走向自主治理的用水户协会型集体灌溉

三干渠协会的案例主要会回应的理论问题是：在外界强加规则等条件变化下，引入新的治理安排和使用模式所带来的可能的内生发展，自变量包括一套治理的规则、权属、资源系统的使用等。基于SESs框架，分析协会模式下的农民集体灌溉何以能够维系，是本案例回应的问题。重点关注如何形成集体选择的规则并有效执行，协会如何使农户的用水充足性持续提升又能节约灌溉成本等。数据来源依托笔者所参与的“面向贫困人口的农村水利改革项目生计影响研究”，属于世界银行／英国国际发展部联合委托项目。2007年－2008年间赴湖北东风灌区开展的三次调研数据，包括：定性访谈若干次，2007年4月15日，2008年1月28日，东风灌区三干渠用水户协会座谈会，东风灌区灌溉管理局访谈，1月30日湖北省水利厅访谈；2008年9月4日，东风灌区用水户协会发展情况干部座谈会。问卷调查，2008年1月末，课题组赴湖北东风灌区做预调查，修改农户调查问卷和协会主席调查问卷，2月份农户调查问卷定稿。4月上旬赴东风灌区进行调查，在东风灌区未按照计划选取两个协会，只选择了灌溉类型为渠灌的三干渠协会，主要因为湖北灌区的灌溉类型全部都是渠灌，三干渠协会非常大，灌溉面积包括4个乡镇涉及18个行政村，在协会内部选择了上游农户和下游农户，共收集98份农户问卷，有效问卷95份。

一、灌溉系统的生物物理条件

三干渠农民用水户协会，隶属于湖北宜昌市东风灌区当阳玉泉办事处。受世行贷款项目一期、二期资助，协会成立于2000年8月。东风灌区位于长江流域，是1995年建立协会的首批试点区，协会位于当阳市城区西北部，所辖范围属丘陵向山区过渡地带。除了水稻种植外，蔬菜种植面积达到2万亩，柑橘面积达到2．3万亩。2011年农民人均纯收入9311元。当阳市属亚热带季风气候，为湿润区，四季分明，雨热同季，气候温和，日照充足，兼有南北过渡的特点。历年平均总降水量993．7毫米，雨量充沛，且多集中于夏季。平均降水日数为120天，降水多发生在6－7月份，故能满足农作物所需水份。

协会成立后，用水户由1271户增加到3543户，灌溉面积由6192亩增加到25000多亩，年收入由－1．5万元增加到11万元，实现了协会自身的良性循环。协会成立以来组织整修小型水库9座，垮方18处，重建明函12处，改建闸门33处。渠系水利用系数由0．4提高到0．7以上，灌溉保证率由60%提高到90%；新增灌溉面积5500亩；改善灌溉面积6800亩，改善排涝面积14500亩。同时，通过渠道的硬化改造，减少渗漏，提高水的利用系数，节约水资源，缩短用水周期，降低用水成本，有效解决了农民用水难，成本高，水费费负担重的问题。协会亩均用水由以前的400方下降到现在的300方，水费由原来的每亩14元下降到11元。辖区内的粮食生产能力提高10%以上，增产2800吨，农民人均年收入增加300元以上。除了协会自身的设施供给投入外，东风灌区管理局积极协调各涉农部门，将水利、农综开发、国土整理等项目资金进行整合，把协会末级渠系的建设与农业综合开发、灌区续建配套节水改造、国土整理和新农村水利建设及农民筹资投劳等有机结合起来，全方位开辟项目来源和筹资渠道，加快协会末级渠系配套建设。

二、用水自主治理的协会组织

作为一个农民合作管水的正式组织，中国的农民用水户协会是个舶来品，当然这并不是否认我们历史上的农民合作管水的实践。^[16]这里想要强调的是，与国际上参与式灌溉管理的实践相伴而生的WUAs，何以在中国灌溉管理体系的变革中得一席之地并推而广之，用水户协会的引入到底带来哪些改变。根据SESs框架的编码，分别从资源、公共设施、资源使用者、公共设施供给者四个维度，以三干渠协会为例进行阐述。

如本章第一节所述，进入2000年以来，我国农村灌溉系统普遍面临的两大集体行动困境：一是水利设施供给困境，特别是大中型水利设施。水库供给主体运行不善，村组作为末级渠系供给主体的功能发挥失常，成员退出、系统灌溉面积锐减，原有边界不再得到共同认可。二是灌溉资源使用困境，集体灌溉方式遭瓦解。农户破坏公共设施、户间用水纠纷时有发生，作为集体灌溉单位的村、组两级行动主体间的信任与互惠机制遭破坏。三干渠用水户协会作为小农水的管护和供给主体，配套实施大中型水利修复工程，重新搭建链接（见图3－2），解决工程修建维护中的“搭便车”困境和资源使用中的过分占用或过度获取困境。

图3－2中链条4、5的硬件设施与链条3的软性规则共同影响着哪些农户分配的水量多少和用水及时性。其中，链条3代表设施供给者通过设施安排决定获取水资源的人、量和时间；链条4代表资源可获取性取决于设施质量与维护状况；链条5代表灌溉系统的水流进一步影响水分配规则。如上节所述，链条4、5的恢复得益于协会自身的建设投入（链条2），以及东风灌区管理局积极协调各涉农部门开展末级渠系配套建设的投入（链条3）。即设施状况是否持续改善，在奥斯特罗姆后期（2009）的研究中，将其界定为影响灌溉管理绩效的一个重要自变量。链条1和6涉及建和管两个环节的规则类型，一类是政府或专业机构作为供给主体所制定的制度性规则，另一类是农民用水户协会作为供给主体所指定的集体选择的规则。三干渠协会成立后，召开会员代表大会通过了《协会章程》，制定完善了《工程管理制度》《灌溉管理制度》《财务管理制度》《协会奖惩制度》和《工程维修筹资办法》，明确用水户的责任和权利。

协会改建闸门33处，闸门的开放和关闭涉及到农民对制度安排的适应性。三干渠协会以村民小组为单位计量用水，集体放水灌溉，根据需要轮次放水。如此既维护了用水单位、渠系规划与村民小组的边界一致性，又能有效利用村民小组内部共享的社会规范和社会资本。利用协会的领导力、信任与互惠机制，农民用水户参与制定规则，以解决“非对称性动机”的问题。农户与协会在集体灌溉规则制定中的参与程度，见表3－10。根据奥斯特罗姆对规则的类型划分，三干渠协会制定的规则主要包含以下方面：

1．位置规则：三干渠协会的用水农户，自三干渠协会2000年8月建立以来。

2．边界规则：协会会员必须是协会所辖行政村、村民小组的成员。

3．选择规则：农户放水可以以村民小组为单位，可以十几户联合，也可以个体放水，采取“先申请”“先放水”的原则。对于拖欠水费的农户，采取同村民小组连带受制裁的原则；同样，对于完成任务较好的用水组，由协会在年度会员大会上表彰，同时给予500元现金奖励。

4．范围规则：用水户无论地块处于上游、下游，无论来自大村、小村，无论是在丰水年还是枯水年，无论采取轮灌还是普灌，水价维持稳定不变。

5．信息规则：用水户的水费坚持公开计量，合理收费。协会在支渠上修建量水堰，明确专人与用水农户一起定时测量水位、流速，做到计量到用水小组。协会的运行经费，也做到公开公示。

6．交易规则：一是放水公平有序，采取“先申请、先放水”的原则；协会将“只奖不罚”的规则修改为“奖罚分明”，对不能按质、按量、按期完成维修任务的情况，由责任用水户按工程任务的1．2倍劳力折价缴纳罚款，由协会统一安排完成。二是以奖励政策激励管水员。村民刘某是玉泉水库的护堤员，一年的奖励金有：监督砍草100元，监督堤上放牛200元，治理小型塌方200元，参与防汛抗旱300元。完成这些职责，协会每年奖励800元的管护费。(www.xing528.com)

7．聚合规则：一方面，扩大服务范围，为所在地的企业和养殖户供水增收。当地的玉泉水产协会共99户，被用水户协会兼并，会长由用水户协会的黄主席兼任。水产协会会员向用水户协会购买用水，实行有差别的水价，为用水户协会创收。另一方面，在租赁荒山30余亩、兴建渔池20亩、从事种养殖业的同时，将周边的养殖户组织起来，成立用水户协会下的养殖分会，协会统一销售饲料、鱼产品等创收，靠兴办经济实体，全年共可筹集管护经费5万多元。

表3－10　三干渠农民用水户协会决策参与度评估表

注：以协会小组座谈会的形式，由成员给各项打分后加总。

三、协会成功运行的关键解释变量

本节将结合SESs框架编码，分析协会的领导力、信任与互惠机制共同作用下，农民用水户参与制定规则，以解决两大集体灌溉新困境的实践逻辑和运行机理。三干渠协会是渠灌系统，资源系统覆盖（RS3．1）4个乡镇、18个行政村，用水户的社会经济属性复杂程度高，且过去纠纷事件不断，渠系管道遭偷盗时有发生。协会成立后，灌溉设施引水和蓄水承载力的提高（RS4．1和RS4．2），总灌溉面积（RS3．2）由6192亩增加到近30万亩。协会边界并非固定，而是呈扩张趋势（RS2．2）。用水可预测性（RS7）高，用水户对设施的反馈积极（RS6．3）。三干渠协会，为研究提供了一个具体的、情景化的分析案例。

首先，从行动者子系统（A）来看（见图3－3）。协会引入中国后，协会领导由村两委等体制内精英兼任的情况十分普遍。三干渠协会也不例外。主席是经由县水利局、民政局提名（年龄、文化、水利专业是三项条件）、村民投票选举产生的。当选的协会主席是乡镇水管站退休人员，选举组建了执委及监委，组织分工明确。^[17]11个执委分别由11个行政村的村两委领导兼任，56个用水小组组长基本以自然村为单位划分，由各组有威望的小组长担任，即核心领导力是由体制内精英兼任（A5．2．3），且由民主选举产生（A5．3）。监委会的设立提供了一个监督协会领导的机制（A5．4）。除领导力（A5）外，奥斯特罗姆在最近的研究中强调了信任、声誉与互惠机制的重要性，并指出它来自于人际网络（Ostrom，2008）。其中，农户的参与是建立起协会内部的信任度（A6．1）的关键，CPRs团队在尼泊尔的研究也指出参与程度是协会间绩效差异的重要因素。在动员农户参与方面，协会通过公开内部信息（A6．1．2）、经济激励（A6．1．5．1）和弱势群体动员（A6．1．5．2）等手段，组织农户参与工程修建、参与决策工程开支和优先序、参与组织监督，并组织过成功的集体抗旱、抗洪行动（A6．1．1）。如2007年的集体抗洪^[18]、2011年的集体抗旱^[19]。对于参与的经济激励（A6．1．5．1），协会将“只奖不罚”修改为“奖罚分明”，且以组为单位：对不能按质、按量、按期完成维修任务的，由责任用水户按工程任务的1．2倍劳力折价出资由协会统一安排完成（GS7．1）；农户拖欠水费，其所在小组用水都要受到牵连（GS7．1）。对完成任务较好的用水组，则由协会在年度会员大会上进行表彰，同时给予500元现金奖励。这样以用水组为单位的奖惩制度，实质上是小组作为责任共同体（A6．3）的重构。从参与主体来看，培训留守妇女参与工程管理和监督已经成为一项重要内容。妇女已参与了协会70%以上的工作（A6．1．5．2），包括维修渠道工程、缴纳水费等，因此妇女对于承包渠道更有拥有感（A6．3）。目前56个用水小组组长中女性占12名（A5．3）。在动员集体参与的过程中（A6．1．3），重建协会内部的信任度（A6．1），提升了协会成员间的互惠度（A6．2），如节约灌溉成本（A6．2．1），亩均水费由80元下降到11元；减少灌溉纠纷（A6．2．2）。2000年协会成立前，金山（下游）、苗平（上游）两相邻村，因上游截留用水，两个村庄之间曾发生械斗事件，金山村一名妇女喝农药自杀。协会成立后，运行规则得到执行，渠系改善后放水时间缩短，用水纠纷大大减少；帮工、换工的传统开始恢复（A6．2．3）。不仅如此，协会还实行兼顾公平的用水差价，分别体现在上下游的差别水价（A6．3．2．1）以及对贫困农户的优惠水价（A6．3．2．2）。对于协会的特贫困户，规定参与冬季工程维修，减免其水费。但决议由执委内部决定，不对农户公布，以免相互攀比。

其次，从治理子系统（GS）来看（见图3－4）。协会成立后，历经了3－5年的时间，才逐级建立起农户对协会的参与和拥有感。目前协会仅在工程修复与项目财务方面缺乏自主决策权，其他八项均是自主决策。实践中，自上而下的产权转交（GS3．1）和市场化引入“水是商品”的规则（A7．1．1），并非一项静态的规则设计，也非一蹴而就的规则引入，协会高度自主治理的关键是规则的可执行性（GS5．1．1）。农户的传统观念认为，“渠道是老祖宗修的，水是天上下的，不该掏钱”。三干渠协会成立后，除了举办大量以宣传培训为主要形式的能力建设（GS2．1），治理架构（GS2．3）和集体制定的规则（GS5．2）是增强规则可执行性的关键（GS5．1．1）。作为一个正式的用水组织（GS2），协会组织的分工明确：管理层（GS2．4．1）由主席负责全面管理、人事任免权；副主席负责工程管理与建设；技术层（GS2．4．2）外聘财务与技术指导；日常灌溉（GS2．4．3）则是以行政村为单位，负责各自村庄的渠道维修、灌溉管理；以自然村为单位，成立正式用水小组，小组长受协会会长监督。农户参与制定规则方面（GS5．2），协会章程由执委拟定后召集用水户代表开会，即集体选择规则的交流成本（GS5．2．1）由协会承担。如需修改，则先要通过用水小组组长同意，后得到60%－70%的老百姓同意方可。迄今已修改的规则（GS5．2）充分体现了与当地条件的一致性，具体包括：（1）加大对违规者的制裁力度（GS7．1．1）。对于破坏渠系者的监督，主席任命该村的地痞来负责，“先把最坏的同化了，让邪气变正气，利用他尚存的威望”。暴力强制（GS4．4）保障了制裁的可执行程度（GS7．2）。村民参与制定的规则中，提出加大制裁的标准。协会成立前，盗窃管道卖铁的，被公安部门处以千元罚款，不及卖废铁的二三千元。新的规定中，对偷盗者处以五千元罚款，真正发挥了制裁的作用。（2）“一事一议”“谁受益，谁负担”的市场化运行机制（GS4．1）更改为“谁种田、谁负担”的合作机制（GS4．2），以防农民“钻土地流转的空子”。（3）渠系工程的维修及管护（RS6），干支渠落实5名专门管护人员，斗农渠划段分包到户，发挥合作机制（GS4．2．4）的作用。（4）赋权给用水小组组长，负责收缴水费，组织的日常灌溉分工明确（GS2．4．3）。

再次，从治理子系统（GS）与行动者子系统（A）的互动来看（见图3－5）。协会成立之初最大的问题是作为公共池塘资源的灌溉基础设施的集体供给（RS6）。渠系老化、漏水严重，除了项目投入外，协会的运行状况或者说收支盈余（GS2）是影响农户的用水充足性持续提升（RS7）和灌溉成本节约的关键（RS4．3）。作为一个农民合作灌溉组织，即便有政府或项目的短期财力支持（GS1．3），它的非盈利性成为影响协会运行的制约（GS2）。三干渠协会主席的企业家精神（A5．2）成为关键的变量指标，使得市场机制（GS4．1）在系统中发挥重要作用。在农民合作组织（主要是经济性）的研究中，企业家精神作为“合作组织产生的必要条件”（苑鹏，2001）被广泛讨论。但作为非经济性的合作用水组织，企业家精神也至关重要。协会主席总结了协会收入来源的“四个一点”：政府要一点（GS1．3）、农民掏一点（A6．3．2）、企业敲一点（RU3）、自己筹一点（RU4）。主要收入还是靠自筹，包括：一是，在地方政府的支持下，将1座小一型水库交由协会承包经营（GS3．2），将水系网络下的1座小一型水库和6座小二型水库实行统一养殖技术服务（GS3．3）。兴建渔池20亩，从事种养殖业，另外，还积极开展为会员提供农资、农产品的销售创收，协会对农户技工的技术可获取性高（A9．1．2），农户对资源的经济依赖相关度高（A8．1）。二是，承包工程施工创收。协会治理架构层级分明，分工明确（GS2．4．1），由协会自身对其所属的小型水利工程整治维修，自行组织施工。指导施工由协会水利专业技术人员负责，协会执委和主席承担组织协调工作。三是，新增服务项目创收（GS4．1．2）。协会在满足会员农业灌溉用水的前提下，通过向所在地的企业和90多个养殖户“卖水”。还把这些人组织起来，成立了用水者协会下的养殖分会，协会统一销售饲料、鱼产品等，每年可增收3万多元，一库“死水”变成了“活水”“生财水”。创收利润用于渠道日常维修管理、协会执委误工补助和工程兴建配套。

图3－3　三干渠协会行动者子系统关键变量可视化网络图

图3－4　三干渠协会治理子系统关键变量可视化网络图

图3－5　三干渠协会子系统变量互动可视化网络图