中国地区差距与政府的责任

● 冯崇义 

　　基本事实有目共睹、不容置疑：中国东部沿海和中西部内陆地区在经济发展水平和社会发展水平方面存在着较大差距。[1]但是，对于这些差距的成因、发展趋势和对策，难免仁者见仁、智者见智。本文从对地区差距与政府责任这一视角略陈管见、以请教于方家。笔者的基本观点是：第一，中国社会经济发展的不平衡，有诸多历史和现实方面的原因，政府没有能力在短期内消除这种现象，勉为其难可能有害无益。第二，地区差距20世纪80年代以来在中国进一步加剧，主要原因在于市场化进程的不平衡，正是经济市场化的捷足先登使一些地方腾飞、经济市场化的滞后使一些地方落伍。第三，缩小地区差距的良策是依社会民主主义的方向加速全国、特别是落后地区的经济市场化进程、而不是仰赖政府的行政手段。

　　一. 市场化程度的差别与当代中国地区发展不平衡

　　一国之内的社会经济发展不平衡，古来有之，且未必有解。中国西北地区本是中国文明的发祥地与中心，但唐代中叶以后因自然与社会各种复合因素的影响，经济中心位移东南，势不可挡。及至近世，东南沿海地区商品经济本身相对发达，加上外来经济力量的影响，沿海与内陆的差距进一步加剧。这种自然趋势曾经受到异常力量的修正，显例有二。一是20世纪30-40年代的中日战争。当时国民政府为了“抗战建国”的长久之计，执行规模浩大的工厂西迁工程，而留在东南沿海的工商业则大多毁于侵华日军的野蛮战火。当时中国的经济发展可谓相对平衡了，但这种平衡是经济大破坏的结果，对中华民族来说，痛深创巨。另一个例子是毛泽东时代的“三线建设”用行政手段在一定程度拉平了中国东、西部经济。此举所耗财物不知凡几，延缓了东西沿海地区的发展，对中、西部地区的实际效果也乏善可陈，至今还留下很多后遗症。

　　对于区域性经济不平衡发展的成因及后果，国际学术界众说纷纭、甚至于针锋相对。但是，多数人都同意“累积效应”(“Cumulative Causation”)和”扩散效应”(“Spread Effect”, “Trickle-down Effect”或者“Spill-over Effect”)两种过程的交替。[2]“累积效应”指的是受市场回报率、产业配套效果、交通、信息、人文环境等综合因素的影响，市场经济有导向“产业群”(Clusters of Industries)的自然趋势，从而使某些发达地区日积月累、更加发达。“扩散效应”指的是当某一地区的经济发展达到一定高度之后，要素成本趋高，机会趋于饱和，因而资金、技术向其他欠发达地区扩散，缩小地区间的不平衡。在西方发达国家，历史上也存在过严重的地区发展不平衡问题，但经过长期的发展，这一问题大体上得到了差强人意的解决。即便是美国和澳大利亚等幅员辽阔的国家，也并未受地区发展不平衡问题的困扰。

　　造成目前中国西部内陆地欠发达的“自然因素”，包括交通和气候等自然条件差、历史上形成的社会经济发展水平低下、农业经济比重高等。但是，这些地区并非不存在可以与东部沿海地区一比高低的比较优势。例如，山西、云南、新疆等地自然资源比东部多数省份要丰富得多，陕西的教育水平与高学历人员比例在全国处于较高水平。在正常的市场经济条件下，这些省份未必会是落于人后的输家。根本的问题恰恰在于中国政府长期以来对市场的扭曲。在毛泽东时代，市场经济被政府取消，资源配置基本上由政府进行行政调拨。当时的国家投资、特别是“三线建设”，确实是向西部倾斜。但这种出于政治和军事目的的投资，并不认真考虑经济因素，对经济的破坏远远大于经济效益。当年包括“三线建设”在内的经济政策，根本就无意发挥各个地区(当然也包括西部地区)综合的自然和人文条件所形成的“比较优势”(Comparative Advantage)和“竞争优势”（Competitive Advantage）。[3]其结果对缩小地区差距并没有实质性的帮助。

　　虽然中国的改革开放旨在建立协调统一的民族市场，但中央和地方政府的种种反市场政策却在实际上不断地制造依行政区划界限而形成的市场碎片，严重地妨碍着商品和生产要素的自然流通。中央政府按行政区划而不是产业来进行投资安排、税务优惠和财政补贴；一些地方政府则划地为牢，在本轄区内盲目地上马“重复建设”项目，生产与其他地区同类同级的产品；一些地方政府在本辖区进行贸易保护政策，强行禁止某些产品销往外地或禁止某些外地产品销入本地。[4]如此等等的政府行为，都严重地扭曲了市场信号、干扰市场流通和资源的优化配置，其结果是延缓了一些地区的市场化进程，从而制约了这些地区的经济，使其在经济竞争中落伍。中国自身及全球各国的经验都表明，贸易保护政策往往是保护落后，有害无益。第二次世界大战后获得民族独立广大拉美和非洲国家和地区刻意执行保护政策，其经济发展长期效果，与奉行外向型发展战略的“亚洲四小龙”有如天壌。

　　二. 市场扭曲与政府干预

　　中国地区差距在改革开放时代进一步扩大，中国政府确实负有责任，但主要不是象很多人通常所理解的那样，表现为中央政府在政策和投资方面的偏倚。“优惠政策”是人们谈论得最多的一项。20世纪70年代末以来，以广东、福建和海南等地相继设立经济特区为起点，中国东部沿海地区在改革开放方面先行一步，经济发展突飞猛进，拉开了与其它地区的距离，确实是得益于种种“优惠政策”。但是，这些“优惠政策”，其实只不过是市场经济运行的一些必要的宏观条件，只是因为在80年代那种特殊条件下，这些政策只在局部地区实施，因而便成为“优惠政策”了。制定种种优惠政策吸引外资外商，是各国常用的方法，在改革开放初期的中国更为必要。中国政府所犯的错误不在于制定了这些政策，而是在于不在全国普遍推行这些政策。其实，中国政府当时将这些政策局限于东部沿海的局部地区，也并非如很多论者所说，是有意束缚和牺牲内地省区、向东部沿海地区倾斜，而是在当时那种社会政治环境下，国人尚对西方“资本主义世界”的一切深怀疑虑与恐惧。[5]因而，最初才将种种看来属于异端的各种经济活动局限在阰邻港台的前线地区，而且遭到内地人士的普遍诟病和部份地区的强烈抵制。后来的事实迅速地表明，对外开放乃是引进资金、新技术、新的管理经济、新的价值观念和新的生活方式等一系列利国利民的大好事，使率先施行这些政策的部分地区飞快发展起来。经过10年间的发展，中国地区间的巨大差距，使内地的人们感到不堪忍受。1992年以后中央政府亡羊补牢，使原先的各种“优惠政策”在全国均衡化，也未能平息义愤。

　　人们谈论得较多的还有税收和投资。中国中央政府和省级地方政府之间的“财政包干体制” 备受非议。这种税制确有不妥之处，但此项体制不是始于80年代，而是始于1971年，本是为了调动地方积极性不得已而为之。[6]这种体制的根本缺陷在于一对一谈判的不确定性，是一种缺乏令人信服的权威性的前现代的做法。后来中央政府为了加强中央财力而改行分税制也未能解决问题，反而因为地方财政的锐减延缓了很多农村地区的发展。还应指出的是，富裕省份在税收方面所占的便宜其实有限。即便是在有利于快速发展省份的“财政包干体制”下，“劫富济贫”的财政政策也并未中断，中央不断以各种借口向富有的省份多征税、以向贫困省份提供越来越不堪重负的财政补贴。可惜这种长期的输血并未能转换成造血功能。

　　第三个方面是国家投资。投资与发展的关系、特别是国家投资和经济发展的关系，也并不象人们通常所想的那么简单。增加投资远不是促进经济发展的充分条件。做为国家主要投资对象、并相对集中于落后地区的国有企业，在很多情形下只不过是不断地大量浪费紧缺资源的大漏斗。进入改革开放时代之后，国家投资更不如一些论者所说的那样向东部倾斜。这一时期经济增长较快的广东、福建、江苏和浙江都不是靠国家投资发展起来的。特别是广东省，中央政府的项目投在整个投资中的比例从90年代便降到了3%，几乎可以忽略不计。[7]中央政府有意识地依据“梯度理论”实行优先发展东部沿海地区的政策，只是“第七个五年计划”的短短几年时间。在1985年9月《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第七个五年计划的建议》中第一次提出要“加速东部地区的发展”以带动中部和西部发展。直到1988年3月七届人大第一次会议上李鹏所作的《政府工作报告》才正式定型为“加快实施沿海地区经济发展战略”的提法。但是，随着这一战略的主要决策人物赵紫阳在1989年下台，优先发展东部沿海地区的战略很快便被抛弃了。沿海地区经济的高速发展，靠的是吸引其它方面的投资，而其吸引力的关键在于市场化方面的体制优势所带来的活力。

　　其实，更应引起人们关注的正是发达地区和落后地区在体制方面、特别是经济市场化程度方面的差异。人们很容易注意到，落后地区往往农业人口占总人口的比重较大、重工业占工业的比重较大，发达地区则往往以城镇化程度高、第三产业和轻工业高度发展为特征。而这些产业结构方面的差异往外掩盖着经济市场化进程方面的差异。也就是说，东部发达地区新兴的轻工业和第三产业，正是以效率较高的非国有企业为主，正好同西部不发达地区以国有制占压倒优势、效率较低的重工业企业形成尖锐的对照。

　　三．加速社会民主主义的市场化以缓解地区差距[8](www.xing528.com)

　　中国是仅存的中央集权大国之一，各地差异很大，而中央政府依然习惯于依靠对某地实行优惠或对某地实行惩罚等行政手段来处理与各地的关系。很多人至今也依然习惯于与这种体制相应的思维框架。但是，这种体制思维框架与中国建立市场经济的目标背道而驰。正常的市场经济要求中央政府放弃以往种种津贴及优惠政策，制定一视同仁的游戏规则，使各省市能在合理健全的宏观经济框架之内充分发挥各自的比较优势和竞争优势来争奇斗艳、协调发展。中国很快就要正式加入世贸，而依据无偏无倚的国民待遇进行公平竞争，也正是世贸的基本要求。依公平竞争原则进行的省市间经济交往会是对各方都有利的双赢结局，从而促进落后地区社会经济的发展，并逐步取长补短、接近或赶上发达地区。

　　明乎此，则缓解地区差距的主要努力方向便应该是全力加速落后地区的市场化进程。笔者在这里特别强调“社会民主主义的市场化”，乃是考虑到市场经济本身具有扩大和缩小地区差距的双重倾向。社会民主主义追求社会公正、平等博爱、互助合作、共同富裕、自由民主等社会主义的基本价值，但同时主张通过发展以“混合经济”为基本格局的市场经济来实现这些社会主义的价值目标。推行“社会民主主义的市场化”，意味着在发展市场经济的过程中特别兼顾扶贫济弱、抑制社会过分贫富分化等方面的问题。

　　具体说来，应尽快消除反市场行政性障碍、促进资源要素的正常流动。近几年来，大量资金依互利双赢的原则从东部向西部流动，令人鼓舞。技术和人力资源的流动还应大力加强。西部地区“人才外流”的问题显然被片面夸大了。西部及整个中国面临的更大问题是由于人才和人力过剩而形成的就业压力。人才交流与劳工流动乃市场经济之常轨，且对加速观念更新、知识更新和信息传递作用极大，这已为很多地方迅速改变落后面貌的实践所反复证明。中国东部地区的支柱产业仍然是劳动密集型产品（中国在国际上的竞争性产品只在价格优势，而不是技术优势，与日本、朝鲜、台湾、香港等地的加工工业比较也是如此）。东部地区并不存在可望而不可即绝对优势（优势主要在于资金、体制和经济观念，而不是人力资源与技术）。当然，从长远角度看，政府增加落后地区的教育投入，是解决落后地区人才问题更为基本的方略。

　　目前中国政府高度重视的“西部大开发战略”，也是很值得欢迎的举措。投资改善基础设施、从体制上改善宏观投资环境，都是发展西部落后地区很可取的因应之道。不过，对各种“优惠”政策或待遇必须相当谨慎。以中部、东部、西部这样的大区来谈论经济政策，并不一定合理。比如，将与西部欠发达省区处境相近的安徽、江西、山西等地排除在“西部大开发”的范围外，殊非公平。更何况各省内部差距很大，“优惠”所应涉及的范围很费斟酌。

　　中国政府更大的责任是建立全民社会保障和扶助农村的发展。建立一视同仁的全民社会保障或“福利国家”，是社会民主主义很了不起的一项成就。就中国目前的居民消费水平和社会消费总量而言，中国社会当然存在建立全民社会保障的基本财力。问题在于，中国政府是否有魄力建立起合理的第二次再分配机制，将由各种途经支付的社会保障费用纳入一个统一的轨道来解决。此举如能成功，那些经济落后地区的人民生活，就不致于不堪忍受了。既然是“全民社会保障”，当然也应包括农民在内。中国在毛泽东的统制经济时代所实现的初步工业化，是靠“史无前例”地残酷剥夺中国农民来实现的，现在国家和城市向农村和农民还债，是再也公平不过的事了。

　　目前中国正经历一场历史性的社会大转型，即从指令经济向市场经济的转型，从传统农业社会到现代工商业社会的转型。市场化、工业化和城市化是同一过程的互相联系的几种表现形式。落后地区往往也意味市场化、工业化和城市化的整体水平偏低，因而形成同先进地区的差距和转型的困难。众所周知，这种社会大转型不是靠行政命令所能奏效，而是以市场化为核心的经济转型为基础。这一广阔的前景已经展现在中国人的面前，发达地区捷足先登，落后地区见物思齐、急起直追，一个相对平衡发展的现代中国社会已为期不远。

　　注释：

　　[1]详见胡鞍钢、王绍光、康晓光著:《中国地区差距报告》,辽宁人民出版社1995年版。当然,对地区差距的这种一般说法必须有所限定。其一，以省级行政单位为比较对象，掩盖了不少事实真相。例如，城乡差距在这种比较中得不到如实的反映。在最穷的地区贵州省主要是穷在农村，其省会贵阳在人均ＧＤＰ和城镇居民人均收入与东部沿海省会并没有多大差别。而在富有的广东省，粤北山区的一些农村也与中西部地区的农村一样贫困。其二，东部沿海地区也有穷省，如吉林，中西部地区也有富省，如新疆。

　　[2]参阅G. Myrdal, Economic Theory and Underdeveloped Regions, London : Gerald Duckworth, 1957. A. Hirschman, The Strategy of Economic Development, New Haven : Yale University Press, 1958.

　　[3] 关于“竞争优势”理论，参阅Michael Porter, The Comparative Advantage of Nations, London : Macmillan, 1990. 应用“比较优势”和“竞争优势”的理论来探讨中国省区的不平衡发展，参阅Hans Hendrischke and Feng Chongyi, eds., The Political Economy of China’s Provinces: Comparative and Competitive Advantage, London and New York: Routledge, 1999.

　　[4] 关于1985-1988年间的“原料大战”和1989-1991年“产品大战” 、以及1992-1994年间与产品和原料大战混合在一起的“政策大战”、“项目大战”和“开发区大战”的生动描述，见辛向阳：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，中国社会科学出版社，1995年版, 第324-533、 585-596页。

　　[5]参阅李若建：《从黄金海岸到黄土高坡——改革开放中的沿海与内陆》，广东教育出版社，1995年版，第164 –169页。

　　[6]参阅魏后凯：《区域经济发展的新格局》，云南人民出版社1995年版,　第六章，第151-168页。

　　[7]关于广东的发展及其与中央政府的关系，参阅 D. S. G. Goodman and Feng Chongyi， ‘Guangdong : Greater Hong Kong and the New Regionalist Future’, in D. S. G. Goodman and G. Segal eds., China Deconstructs : politics, trade and regionalism, London : Routtedge,1994.

　　[8]依笔者所见，通常被国人视为资本主义社会的西方国家，都是不同程度上的社会民主主义社会。而社会民主主义是社会主义最成功的分支，比起国家社会主义和市场社会主义来要优越得多。详见笔者讨论社会民主主义的几篇论文。

　　(“区域整合与区域发展国际学术研讨会”论文，浙江大学，2001年11月20日。)