集体灌溉管理模式的走向与关键变量的介绍

一、集体灌溉管理的三类走向

奥斯特罗姆的八项设计原则一直以来饱受诟病之处是，“工具化的或去背景化的利用历史”之嫌，缺乏对国家在公共池塘资源治理中的制度性安排和角色的关注（Agrawal A．，2014）。进入灌溉设施的开放性竞争供给时期以来，市场化和参与式灌溉管理体制变迁并非是一蹴而就、全面开花。从政策过程的视角来看，灌溉管理制度变迁本身就成为一场多行动主体通过互动协商达成集体行动的过程（王晓莉，2010）。一项研究（Mansbridge，2014）提出国家扮演的四个主要角色，提供一个强制性的协商平台、提供信息、协助制裁和监督。国家在这场灌溉管理改革中的角色就是，当地方无法自发达成协商共识时，提供一个强制性的解决方案。实践中，政府扶持协会发育，并进行工程产权转交的改革，就是提供了一个强制性（自上而下）的解决方案。在这个方案中，政府向协会的组建和运行提供所需的资源，如人力资源（提供培训）、财力资源（办公设备）、工程资源（农田水利建设补助）是一项重要前提。从政策执行的视角，王亚华（2013）提出“层级推动—策略响应”模式，认为“在自上而下层层推动之下，基层政权组织策略性地完成上级政策，同时也契合当地实际和满足自身利益”。

自上世纪90年代中期引入我国，在国际机构的项目推动下，用水户协会逐级引起中央高层关注，并于2000年以后频频出现在政策文件中。^[20]在各地实践中，农民用水户协会的内涵和实际组建过程不尽相同。仝志辉（2005）曾总结过国内用水户协会组建的特点：“协会由政府和专业水利部门大力推广，而不是农民自发成立。”一方面，农民在协会的组建、运行和灌溉管理环节缺乏实质性参与，国内既有研究也普遍指出这一点。一般而言，协会有较长的灌溉历史、农民拥有明确的产权并能参与到制度安排、集体决策、运行规则的决策中，更易形成有效管理（Ostrom，1992）。另一方面，国家尝试将支渠及以下的末级渠系等小型农田灌溉设施的管护成本移交给协会，导致农户的资源使用成本（水费）的提高。根据道格拉斯（Vermillion Douglas L．，1996）在菲律宾等地的研究，用水户的直接费用可能增加20%－70%，甚至更高。一项2006年的研究，评估来自28个不同国家的46个案例，其中，33个案例中政府的灌溉投入下降，但有21个案例中农民的用水支出提升了（Adhikari Bhim，Jon C．lovett．，2006）。本研究在新疆、湖北、湖南的调查中也发现，农户水费上涨的情况十分普遍。当前研究对协会运行不佳的解释，多集中在机构和转权改革不彻底、对农民的经济激励不足等方面，缺乏对于农民集体行动影响变量的关注（Ruth Meinzen－Dick，2007）。

本章选择的三个案例分别代表了三种集体灌溉的走向：第一种是集体灌溉走向解体，新的个体化灌溉方式涌现，如曾集镇案例。通过分析特定社会、政治环境变迁下背景下，子系统之间互动的模式和结果，识别出导致集体灌溉失败的关键变量。在曾集镇案例的分析中，专门引入安德列斯（Anderies，2004）提出的用于分析外部背景变量对CPRs系统稳健性影响的稳健性框架。^[21]分析指出，当传统行政主导的大中型水利供给模式中断后，小型农田水利与大中型水利的链接中断，设施产权不清（GS3．1）、新的治理结构未能引入（GS2．3），设施状况（RS6、RS7）不断恶化，遭遇集体行动困境陷入公地悲剧。取消村民小组长的政策实施后，正式领导力退出（A5．1）与因公地悲剧带来对社会资本（A6）的破坏形成合力，群体的异质性所带来的“非对称性动机”问题无法解决，集体达成共识的交流成本无法偿付，新的集体选择的规则（GS5．2）不能建立。

第二种是在外部制度变迁后，传统的农村集体灌溉依旧延续下来的案例，如凯佐乡案例。主要分析特定外部背景变量变迁的环境下，传统的行政主导的集体行动何以能够达成，系统的稳健性及其关键变量。外部环境变迁带来了两大集体行动困境：一是公共设施的供给困境；二是灌溉资源的使用困境。曾集镇的案例中，大中型灌溉设施的供给中断（漳河水库），小型设施失去功用后遭破坏，集体的合作传统瓦解，引入抽水机和机井技术后，资源使用走向个体化。而凯佐乡的集体灌溉传统却得以延续下来，一方面离不开政府对大中型设施的供给（RS6、RS7）。黄家寨水库的加固工程由国家出资承包给工程队建设，尽管不能完全满足当地需求，如工程施工时间正值灌溉季节、工程质量缺乏使用者的监督、建设缺乏使用者参与等，但是及时的修复毕竟解决了小水利与大中水利的对接难题。尽管其供给单位与使用单位不一致，但领导权采取政府与村民共治的方式，拥有对设施维护、使用的共同控制权，采取市场机制决定放水次序（A7．1），克服交流成本的难题，达成了集体选择的规则，符合奥斯特罗姆的七项设计规则。另一方面是小型农田水利设施的供给，凯佐乡六个村民小组均达成了集体行动，村民同时作为资源的使用者和设施的供给者。在山塘、沟渠、大型抽水机等以村组为单位的集体灌溉设施供给中，设施的产权归属为村民小组（GS3．1），所有权、使用权、收益权的归属明晰，村民小组长和寨老等权威领导力（A5）发挥重要作用，地方传统的社会资本、共享的社会规范仍未遭破坏（A6．1、A6．2），村民之间的信任度、互惠度高，另外还有课题组和当地政府的以恰当方式的介入（GS1），村民集体制定一系列与当地条件相符的规则（GS5．2），包括监督和制裁的规则（GS6、GS7），实现了以村民小组为单位的责任共同体的再生产（A6．3），工程投入单位的边界清晰，供给与使用单位边界一致性高（A6．3．1．1、A6．3．1．2），水费缴纳兼顾公平（A6．3．2．1、A6．3．2．2），虽未引入用水户协会作为正式管水组织，集体管理为主的设施产权、运行机制（GS3、GS4）得以延续下来。

第三种是外界强加规则，引入用水户协会作为新的治理安排，所带来的可能的内生发展，自变量包括一套治理的规则、权属、资源系统的使用等。三干渠协会15年的成功运行为研究中国用水户协会的成功要素提供了一个典型案例。首先，由体制内精英兼任（A5．2．3）且由民主选举产生（A5．3）的领导力（A5）是协会组建初期的关键，领导力的企业家精神（A5．2）则对维持协会的运行和收支平衡至关重要。其次，协会主席领导下的农户参与，有助于建立起协会内部信任（A6．1），提升成员间互惠（A6．2），建构以协会为单位的、跨行政村的责任共同体（A6．3）。再次，产权转交（GS3．1）和水费规则（A7．1．1）的引入，并非一蹴而就，它离不开协会的治理结构（GS2．3）和用水农户的参与，关键是规则的可执行性（GS5．2）、与当地条件的一致性，无论是制度性规则还是集体选择的规则。下面着重围绕产权、领导力、共享的社会规范和资源系统这四个关键变量，进行对比归纳，并为第四章30个样本案例的定性比较分析提供基础。

二、产权变量与集体灌溉

产权领域方面，一直是公共池塘资源CPRs研究的首要关注。在20世纪80年代，集体行动的理论家面对资源系统的开放性获取困境，持有非常悲观的态度（囚徒困境、哈丁的公地悲剧、奥尔森的集体行动的逻辑），视公共产权的“私有化”为唯一的出路（Hanna，Munasinghe，1995）。这种基于国家－市场或公共－私有二分的产权划分，认为开放的产权造成了公地悲剧。20世纪90年代以来，奥斯特罗姆摆脱了对产权的静态划分（二分、三分、产权科层），从排除潜在受益者的困难程度和资源使用的竞争性角度，提出资源系统的共有产权概念，开始关注产权的有效执行和管理成本。研究强调产权所反映出的组织的社会模式、政治动因及集体决策制度（Baland and Platteau，1996；Agrawal A．，2001）。“产权明晰论”一直主导着各国灌溉改革的实践，但同时警惕无论是政府、市场还是基于社区的产权制度，都必须避免“万能药”式的产权方案（Dressler et al．，2010）。在我国的灌溉改革中，大中型灌溉设施的产权仍属于当地政府或专业水管机构所有；小型设施的产权界定与转交，与灌溉管理的市场化和农民参与组织化同步推进，即推进由政府转交产权给社区用水组织、市场化的管水部门或私人。通过三个案例的对比研究发现：产权是一个行动者系统共同建构的过程，过程中产权与其他变量发生相关关系，如产权与群体规模、群体特征、治理结构的关系。自上而下的产权界定与转交，需要结合其他子系统的变量进行相关分析，没有一蹴而就的“万能药”。本研究界定了“正式认可的产权”这一变量指标，旨在提升产权变量内涵的本土性和过程性。

在用水组织和市场化发育不充分的地区，如曾集镇和黄家寨水库案例，过去正式认可的行政主导的产权（GS3．1）不再被使用者群体所认可，主体松散、边界模糊，使用者或“搭便车”不缴或少缴水费，偷盗泵管、占有堤面和渠道的“公地悲剧”出现。但在黄家寨水库案例中，用水小组层面达成了成功的集体行动，它说明了共同认可的产权，并非一概源自自上而下的、行政权威主导的产权界定与转交。它与资源单位的灌溉历史不无关系，行动者系统的边界是自该设施的修建之日起就已得到界定，并在使用管理中产生了一套内部规则。6个案例中的村民小组成为一种责任共同体（A6．3），为设施维护提供了一个清晰的生产单位边界（A6．3．1．1），其中成员间差别的梯度水价（A6．3．2．1）成为一个重要的激励变量。然而，涉及跨行政村边界的设施维护，无论是曾集镇的漳河水库还是黄家寨水库，都陷入集体行动的困境。说明在产权界定模糊的情况下，资源系统的范围（RS3）对集体行动有直接影响。行政边界为基础的资源系统中，产权共识达成的倾向可能会更大。

而在当前的灌溉改革中，行政村及以上层面的设施产权转交并不理想，即便在三干渠协会这个保持良好运行15年的协会，产权转交也是口头承诺并没有完善的文件规定。自上而下的产权转交（GS3．1）并非一项静态的规则设计，也非一蹴而就的规则引入。三干渠协会建立之初，同样遭遇破坏灌溉设施的公地悲剧。协会模式下的正式认可的产权（GS3．1）建构，首要是来自使用者群体的参与，打破“渠道是老祖宗修的”这一模糊的产权认识，协会的水平和垂直治理架构、有效的监督和制裁，保障了协会自主治理的规则得到执行，对协会设施的产权认可在使用者参与的过程中建立起来。另外，作为三干渠协会“造血”功能重要来源的承包养鱼的水库，也是在协会运行过程中，通过协会领导与上级政府的互动而争取来的收益处置权再分配，并非在协会建立之初就有明晰界定。正是这样的互动中所建构的产权分配解决了当前协会水费普遍难以满足自立运行的局限。

三、领导力与集体灌溉(www.xing528.com)

群体特征中另一个关键变量是“领导力”，我国引入用水户协会，特别强调协会必须是农民自己的组织，领导必须是用水户选举产生。这体现了奥斯特罗姆对集体选择的规则的强调。但是，置于我国当代乡村治理背景下，协会领导力由村两委兼任的情况一度被视作是消极指标，被认为是协会换牌子不换人马的原因。其实，将缺乏农民的实质性参与单纯归因于领导的兼任或指任是极为片面的，应根据具体情境识别出行动者子系统的关键变量。本研究中，三干渠协会主席也是由体制内精英兼任，并解释了兼任的合理性，从领导力的产生到集体选择的规则的制定，有助于降低交易成本，并通过领导力的企业家精神发挥协会造血功能来承担规则达成的交流成本等，体现了一系列变量之间的相关关系。并且在协会的监督、制裁中，结合了暴力强制机制。其实，Norman Uphoff在Gal Oya学到的经验也印证了这一发现，即与匿名投票相比，由共识选出农民代表，使得他们更清楚自己对所辖渠系所有百姓的责任。本研究开发了“领导力的企业家精神”“声望与社会地位”等更加本土化和更具解释力的变量指标，并侧重从领导力与外界的互动进行分析的解释力。类似地，罗家德（2013）在四川的行动研究借用“关键群体”理论，提出关键群体的达成及这群人有足够的合作能力产生集体行动的规章制度以及互惠机制与监督机制，相互监督使集体行动持续，最终完成组织的专业化、规范化。在三干渠案例中，我们看到，协会主席作为关键领导力发挥的关键作用。在凯佐乡的案例中，看到6个村民小组长作为关键领导力发挥的不可或缺的作用。

四、社会规范与集体灌溉

公共池塘资源研究中对群体特征的关注，早期强调群体规模、群体异质性，后者以经济指标为主，关注经济依赖度如非农收入比重对使用者参与的激励。后来的研究中逐渐纳入使用者群体的价值观、知识、兴趣等内部变量，并开始关注群体异质性与社会资本、制度安排，使用者群体与供给主体的相关关系等（E－．Ostrom，1996；Agrawal and Goyal，2001；Adhikari and Lovett，2006）。引入国内的实证研究中普遍采用单一变量检验，所得出的解释力大大受到削弱。单一的群体规模、群体异质性分析都不适用于检验并解释农村水利灌溉管理的实践。例如，既有研究指出“群体异质性”对集体灌溉发挥积极作用，主要由于富有的精英群体会支付发起集体行动和维持集体行动的成本（Baland and Platteau，1996）。这类分析，主要基于奥斯特罗姆（2001）对新规则产生机制的形式模型，当预期净收益超过预期成本可能会有新规则产生，即Di＞（C1i＋C2i＋C3i）的情况，i代表“每位公共池塘资源的使用者”，D代表“改变规则的动机”，C1代表“规则设计与达成一致的成本与时间花费”，C2代表“执行新规则的短期成本”，C3代表“随着时间的推移监督和维持自我管理系统的长期成本”。它缺乏将行动者系统与外部制度背景变量进行相关分析。

回到中国的灌溉改革情境中，农村灌溉水管单位逐渐与乡村组织分离并走向市场化，政府逐步减少对农田水利建设的投入，大中型农田水利工程的供给，成为农村集体灌溉所面临的“新困境”之一。过去自上而下的、行政主导的制度供给取消后，合作灌溉面临解体。通过三个案例的对比研究发现：当集体灌溉陷入设施供给的集体行动困境时，群体异质性所带来的多样化、个体化灌溉，增强了资源单位的复杂性，并带来了达成新规则的交流成本的可支付性问题，作为“责任共同体”的用水小组和具有企业家精神的、体制内精英兼任的领导力是解决困境的关键变量。本研究识别出“交流成本”“责任共同体”等变量指标，得以解释在不同的群体规模、共有规范和社会资本存量不同的变量组合（群体共同体）中，“交流成本”对于集体行动达成与否的关键作用，并从不同的群体特征中进一步识别导致差异的关键变量。

同样是在协会组织未被引入的情况下，对比曾集镇和黄家寨水库案例发现：在前者的行动者子系统（A）中，“交流成本”无人支付，集体行动不能达成。异质性群体间的谈判出现了两种情况，优势农户转嫁交流成本导致弱势农户被迫退出的结局，寻求个体用水方案；优势农户缺乏对集体行动的经济激励，主动退出合作。这说明，在以个体家庭为认同与行动单位的地区：村庄异质化明显，村落内生权威缺失，村庄舆论解体，个人主义价值和观念凸显，村庄公益事业少有人关心，农民在农业灌溉中以单干为主等（罗兴佐，2006）。在后者的行动者子系统中，黄家寨水库属于宗族认同意识强的社区，交流成本的可支付性高，农民认同和行动单位是由地方性共识所决定的。研究识别并界定了“责任共同体”这一概念变量。奥斯特罗姆（2011）的研究中指出中等规模社区达成集体行动的可能性更高，但并未就“中等规模社区”做出界定。国内研究农民合作社的学者，苑鹏、黄祖辉、张晓山等学者普遍提出对宗族认同、地方性共识的强调。将“群体规模”引入中国灌溉的一项最新实证研究也指出（Zhang，2013）：当资源系统出现小规模、多个用水小组时，更易带来积极产出。它强调用水小组（WUG）中成员的身份和利益的同质性，并指出一般以村民小组为单位，如凯佐乡案例中的6个村民小组。在三干渠协会的治理架构中，同样采取了以自然村为单位划分的用水小组制。

五、资源系统与集体灌溉

既有的公共池塘资源研究，在共享资源特征方面的变量，主要针对资源单位的流动性、设施稀缺性、边界弹性，后来的研究开始聚焦资源系统的复杂性对集体行动的阻碍。奥斯特罗姆团队（Ostrom and Cox，2010）在研究新墨西哥州的灌溉社区时，在资源系统层面提出了“设施平衡”的三级变量和四级变量。一项基于SESs框架对中国灌溉系统的实证研究中采用了资源规模、资源边界的变量指标（Zhang，2013）。基于不同省份的案例研究，本研究提出了“系统边界的稳定性”这一指标，并区分资源和设施的生产力、资源和设施相对稀缺性，以回应农田水利设施的供给困境这一实际情况。SESs框架应用研究的一大功能就是识别子系统之间的互动关系，以诊断或解释不同资源系统中集体行动达成并维持的情况。奥斯特罗姆团队（McGinnis M．D．and Ostrom E．，2013）从制度分析的视角，在资源系统界面识别出了八条基于社会和生态双重价值（dual－valued）的设计原则。通过透视资源系统与治理系统、行动者系统、外部制度变量的相互关系，对于灌溉制度改革期的中国农村水利灌溉管理研究更具诊断性和解释力。

首先，来看资源系统与外部制度变量的互动。应用SESs框架来透视，不难发现社会经济、政治背景变量与资源子系统相互影响的结果。随着经济发展（S1），农村人口的非农转移趋势加强（S2），农户对灌溉农业的经济依赖度普遍下降（A8）。随着市场化的灌溉管理改革推进，国家逐渐退出在农村水利供给中的主导地位。在国家“以奖代补”等政策的经济激励下（S4），农民自建的小水利遍地开花。抽水机、机井技术的引入（S7），降低了使用者参与设施建设的积极性（RS6．1），进一步地，农户投资兴建小水利（I5），进一步破坏了与大中水利的有效对接。中小水利的产权私有化政策，导致资源系统衍生出其他经济功能（RS8），引发灌溉单位的经济功能相冲突（RU4），如养鱼户的化肥投放行为损害了灌溉用水的农户利益（I1），从而引发使用者之间的矛盾（I4），影响灌溉用水的效率、公平与可持续性（O1）。另外，大中型水利的产权转交不彻底，资源系统的边界（RS2）不明确、边界弹性高，出现了使用者对公共池塘资源的滥用（O2）。在曾集镇，农户在库区挖堰塘、建鱼池、造田，并且阻止水库蓄水，以免淹没鱼池等“公地悲剧”即为例证。

其次，来看资源系统与行动者系统的互动。资源依赖性，界定为资源对于生计的重要性或使用者对资源可持续性的价值观，是影响集体行动的参与激励的变量（Ostrom，2009）。从使用者的角度，奥斯特罗姆提出需求水平的概念，即“使用者对资源系统的需求越高，被满足程度越低，对集体行动的影响越消极”。回到我国的情境中，在外部市场环境变化下（S1），资源系统对生计的重要性下降，即资源依赖性降低。如何激励使用者参与小型农田水利设施的供给，成为影响集体灌溉的关键。对比黄家寨水库和曾集镇案例发现：在黄家寨水库案例中，使用者对于设施供给可预测性（RS6）和资源供给可预测性（RS7）均高出曾集镇的情况，加之使用者对资源系统的经济依赖度和文化依赖度亦高出曾集镇，以及人们对水库和提灌站的共同生产的“集体记忆”（保罗·康纳顿，2000：3），使得水库在使用者的日常生活中作为一项文化资源的意义尤为明显。在这个资源系统的变量组合条件下，行动者达成集体行动的可能性远远高于曾集镇。对比资源系统变量组合类似的曾集镇与三干渠协会，即对资源的经济和文化依赖性低的条件下，发现：三干渠协会通过引入对行动者的激励手段，发挥了积极作用，增强了集体行动达成的可能性，如三干渠协会采用奖惩、连坐等规则激励农户参与设施供给与维护、日常灌溉管理。

再次，来看资源系统与治理系统的互动。国家逐渐退出在农村水利供给中的主导地位，县乡村三级的互动性减弱（I6、I8），乡村治理“空心化”（GS1、GS7），市场化的供水主体难以对接单个农户（GS7）。人口的非农流动增强了社区群体异质性（A2），用水户缺乏对承包者的信任（尤其当承包者不再来自体制内时），社区共享的社会规范、社会资本遭到破坏（A6）。当传统社区对行动者的有效监督和制裁不复存在（GS8），行政主导下的农村集体灌溉可能走向解体，如曾集镇案例。当传统机制（GS4．3）仍能在治理系统中发挥作用，则用水小组的集体灌溉可能继续维持，如黄家寨水库案例。当传统机制不复存在，通过引入用水户协会，提供行动者的能力建设（GS2．1），尤其是对妇女的能力建设投入，由协会承担集体选择规则的交流成本（GS5．2．1），集体选择的规则对领导权和使用者形成有效激励，集体行动投资、游说、自组织建设、管理与监督等集体行动则可能达成（I5、I6、I7、I8、I9）。以监督机制为例^[22]，协会的监督采取暴力强制机制，与经济机制和合作机制相配合，在政府不干预的情况下，实现了自主治理，与国际上对治理可持续性的研究结论吻合（Meinzen－Dick，2007）。