重读梁启超的《立宪法议》，在中国怎样推动实行宪政呢



● 耿云志 

　　 摘要:  实行立宪政体是近代中国先进分子一直追求的政治目标。梁启超是第一位明确提出宪政目标并筹谋一整套实施方案的人。他于1901年6月在《清议报》上发表《立宪法议》一文。文章指出，宪政就是实行有限权力的政治，人各有权，权各有限。但最重要的是，统治者的权力必受到限制。在中国要限制统治者的权力，就必须强调民权。民有权，才能保证宪法有效。梁氏具体规划了制定宪法和实施宪法的步骤：一，朝廷明颁大诏，国家实行立宪政治，以定民心。二，派重臣遍访周咨各立宪国之经验。三，出访大臣归国，开立法局，草拟宪法。同时翻译各国宪法备参考借鉴。四，宪草公布，令全国士民讨论，皆可发表意见上达，备采摘。在此基础上反复斟酌五至十年，以求至当，形成宪法定本，颁之天下。以后非经全国人表决，不得擅改宪法。五，从第一项步骤算起，二十年内正式实行宪政。显然，梁氏追求一种既能吸收各立宪国之经验，又能切合国情，得多数国人之认同，从而可以行之有效的宪政。

　　 关键词:  梁启超　宪政　有限权　民权　宪法

　　 2013年是梁启超先生诞辰140周年。梁先生是中国近代史上很少有的连续影响几代人的伟大人物之一，他在诸多领域留给我们丰富的遗产，这些遗产至今仍葆有其高度价值。梁先生是举世公认的学界之泰斗，新民之导师，民权之护法，中国宪政第一人。这里，仅就其论述宪政的第一篇文章《立宪法议》略谈几点想法。

　　 实现立宪政体，是近代中国先进分子一直追求的政治目标。但立宪政体，亦即宪政，到底是个什么样子，怎样实现这种政体，中国人直到清末才逐渐有所认识。起初，国人只知道立宪政体的国家都有议院，议院的最大功用，一是限制最高统治者的权力；二是宣达民意。而这两种功能也确是立宪政体的最主要的目标。1898年戊戌变法时期，康有为、梁启超等本来追求的目标正是希望建立议院。但保守势力太强，他们没有明确提出设议院的要求，康有为把它改头换面说成是设立议郎制度。① 到1900年，因义和团事起，列强出兵进犯，又加以朝廷有立储、废光绪之议，人心惶惶之下，昔之维新派乃有自立军起义，谋保光绪皇帝复权，重行新政的举措。是年７月间，维新改革之士，聚上海集会，自称国会，表示不承认北京朝廷纵义和团与列强开战的诏旨，颇有另立政府的架势。不久内部分裂，起义诸路军事悉败。那个所谓国会，只是一种对抗朝廷的姿态，实非具有议院性质。

　　 梁启超于1899年12月应华侨之请，离日赴夏威夷。当时抱定志愿，“誓将适彼世界共和政体之祖国，问政求学观其光”。②他在那里停留半年之久，筹款助自立军起义。在此期间，他颇倾向于起义后即行共和宪政。为此，曾与其师康有为辩论再三。他认为，“倒满洲以兴民政，公义也；而借勤王以兴民政，则今日之时势最相宜者也。”③1900年8月，为亲自指导自立军起义事，匆忙返国，抵沪，停留十日，而自立军已告失败。梁氏往南洋会见康有为后，又作澳洲之游。至1901年5月始返回日本。将近一年的海外之游，梁氏亲身体验到宪政制度下的社会生活，益增向慕宪政之情。乃于返日后不久，在《清议报》第81册上发表《立宪法议》一文，详述他对中国实现立宪政体的步骤、做法的一系列主张。

　　 文章开篇介绍说，世界上的国家，从国体上区分为君主国与民主国两种；从政体上则分为三种，即君主专制政体、君主立宪政体和民主立宪政体。梁氏认为：“民主立宪政体，其施政之方略变易太数，选举总统时，竞争太烈，于国家幸福未尝不间有阻力。君主专制政体，朝廷之视民如草芥，而其防之如盗贼；民之畏朝廷如狱吏，而其嫉之如寇仇。故其民极苦，而其君与大臣亦极危。”所以，梁氏认为，“君主立宪者，政体之最良者也。地球各国既行之而有效，而按之中国历古之风俗，与今日之时势，又采之而无弊者也。”④梁氏在清末，一直坚持这一主张。

　　 梁氏对立宪政治，亦即通常所称之宪政的理解，虽不能说十分精透，但宪政最主要之本质特点，他是看得清楚的。他说：“立宪政体，亦名为有限权之政体。……有限权云者，君有君之权，权有限；官有官之权，权有限；民有民之权，权有限。”⑤概括地说，在立宪政体下，人各有权，权各有限。立宪政体，必有宪法，宪法即明确规定这些权力及其限制。但梁氏针对中国长期处于君主专制政体下，只有君有权，官奉君之命而亦有权，唯民无权，所以，中国要改君主专制为君主立宪，则必强调民权。因“民权者，所以拥护宪法而不使败坏者也。……苟无民权，则虽有至良极美之宪法，亦不过一纸空文，毫无补济，其事至易明也。”⑥梁启超说“其事至易明”，是指，中国君主专制政体下，历来缺乏对君权、官权的有效监督。权力不受监督，没有有效的监督，日久必生腐败。梁启超说：中国历代迭生动乱，“有乱之自君者，如嫡庶争立，母后擅权，暴君无道等是也；有乱之自臣者，如权相篡弑，藩镇跋扈等是也；有乱之自民者，或为暴政所迫，或为饥馑所驱。要之，皆朝廷先乱，然后民乱也。”⑦其所以如此，皆因没有自下而上的监督。要造成有效的自下而上的监督，则必须兴民权。中国历来并非没有监督制度，但都是自上而下的监督。“惧州县之不守法也，而设道府以监之；道府不守法，又将若何？惧道府之不守法也，而设督抚以监之；督抚不守法，又将若何？所谓法者既不尽可行，而监之之人，又未必贤于其所监者，掣肘则有万能，救弊则无一效，监者愈多，而治体愈乱，有法如无法，法乃穷。”因此，梁启超结论道：“监督官吏之事，其势不得不责成于人民。盖由利害关切于己身，必不肯有所循庇；耳目皆属于众论，更无所容其舞文也。是故欲君权之有限也，不可不用民权；欲官权之有限也，更不可不用民权。宪法与民权，二者不可相离。”⑧所以，就中国的情况而言，实行立宪政治，最大关键是保障民权。有权力的人民监督政府，监督官员，方可保法律有效，政体不坏，国家不乱。因此说：“立宪政体者，永绝乱萌之政体也。”⑨此话虽似夸张，但视英国自宪政确立以来，三百余年，和平发展，无大乱，亦不可不承认其说有道理。

　　 那么，在中国怎样推动实行宪政呢？

　　 梁氏说，由专制政体过渡到立宪政体，绝非易事，不可能一蹴而就，须要一个相当的过渡时期，或准备时期。几年后，梁启超曾正式提出，这个过渡时期应该实行开明专制的制度。但开明专制，也还有专制的一面，不但革命党人反对，即一般号称进步青年也不满意。所以梁氏的意见无法见诸实践。这是后话。在写《立宪法议》一文的当时，梁氏只是说，当下，中国还不能立即实行宪政。因为“立宪政体者，必民智稍开而后能行之。日本维新在明治初元，而宪法实施在二十年后。”所以，他说，“中国最速亦须十年或十五年，始可以语于此。”⑩很显然，梁氏自以为很审慎的估计，其实已是太冒进的计划了。当时人以为开明专制已属落后了；而中国人多少年之后，即想望开明专制而仍不可得，况立宪乎！

　　 其实梁启超从1897年办《时务报》到五四后办《解放与改造》，中间所办《清议报》、《新民丛报》、《政论》、《国风报》、《庸言》、《大中华》杂志等等，所有这些，都有一个最突出的动机，就是开民智。任公先生为此目标，真可谓尽瘁心力，不计得失。然而言之者谆谆，听之者藐藐，效果甚微。原因是，内忧外患太急，有志青年，皆倾向急进，等不得那慢慢开启民智的功夫。实际上，不只是那千千万万平民百姓须要开民智，即那些官绅达人，又何尝是民智已开，甚至那些以“觉民”者自居，而实则只有“半瓶醋” 的青年志士，又何尝是民智已开？这已是本文题外之义，暂且勾开，还是讨论梁氏本文所提出的主张。

　　 梁启超说，实行宪政虽然尚需年月。但现在必须明确立宪这个方向，定为国是。然后循此方针，一步一步做去。梁氏说：“必先定吾国将来采用何种政体，然后凡百之布置，凡百之预备，皆从此而生焉。苟不尔尔，则如航海而无南针，缝衣而无量尺，乱流而渡，不知所向，弥缝补苴，不成片段，未有能济者也。故采定政体，决行立宪，实维新开宗明义第一事，而不容稍缓者也。”⑾他希望朝廷尽早明确宣布实行立宪的方针，循此方针逐一展开筹备工作。

　　 梁氏认为，筹备实行宪政，最重要的事，莫过于制定一部好的宪法。他说：“宪法者，万世不易者也，一切法度之根源也。故当其初立之也，不可不精详审慎，而务止于至善。” 梁氏虽基本上已是近代人物，但说话行文有时仍不能完全脱弃中国读书人惯有的张大其词的老毛病。所谓“万世不易”，所谓“止于至善”都不是很实在的说法。除去此意不说，梁氏所说，一开始要极端重视宪法的制定，这是完全正确的。以下梁氏逐条缕述制定宪法的步骤，就更显出他改革派实事求是、力求稳健的特点来。

　　 他一共提出六条，我们试逐条加以分析评论。先当说明，梁氏所提六条，都是作为向皇上和朝廷提出的建议，故通篇都用的是“上条陈”的口气。

　　 一“首请皇上涣降明诏，普告臣民，定中国为君主立宪之帝国，万世不替。”⑿

　　 这就是前面说的，要皇上先预定国家的政治方向，即准备实行君主立宪。所说“万世不替”，是让皇上吃定心丸，君主立宪制可保朝廷永久安富尊荣。

　　 二“宜派重臣三人游历欧洲各国及美国、日本，考其宪法之同异得失，何者宜于中国，何者当增，何者当弃。带领通晓英、法、德、日语言文字之随员十余人同往。其人必须有学识，不徒解方言者，并许随时向各国聘请通人以为参赞。以一年满差回国。”（梁氏注云：“又此次所派考察宪法之重臣随员，宜并各种法律如行政法、民法、商法、刑法之类，皆悉心考究。”）⒀

　　 梁氏参照日本明治维新的经验，提出先派重臣游历考察欧美、日本立宪经验及其宪法之如何制定。同时兼以采集各国重要单行法律的材料，以备将来立法的参考。这一步骤十分必要，在筹备立宪过程中，极具关键意义。一则通过考察，了解立宪政体于国（或于君）、于民，于社会之长远发展，到底有何益处，以进一步坚定立宪的信心。二则，了解各国立宪经验，宪法得失，法律内容，可为中国实行立宪提供参考、借鉴，少走弯路。从前常有人说，中国近代民主共和制度，和立宪制度之不能取得成功，是因为照搬西方经验，迷信西方制度，脱离中国国情。早在十几年前，我就批评这种说法是毫无根据。没有哪一位重要的思想家、政治家主张照搬西方经验和制度，他们都曾认真考虑过结合中国国情，建立一种适合中国的近代民主制度和宪政制度。这些努力之所以失败，是别有原因。⒁而且，这些努力的失败，也并非是灰飞烟灭，了无痕迹。他们多少还是产生了一定的影响，为以后的努力提供借镜。

　　 但我们这里要指出，派遣重臣出国游历考察，要想得到积极的结果，必须所派重臣，忠心谋国，细心考察，用心体会，读书问政，任劳任怨，敢于承担责任方可。后来清朝所派五大臣，不但学识不足，亦难说是够得上忠心谋国。他们出去考察，虽亦有人比较用心，但因缺乏远识，不足以抓住宪政之要点。他们归国后给朝廷的报告，大多求之于留学生代笔（据梁氏自己说，他也为考察政治大臣起草过报告）。从我们所见的报告来看，他们所强调者，皆在皇上和朝廷如何永安于位而已。所以，后来清朝预备立宪步骤虽与梁启超本文所述大体相合，但皆徒具形式，而无精神。以致立宪未成，反速其亡。(www.xing528.com)

　　 三“所派之员既归，即当开一立法局于宫中，草定宪法，随时进呈御览。”⒂

　　 清朝所派五大臣回国，将原设之“考察政治馆” 改设为“宪政编查馆”。到1908年，在镇压了第一次国会请愿运动，解散梁启超领导的政闻社之后，为表示朝廷并未改变预备立宪的方针，乃公布《钦定宪法大纲》及《九年筹备立宪事宜清单》，以安抚舆论。其《钦定宪法大纲》取君权主义，即仍由皇帝统揽统治大权。所谓“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”。即臣民所能参与者，只限于不涉及统治权的一般行政事务而已。

四“各国宪法原文，及解释宪法之名著，当由立法局译出，颁布天下，使国民咸知其来由，亦得增长学识，以为献替之助。”⒃

　　 梁氏因特别注重人民的参与，所以强调要把各国宪法及相关论著，译成中文，颁布天下，让能识字读书的人都能看到，借以了解宪政知识，可以参与宪法草案之讨论。清廷与梁氏所想，显然不同。宪政编查馆除公布上述两个基本文献之外，基本没有将翻译外国宪法及相关论著，大量印行天下。专制统治者，总是害怕人民知道得太多。

　　 五“草稿既成，未即以为定本。先颁之于官报局，令全国士民皆得辩难讨论，或著书，或登新闻纸，或演说，或上书于立法局，逐条析辨。如是者五年或十年，然后损益制定之。定本既颁，即以后非经全国人投票，不得擅行更改宪法。”⒄

　　 梁启超那时正是政治热情亢奋的时候，极端重视民权。他这里所说的是全民参与宪法的讨论，而且给予非常充裕的时间，人们可以从容讨论，仔细琢磨，逐字逐句加以推敲。这样制定出来的宪法，应该是最少弊病，最能见诸实行，最有效力的宪法。这一点已超过欧美、日本各国。人们很可能以为梁氏是头脑发热，不着边际。我则以为，梁氏的说法，极有见地，极具建设性。

　　 中国广土众民，稳定的贵族阶级早已不复存在，专制政治完全靠一个庞大的官吏队伍来维系。官吏的特点，唯上是尊，对下则压迫、欺蒙。历代朝纲不振，基本上都首先表现为吏治腐败。有一位长期作幕僚的人说过一句很中肯的话。他根据长期官场经验，觉得： “人本善良，做吏十年，便成混蛋。”人民通常相信皇帝是好的，官吏多半是鱼肉百姓的。平民百姓在官吏弄权之下，匍匐求生，往往形同奴隶。他们怨恨官吏却无可奈何。一旦百姓发现，他们的地位和人格受到尊重，允许他们说话，他们的自尊心会驱使他们的守法心、道德心更加向上。所以，给人民说话的自由，比不给人民说话的自由，其危险性要小得多。可惜，清朝统治者，全无政治远见，私心固结，名曰预备立宪，却每一步改革都着意巩固一姓之私权私利。其镇压国会请愿运动，使拥护预备立宪的群众失望；其皇族内阁出笼，更使立宪派绝望；其铁路国有之令一出，使千千万万人民遭切肤之痛。终于在革命起义之后，被迫退出历史舞台。

　　 清末预备立宪的失败，对于立宪政治而言，其最大教训就是，人心不可违，民众不可欺。梁启超的《立宪法议》则表现出对宪政的真诚追求和实行宪政的高度智慧。

　　 六“自下诏定政体之日始，以二十年为实行宪法之期。”

　　 因内忧外患丛集，危机日迫，在预备立宪过程中，群众救国心切，求安心切，乃愈益希望早开国会，提前实行宪法。梁氏所拟二十年实行宪法之期，人们皆以为太缓，即梁氏本人，亦改变初衷，希望速成。结果非但“欲速则不达”，且加速了清廷的覆灭。历史的嘲弄太残酷了。

　　 注释:

　　 ①康有为在《上清帝第三书》中提出：请皇上“特诏颁行海内，令士民公举博古今，通中外，明政体，方正直言之士，略分府、县，约十万户而举一人，不论已仕未仕，皆得充选，因用汉制，名曰议郎。皇上开武英殿，广悬图书，俾轮班入直，以备顾问。并准其随时请对，上驳诏书，下达民辞。凡内外兴革大政，筹饷事宜，皆令会议，三占从二，下部施行。所有人员岁一更换。若民心推服，留者领班，著为定例，宣示天下。上广皇上之圣聪，可坐一室而知四海；下合天下之民志，可同忧乐而忘公私。” 此议郎制度已很近似君主立宪国的上议院。见姜义华、张荣华编校：《康有为全集》，第二集，北京：中国人民大学出版社，2007年，第79~80页。

　　 ②③《梁启超年谱长编》，上海：上海人民出版社，1983年，第191、258页。

　　 ④⑤⑥⑦⑧⑨⑩⑾⑿⒀⒂⒃⒄梁启超：《立宪法议》，《饮冰室合集?文集之五》，第1~7页。

　　 ⒁见耿云志等著：《西方民主在近代中国》一书之《结语》，北京：中国青年出版社，2003年。

　　 耿云志，中国社会科学院学部委员、近代史研究所研究员、博士生导师。

　　 来源：《广东社会科学》2014年第1期。