行政主导型集体灌溉管理的达成与维持

与曾集镇案例相反，黄家寨水库是在制度改革后，传统的农村集体灌溉依旧延续下来的案例。主要回应的理论问题是：特定外部背景变量变迁的环境下，面对内部或外部干扰时，集体行动达成后的稳健性及其关键变量。数据来源为笔者在贵州省凯佐乡的实地研究，前后共计四次，时间约为6个月。资料收集情况见表3－3。

表3－3　凯佐乡案例研究开展情况一览表

一、灌溉系统的生物物理条件

黄家寨水库是贵州省长顺县凯佐乡的唯一一座小一型水库。凯佐乡坐落于省会贵阳市东南57千米处，海拔1295米，属长顺县海拔最高的乡。辖4个村民委员会，37个村民小组，总人口9620人、2127户。其中非农业人口120人，全乡劳动力人口5860人。2007年农民人均纯收入为2168元。全乡地貌分两类，一类是浅切割喀斯特中山区，受地质构造和地层的影响，水源缺乏、沟谷洼地明显，其耕地资源主要是旱坡地，约8955亩；另一类地貌多为宽谷丘壑，海拔高差低于100米，坡度较缓，水源较丰富，耕地以稻田为主，全乡共有水田13155亩。按照地理位置和气候带的划分，凯佐乡属于中亚热带季风湿润气候区，降雨量夏季最多，春、秋两季次之，冬季最少，很适宜大季作物的生长（见表3－4）。

黄家寨水库位于乡政府驻地西北部。上游集雨面积为9．56平方千米，包括引洪部分的8平方千米在内。水库是1973年设计并施工的，到1982年共完成大坝块石护坡一座，子坝两座（1号坝高2．9米，2号坝高2．9米），引洪渠一条长1．3千米（末段800米用块石浆砌），渠长6．96千米，隧洞2条长540米（黄泥关隧洞420米，猫洞隧洞120米），溢洪道一条长105米，提水站一处，蓄水量达137万立方米，完成灌溉面积2571．5亩（设计灌溉2700亩），共用投资35万元。时至今日，由于缺乏管护沟渠损毁严重，底部渗漏、涵洞垮塌堵塞，加上缺乏维修资金和管护人员，水库有效灌溉的村民组从原来的12个减少到不足6个（分别是凯佐一二三组、新尧组、大补羊、基昌组）。

小二型以下的水库被当地人叫山塘，大集体时期各生产队（村民组）都有修建。因工程老化、管理不善、年久失修，至今仍可用于农田灌溉的仅有6座，分属于6个村民小组（生产队）。同期修建的还有15座提灌站，目前仍在使用的只有3座。山塘所有权归村民组，由村民自我管理。但提灌站的所有权归县水利局，村组只负责日常管理。地上、地下水源不足、水库老化渗漏、山塘库容太小、沟渠损毁失修、提灌站遭偷盗等一系列问题，导致全乡农田灌溉困难。自90年代末以来，黄家寨水库的维护主体缺位、缺乏投入保障机制、工程效益严重衰减，与曾集镇的情况并无二致。

表3－4　2008年凯佐乡农作物种类及播种面积（面积单位：公顷）

二、走出灌溉设施供给的新困境

面对小一型水库和小二型水库（山塘）供给主体缺位陷入的困境，全乡各村民小组纷纷采取不同的路径达成了新的集体行动，解决了设施供给和灌溉管理的集体行动新困境。

（一）黄家寨水库的重建工程。

黄家寨水库（以下简称“黄水库”）所在的贵州省。并非全国水利改革的重点省。2004年省水利厅联合发改委等11个部门联合发文《贵州省水利工程管理体制改革实施意见》。按照规定，黄水库由工程所在县（市、区）水行政主管部门直接管理。但《实施意见》没有就工程权属上交后如何做好工程管理做出说明（缺乏GS3．1正式认可的产权），黄水库名义上由“乡管”改为“县管”^[2]，但日常使用仍由乡政府负责，也没有进行市场化改革（缺乏GS2．3．1水平治理架构）。县水利局、乡政府负责水利的副乡长、水库管理人员对权属移交的时间说法不一，且没有文档记录。乡政府委派两位工作人员负责水库的灌溉管理：由一名主管计划生育工作的副乡长负责开票，水费归乡财政；另外一名乡政府指派水库所在村民小组一位村民负责收票放水。放水以自然村为单位，1981年土地分包到户后开始收取水费。水价由县水利局制定，上下游各村上交的水费（按亩计价）价格不一，上游要少一些。放水按照“谁先开票，谁先放水”的次序，一般以自然村为单位集中放水。主沟渠每年由受益户（共1000多户）负责出工清理（除杂草、清淤泥）。作为经济激励，参与清淤的农户享受内部水价，每小时6元、8元，或10元不等。未参与清淤的农户则是每小时35元。每年都会有80%以上的受益户参加清淤。

如前所述，目前黄水库能够有效灌溉的村民组从原来的12个减少到不足6个（分别是凯佐一二三组、麦组、大补羊、基昌组），主要原因首先是沟渠损毁严重，其次是水库渗漏严重。^[3]水库权属上交县水利局后，按照规定：日常的维修管理由县水利局的管理股负责，小二型以上的水库维修则由建设股负责，需向上级申报，由国家出资。2009年，作为全州仅有的两个病险库加固工程之一，黄水库得到了国家40万的资金支持。由州水利局负责“公开招投标”，由州水利局承包给了州水利局下属的工程公司施工^[4]，县乡两级政府没有参与（均没有项目资料）。2010年11月，由州水利局招投标的黄水库加固工程竣工。历时两年的加固工程致使2009年和2010年两年的春灌无法保障。对于工程质量的监督，乡书记和现任县水利局局长一致的看法是，“工程属于州水利局直接负责，县、乡两级不具体参与”。黄水库守机房的负责人表示：“当地老百姓和乡政府都没有参与。县水利局来了一趟，没有权利监督，施工队都不给（水利局领导）递烟。”加固工程尚未竣工之际，黄水库的进水沟仍是泥沟没有得到硬化。农民向工程队反映，没有得到回应。乡政府出资3000元，由凯佐一队组长承包，带领7个本地农民，连续三天完成了硬化。

（二）各村民小组维持集体灌溉的努力。

大集体时期各村民小组都建有小山塘，用于农田灌溉和牲畜饮水，权属归村民小组，由小组内成员共同维护、集体灌溉。因外部自然或人为变化造成的损毁，各组以不同的方式成功达成了集体行动，走出了小农水设施的供给困境。选取不同模式的六个村民小组为例。

1．凯佐三组。2003年，凯佐三组的山塘坝体被冲毁，队长组织群众集资投劳搞维修。每家的集资份额从8元、10元到20、30元不等，视受益田土的面积大小而定。按照自愿的原则投劳，不分男女劳力。三组150个劳动力中有20个外出打工，参加出工的共18人（10女8男）。时任队长（现任行政村村主任）认为，“大家出力的积极性还可以，主要是对自己有利，若对他无利就不好喊”。2005年，三组利用集体资金买了沙、石头，动员各户出劳力，花了两天时间硬化山塘（以免牛下塘打滚的时候踩踏）。据组长回忆，“全队只有两户没有出工，一户是只有两个娃在家，大人全出去（打工）了。另一户是老弱病残”。

大集体时期，三组组内有一个提灌站，专人管理，从山塘抽水。一人管水，一人巡坝（放水时查看哪里缺水），一人抬抽水机（计5个工分），集体出柴油费。分包到户以后，集体的提灌站没人管理遭到废弃。1988年以后，各家基本都购置了小抽水机，一套1700－1800元。山塘放水灌溉，无需水费，只用抽水机的电费成本，平均15元／亩。

2．大补羊组。该组有70%的田地要从黄水库放水，另外有100亩田属于“望天田”。村民一直想建一个提灌站，把水提到井旁的小山上，使100多亩“望天田”受益。作为贵州省农业综合开发实验区之一的凯佐乡政府，听取了村民的意见，同意修建提灌站。在省农科院课题组的带动下，村民按照“参与式”方法，召开群众会，分为3个施工小组，选出3名小组长。由该组寨老（原乡拖拉机站技术员）负责设计方案，另外选用组上有木工、水泥工、粉刷工经历的村民参与技术工。工程资金每月公布一次，乡政府跟踪监督。每月拿发票找到组长、村民代表、小组管理人员、乡长等人签字后方可报销。历时15天，村民自己建成了提灌站，运行至今十多年，从未出现过断水。

工程建好后，村民选出管水员和水费收取员各一名，负责收费放水及维修。饮用水以方计量，灌溉水按照用电量来收取费用。规定水费的一定比例用作社区发展基金，但迄今累积的基金额度很小。为保证自来水的可持续使用，在与村民座谈后拟定了详细的管理章程。章程就水管员的责任、水管安装和维护、水资源的管理、水费管理等均做出了详细规定，并经村民一致同意后，于1996年4月1日起正式生效。用提灌站抽水井灌溉后，大都是各家单独去排队放水，按照“先来后到”的顺序。水价由村民共同商议决定，饮用水为1元／方（各家都安装了水表）、灌溉水为0．7元／度（其中0．03元／度作为管理人员的提成，另有0．1元／度作为维修费用）。

规章运行一段时间后，“水费收缴”等问题逐渐暴露出来：一是村民组长兼任规章管理员，缺乏来自第三方的监督和支持。二是规章并不能有效执行，特别是对拖欠水费的处罚。据村民的看法，原因主要归于“面子”。在这个仅有67户人口的自然村，村民大多有亲戚关系，他们碍于“面子”，在村民大会上并不会检举拖欠水费的农户，而负责水资源管理的时任组长又是个“老好人”，不够强势。三是管理小组并不能及时定期地收取水费（按规定每月一次）、公开账目。这方面的主要原因是水费提成过少，不足以吸引管水员尽职尽责。

总的来说，因“不能服众”（如有漏水却不维修、水费收取和账目公开不及时等）及制度要求（同组长一起换届）等原因，管水员更换频繁。过去管水员一上任，往往先收取500元押金，不然就很难收取水费（主要是电费）。“人多事多，又不得钱，就没人想搞了”，几位曾任水管员的村民均如是说。后来变压器遭盗，很难集资，于是集体出钱去买（集体有2座矿山，被本村人承租开石灰石厂）。面对水管员更换频繁、缺乏积极性，还有水费收缴的难题，村民代表商议后决定将提灌站承包给个人，水价不变动。“承包给个人”这一方案背后的逻辑是，以前拖欠水费的农户感觉是“亏欠集体”，承包后他们会感觉是“亏欠个人”。采访到现任承包人时，他也表示现在收取水费比过去更加容易了。

3．基昌组。2004年黄水库部分沟渠坍塌，此后基昌组每年有40%的田地需到外村借田打秧。灌溉陷入困境：一是“靠天落雨”；二是去亲戚家“借田打秧”；三是同时用4、5抬抽水机抽井水育秧，且水量很小；四是从邻村提灌站抽水。面对290多亩秧田无水育秧，2008年组长召开群众会，动员群众集资购买一台大型抽水机，计划从距村组1．2千米的麻线河^[5]抽水。数次动员会后，80户中有50户同意集资，还有30户因不会从中受益拒绝参加。集资额也由原计划的50元／户提高到100元／户。另还有几千元的缺口，乡书记拿出8000元做垫付。^[6]抽水机投入使用后，组长同群众商议后制定了两套水价：针对当初未集资的30户为12元／小时；集资农户是6元／小时。

4．新寨院组。新寨院是个移民村，地处自然条件恶劣。全组人均旱地1亩左右，水田只有几分，且都集中在3千米外的黄水库附近。村民育秧一般都是望天落雨，或者去水库边的组上找亲戚朋友借田育秧。2009年组长组织村民集资投工修建小山塘。动员过程中，组长威胁钉子户奏效，“集体的事不参加，以后就不要享受新寨院的任何政策”。三次召开组民大会商讨，确定了工程选址和每户集资额度（100元），外加农科院项目资助15000元——分三期拨款（5000元／年），并拟定了集体灌溉管理的村规民约。

5．牛安云组。牛安云组人均总收入2000元左右，以往90%以上的收入来自于农业，随着劳动力的外出农户间贫富差距拉大。作为凯佐乡参与式农村发展项目的第二批试点村寨，第一次自来水工程最终因村庄恶势力破坏以失败告终。新任命的村民组长临危受命，推动了妇女小组建设和植树造林项目，均获成功。后又引导村民共同修建了灌溉引水渠，具体过程见表3－5。

表3－5　牛安云组灌溉水渠工程建设动态图

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沟渠建成后，从1999年至2001年，村民享用了三年东风水库的灌溉水。后因水库承包给私人老板养鱼，水源不足，加之上游沟渠坍塌严重，村民自建的这段沟渠被迫废弃。当地政府无力承担巨额的维修费用，现在牛安云的农田已无法得到水库的水源。到了插秧季节，村民多是抽团坡河水来灌田插秧，或者从水井里挑水浇田。

6．滚塘组。滚塘的龙潭是滚塘村民组的主要灌溉水源。小山塘建于1973年，由生产队队长组织村民投工投劳修建而成。随后村民还自己修建了小型提灌站一座，选址就在山塘旁边，同时受益的还有凯佐一、二、三组和大补羊村民组的几户外村村民。山塘建好后，凯佐三个组的组长也参加了讨论会，会上讨论决定水费为0．5元／小时。集体时期由放水员和队长共同负责灌溉管理，灌溉以生产队为单位，按照地块分布从高到低的顺序进行灌溉。家庭承包经营以后，每隔几年选出两名管水员^[7]，一位负责开票、一位负责放水，水费提成50%作为人员工资。一般都是年龄在40－50岁之间及以上的男性村民当选，理由是责任心强、有时间保证、有文化、懂技术等。放水按照开票的顺序，先来后到。

因管理人员的提成太低，2006年当选的管水员要主动弃权，“群众选举了我不干，耽误干活，提成太低”。因此，村民开会同意将水费提高到1元／小时。在2009年4月7号召开的村民会议上，开票员和放水员又想把水费提高到2元／小时，寨里人不同意。这两位以罢工要挟，村长面露难色，一位有威望的村民老韦挺身而出：“就算给我3角，我也干。”村长宣布还是实行原来的1元／小时。一致通过。会上，曾于2004年－2007年担任开票员的老王^[8]再次当选为开票员。所谓当选，其实就是乡亲们的共识，而非票决制。按照Norman Uphoff在Gal Oya学到的经验，与匿名投票相比，由共识选出农民代表，使得他们更清楚自己对所辖渠系所有百姓的责任。

集体维修方面，滚塘村一直是整个乡镇集体灌溉可持续管理的典范。滚塘村在1997年集体修建分水沟，2006年集体修建了水井，2009年重建了主沟渠。将主要的不同点归纳为以下四个方面：需求发起、决策制定、资源动员和管理、工程实施和信息交流、冲突调解（见表3－6）。2009年的主沟渠重建，由工程队和村民共同重建而成，对于村民灌溉起着至关重要的作用。每年清明前夕，都会由组长组织村民集体清沟。每家一个劳力，不出工罚款（10－20元／天）。每年都会有三四个不出工的农户，按照规定，这几户的用水水价是“1．5元／小时”。若因家里只有老人，则一般不会加收水费。凯佐组受益的3户有时会来参加清淤，但若不参加也不会加收水费（这几户的水费本来就是“5元／小时”）。

表3－6　滚塘组不同时期水利工程建设过程中的集体行动对照表

三、不同村组达成合作的七项原则

以上6个村民组为解决组内的灌溉难题，包括村民、村民组长、村委及乡政府、外来课题组在内的各主要行动主体在各组具体情境下，调动资源、制定并使用规则，达成了合作（见表3－7）。其中包含了两个层面的集体行动：一是公共设施的供给中的集体行动；二是公共池塘资源使用中的集体行动。从6个案例所展示的结果来看，前一个供给过程均达成了合作，而后一个使用过程则情况各异。首先，分析供给过程中的集体行动，对照奥斯特罗姆对长期存续的自主组织和自主治理的公共池塘资源分析所总结的七项设计原则^[9]（见表3－8），6个村民组在七项原则中均有不同形式的体现。具体包括以下几个方面：

1．清晰界定的边界。主要是公共池塘资源的边界和被授权使用这些资源的成员边界。当地的灌溉水源以地表水为主，包括自建山塘、修建沟渠引水，也有购置抽水机、修建提灌站提取水库蓄水。6个灌溉系统的集体行动单位均是围绕本村民小组所属的公共基础设施供给而展开。它为村民获取灌溉用水提供了一个“排外边界清晰、私人化管理成本又太高”的社区公共物品，而这也正是当地村民灌溉稻田生产所必需的资源。这种村民小组为基础的灌溉水源供给，有效避免了村与村之间的用水分配冲突。其他的灌溉管理需求，包括渠道维护与管理、村民用水纠纷、水费的制定和收取，皆有效地通过社区为基础的集体行动来达成或维持。进一步的对比分析发现：山塘受益成员辖全村民组成员，采取按田块面积集资投劳的方式，更易动员供给中的集体行动，也更易维持使用中的集体行动，如凯佐三组、滚塘组；抽水机与沟渠，所覆盖的受益成员与自然村成员边界不吻合，另外成员从中的受益程度不同，在动员集体供给方面相对困难。在村民小组长的强力领导下，或采取有区别的水价作为经济激励（如基昌组应对30位不参与成员），或采取非正式的制裁手段（如新寨院、牛安云组，近似开除“村籍”），均达成了集体共识。但在后续的资源使用中，合作难以维持。

2．占用和供应规则与当地条件相一致。几种灌溉方式相比，无论是个体化的小型抽水机还是集体使用的大型抽水机，其使用规则相对简单。无论是采取有区别的水价或无差别水价，基昌组与凯佐三组均维持了资源使用中的合作行为，合作放水或共同维护山塘。相比之下，提灌站的管理更为复杂。大补羊组的案例中，起初采取村干部兼任、专人管理，后被迫转向个体承包管理，才能够平衡水费收入与支付管水员工资、开展维护活动的支出，同时又对管水员形成一定的参与激励。牛安云组的沟渠案例，则由于水源的权属复杂不清，受水源中断的影响，沟渠被迫放弃使用。但在沟渠建后的三年使用和维护中，集体投工投劳与连片灌溉等与当地条件相一致的规则，有效实现了资源使用中的集体行动的维持。

3．集体选择的安排。以自然村为行动边界，参与成员不会超出自然村的范围。自然村作为村民生产、生活的基本单位，为集体参与制定规则并且达成共识提供了一个强有力的社会网络和合作基础。受操作规则影响的绝大多数人能够参与对操作规则的修改，保证规则得到执行和遵守。规则的执行与遵守：首先，群体的信任基础。滚塘组在2006年主沟渠塌方50多米，利用水库积累资金100元购买原材料，村民投工投劳（1个劳力／户），2天时间修好。当时已有不少年轻劳力外出打工，在家的就出工，不在家的也没有攀比，基于村民之间的信任基础。其次，群体的规模大小。牛安云组的案例中，领导者首先将作业小组划分为6－12户的小规模行动单位。再次，分层级的领导力，无论是牛安云组推荐选出的最缺乏威望的组长，大补羊组推选出的最具威望的寨老，还是滚塘组有威望的关键时刻挺身而出的寨老，都保障了与当地条件相一致的集体选择的达成与落实。另外，还需要有效的监督和制裁。

4．监督。在设施供给和资源使用两类集体行动中，都需要对供给者或使用者的行为进行有效监督。大补羊组的案例中，村民组长兼任规章管理员，缺乏来自村民的有效监督，后更换专门的管水员。滚塘组的案例中，供给过程中的监督，主要体现在对财务和工程质量的监督方面。财务方面，1997年集体修建分水沟时，有2户村民提出要查账，结果查了没有发现问题就服气了。大的账目由寨老王某作为工程管理员负全责，小的账目需要王某签字才能拿到钱。上级也不会随便下来吃饭，要吃也是在家里私人招待，不能动用工程一分钱。工程监督方面，雷管、炸药等危险品，由王某保管。每天分发给2个作业组，当天现发放，当天多退少补。炮声一响，王某开始计数，有几声代表放了几枚，作为监督。2009年的修建工程，承包给工程队，但村组长还有几位四五十岁的男村民在施工的第一周几乎天天都去施工现场。后来因赶工期（在清明节灌溉前竣工），村民也参与到修建工程中，对质量监督也起到了保障。

5．分级制裁。奥斯特罗姆提出由参与者自己实施的制裁，已经克服了占用者的二阶困境。当集体的目标已经实现，其他人也遵守规则时，是会愿意遵守规则的。在许多长期存续的公共池塘资源中，监督成本是低的。以上6个案例中，资源使用者与设施供给者重合，是最简单的集体行动单位，对于监督与制裁都由参与者自己实施，成本低、效果明显。在滚塘组的案例中，“共同但有区别”的水费收取标准不失为灌溉管理规则的执行提供了有效的制裁。与单纯收取罚金的制裁形式不同，这种处罚形式有效地将“经济制裁”和“声望／信誉制裁”结合了起来。每年秋收以后，开票员和放水员会共同张贴各户灌溉费用明细。每小时多收0．5元的水费，对违规农户来说，也会激发其“根据与他人收益（或成本）的比较，来权衡自己的行动”（贺雪峰，2006）。还有的组，如牛安云组，采取要求违规者放鞭炮等有损面子的制裁办法，充分体现了声望制裁的低本高效的优势。

6．冲突解决机制。规则即便是集体选择的规则，成员之间的冲突还是难免发生。如果没有强有力的解决机制，则集体达成的共识很难维持下去。在牛安云组的案例中，对于破坏者，新任领导采取以恶制恶的办法，有效转化了“敌我”身份，将不合作者置于领导者的位置，利用村庄的信任基础和社会网络，形成有效监督与约束，视为冲突解决的低成本机制；在大补羊组案例中，由于缺乏有效的监督和对搭便车者的制裁，无法有效化解使用者之间的冲突，最终走向了个体承包制的管理方式。其后同样基于村庄的社会网络，“人情面子”成了妨碍收取罚金的原因，而非防止搭便车者出现的保障。这两种差异背后，一个可能的解释就是第七项设计原则。

7．对组织权的最低限度的认可。在所有6个案例中，村民对于村民小组的认可胜于对行政村的认可。主要原因有三：一是人民公社时期以生产队或生产小队为单位的生产方式，生产了以村民小组（生产队）为单位的集体行动的传统。其他生产活动乃至社会活动都采取了“队为基础”的集体行动方式，比如集体放牛、集体放水、清明挂山、大年三十上午的全寨大扫除，以及三月三集体抬龙船等。二是划定了集体行动的单位。村民在生产队（村民组）一级密切互动的基础上产生了强烈的认同感。大集体时期以生产队为单位兴修小型农田水利工程（如山塘、沟渠等）或其他村庄公共设施的这段历史，为当今村庄层面上的集体行动划定了清晰的行动单位边界。三是特别强调的是一致性的领导力，以及外部权威或参与者的角色，比如当地政府、农科院课题组，在各村民小组的案例中都有介入。在以上6个案例中，均体现了村民小组长作为主要领导力的作用，领导力的一致性在奥斯特罗姆的研究中被视为与信任、声誉同等重要的关键因素。在牛安云组案例中，乡政府及时更换村民小组长，重新任命新的领导力。在几个村组中，课题组协调村民参与公共事务，提供财力支持的同时，给予集体选择规则的合法性的认可。

表3－7　集体行动视角下的社区灌溉案例一览表

表3－8　凯佐乡不同村民小组灌溉供给七项设计原则对比表

四、集体行动成功的关键解释变量

对比曾集镇和凯佐乡的案例，面对同样的外部环境变迁：在这场管理体制变革中，当地政府是缺位的，市场化的供给部门和农民参与的用水户协会并未得到发育。^[10]但是与曾集镇不同的是，过去行政主导的集体灌溉在凯佐乡并未走向解体，农民自组织的灌溉设施供给、维护与灌溉管理模式得以维系。本节利用SESs框架的编码，通过比较曾集镇与黄家寨这样两个集体灌溉走向失败与成功的案例，识别出影响系统集体行动得以维持的关键变量。对于集体行动的界定，主要是产权归属在本地的灌溉设施的供给，以及灌溉用水资源的使用这样两个环节。而对于黄家寨水库这类权属非当地所有的设施供给环节^[11]则不包括在内。与曾集镇案例相比，在行动者子系统（A）和治理子系统（GS）中，凯佐乡的各项关键变量指标差异显著（见表3－9）。

首先，来看灌溉水资源的使用环节。第一，在“对水源的控制”^[12]环节。对于供给者与使用者完全重合的6个村民小组为基础的山塘灌溉系统而言，村民在村民小组长的领导下，共同参与制定规则，由本村组负有声望的寨老或前任村干部充当管水员（放水员、开票员），体现了在此类简单系统中对水源控制的“A5．1正式性领导权”和当地的共享社会规范、社会资本（A6信任与互惠机制）所发挥的不可或缺的作用。另一类，对于供给者与使用者并不重合的黄家寨水库而言，由乡政府（开票员^[13]）、凯佐组村民（放水员）以及凯佐组退休村干（提灌站管理员^[14]）共同控制水源（A5．1正式性领导权）。放水按照“开票先后”（A7．1灌溉共有的现代知识），这一规定与用水户协会的通用规则一致（即市场机制的原则），而“抓阄”或“按地块分布”等传统放水次序（A7．2．1）不再采用。气候正常的年景，老百姓对乡政府开票的认可度还可以。第二，“引水到田间作物和排涝”环节，罗伯特（Robert Wade，1988：74）在印度的深入研究指出，该环节的主要任务是为村庄争取更多的灌溉水、将水分配到各户田地、以及解决用水纠纷。黄水库及6个村民小组的案例中都出现了以十几户至几十户不等规模的集体灌溉，根据放水便宜性来确定行动单位的边界，有关巡水、守水、放水次序、水费计算等规则均是小组内的所有农户共同商议的结果，不受乡村两级行政权力的制约，农户能够参与对规则的修改（GS5．2集体选择的规则）。面对“交流成本”难题（曾集镇案例），在黄水库的案例中，同样出现了“优势集团转嫁给弱势集团”的机理，这里的优势和弱势之别，主要体现在地块分布而非经济依赖度方面。即，在几十家集体灌溉的行动者子系统（A）中，田块离提灌站和水库最远的一户被指派负责管水，包括开票、放水、提水、收水费。之所以弱势集团没有退出，离不开当地的共享社会规范、社会资本（A6）和领导权（A5）。6个村民小组的案例可以看出，在各村民小组长的组织下，农户参与投选出信任的管水员，从水费中提成一部分用于支付管水员工资，水价的标准也由农户参与制定。黄水库的案例中，管水员老王是德高望重的退休村干部，由乡政府指派担任（兼具A5．2．2领导力的社会声望和A5．2．3领导力由体制内精英兼任两个指标）。并且组织过成功的集体行动（A6．1．1）。“传统权威”“乡土知识”或“乡规民约”等传统力量在涉及监督（GS6）和制裁（GS7）中仍发挥主要作用。非经济制裁或“面子制裁”，如惩罚违规者在村里放鞭炮等都是行之有效的办法。此外，不仅灌溉管理，当地还有专门针对田土生产管理的乡规民约，成员间的帮工、换工（A6．2．3）很常见。

其次，来看灌溉设施的供给环节。在6个村民小组的案例中，设施供给中的集体行动基本符合奥斯特罗姆的七项设计原则。以村民小组为单位的清晰的系统与成员边界（GS3），提供了一个信任和互惠的、具有共享社会规范和社会资本的社区基础（A6集体行动的基本单位）。村民小组长的角色，对于维系村民对组织权的最低程度的认可至关重要（A5）。曾集镇的集体灌溉走向解体，一个突变点就发生在2006年取消村民小组长之后。在村民小组这个行动单位中，对使用者和资源的监督、分级制裁、冲突解决机制等一系列规则的执行（GS5、GS6、GS7），也都离不开强有力的领导力和村民的参与。在黄水库案例中，提灌站的看护房倒塌后，相关行动者达成了一场成功的集体行动实现重建。一开始，放水员老王向村干部提出了维修需求，村干部上报乡干部，乡干部同省农科院课题组商议。课题组在该乡开展了历时13年之久的“社区为基础的自然资源管理（CBNRM）”参与式发展实践，期间，以村民组为单位协助农民开展了许多水利新建或维修的项目，视为积极的草根行动者主体。国内学者提出“草根动员模式”来解释农民的集体行动，国外有学者最新提出“边界组织”（boundary organization）的概念，强调其作为“调停人”的角色，帮助提升弱势集团在谈判中的不平等地位。本研究认为，在提灌站维修的案例情境中，将课题组视为“边界组织”更具解释力。一年后，在课题组的主持下，以召开村民代表大会的形式，同农民讨论需求并对维修方案达成共识。村民们一致认为，“当务之急是尽快修复提灌站，这是关系到148户农户吃粮的重大问题。”农户愿意集资（10元／户）、投工投劳，共集资1400元，同时向课题组小项目资金申请2300元资助。参与农户的界定，则是根据在提灌站修建之初，参与投工的凯佐一、二、三组的组民而定（尽管提灌站所惠及的农户范围超出了这三个组）。1976年，这3个村民组集资、农户投工投劳建成了该提灌站。建成后，这3个组的村民成为“入股”的股民，享受“内部水价”。^[15]如此便形成了一个仅涉及3个村民小组的责任共同体（A6．3），为工程维护提供了一个清晰的生产单位边界（A6．3．1．1），其中成员间差别的梯度水价（A6．3．2．1）成为一个重要的激励变量。在课题组的指导下，受益的农户划成6个施工小组，各组推选1名组长，成立工程实施管理小组。没有参加投工投劳的农户，每天交纳25元的误工费，由管理小组统一收存，作为日后的维修费用。财务管理实行报账制，每张票据必须2人经办，2人代表证明方可作账，账务用红纸列项张榜公布。日常灌溉分工明确（GS2．3．3．3），维修中合作机制（GS4．2）有效发挥。项目结束后，承包给专人管理，市场机制发挥作用（GS4．1．3），承包者从水费中提出10%作为管理费和维修费。

表3－9　黄家寨与曾集镇灌溉系统的关键变量指标比较

续表