的扶贫项目、英国政府在四川等地的农村饮水扶贫项目、日本政府在陕西、甘肃、湖南等地的灌区改造项目中都提出了用水户参与灌溉管理，推进灌区管理体制改革的要求，结合当地情况进行了一系列实践探索。(www.xing528.com)

项目方要求协会严格按照参与式理念和市场化改革的要求进行组建，在确定协会管理区域、制定章程与组建机构、注册登记、健全管理制度、加强机构建设等方面都有具体规定，特别涉及到组建边界、规模大小、主席人选、协会性质与报酬、协会法人有限责任、监督制约机制、产权问题、妇女参与，以及末级渠系改造的投资主体等问题。随着项目运行发现，在重管理的同时，基础设施建设不足的问题重新暴露出来，如何在协会平台上加快小农水建设、理顺产权关系、创新投入机制，以及落实运行维护资金成为协会发展的新难题。兰姆和奥斯特罗姆在尼泊尔的研究首次指出，与其一味将建设与管理分立来指责重建轻管的弊端，更有效的方式是识别并检验与工程设施相配套的有哪些管理要素，或何种要素条件更能带来灌溉绩效的提升（Lam，Ostrom，2009）。这对于分析当前中国用水户协会发展项目“重管理、轻建设”的导向亦十分必要。尼泊尔的研究结论是，初期以及后续的工程设施投入仅仅带来短期的绩效改善，从长远来看，更需要农民自己参与制定规则、配以有效的制裁和监督措施。