国家治理的基本方法：“项目制”

● 黄宗智   龚为纲   高原  

　　 【内容提要】最近几年一组优秀的中国社会学学者率先争论，中国社会和治理的关键机制已经从之前的“单位制”转化为“项目制”。他们大多认为，这个治理“转型”代表的是现代化和合理化，包括专业化和技术化，是从“管制型”到“服务型”治理的演变。本文论证，在实际运作中，“项目制”所遵循的其实是另一套逻辑，是逐利价值观下所形成的权—钱结合，主要展示为“官商勾结”。这个机制一定程度上推动了中国的经济发展，但也促使社会越来越不公平，并已初步凝固为一种坚韧的治理体制，亟需警惕和改革。

　　      一、探讨的问题

　　 有很多中西方学者过去特别突出计划经济时期中国比较特殊的“单位制”，认为这是该时期社会组织的基本单元，也是治理运作的基本单元。而最近几年则有中国学者——主要是几位社会学学者——率先指出，在21世纪的中国，“项目制”已经取代“单位制”而成为中国治理的基本方法。

　　 从单位制到项目制的“转型”的大背景当然是大规模的市场化、私营企业的兴起以及经济体制从“指令性”的经济计划到引导性的经济“规划”的转型。中国社会的流动性越来越高，其中农民进城打工是一个重要因素，2013年全国农民工总量达到2.69亿。如今“单位”已经不再是实施政府治理和中国社会的基本单元。

　　 “项目制”的核心在于中央用“项目”的奖励来引导、调动、激励下级政府与项目承包者。上世纪90年代中期实行分税制以来，中央财政收入大规模扩张，绝对收入和相对地方政府收入所占比例都远远超过前一段的改革时期。在80年代中期以后的财政包干制度下，地方政府的财政收入和支出一度超过中央，而在分税制下则由中央再次占到最大比例。在中央掌握前所未有的大量财政资金的现实下，“项目制”成为中央进行财政“转移支付”的主要手段，通过中央部、委、办的“发包”和招标，用项目奖励引导地方政府投入相应的“配套资金”来推动政策实施，已经成为中央借以调动地方政府执行中央设定目标积极性的最主要手段。对于非政府的投标者，无论是企业还是个人也同样。

　　 今天，中央各部门一定程度上已经变成一个个项目颁发和管理部门。至于地方政府，其相互间的项目竞争已经成为地方官员工作的一项主要工作，与“招商引资”一并成为地方政府工作的两大主线。所涉及的领域不仅是经济，更包括教育、文化、科研、社区组建等众多其它领域，当然也包括“新农村建设”。作为中央提倡的一个综合性目标，“新农村建设”的“八大工程”（亦作“十大工程”）包含不少于94项不同的专项项目（如道路、河道、绿化、社区建设等）。今天，众多村庄都在积极“抓包”项目，形成折晓叶和陈婴婴称作“项目进村”的现象。这是当今“资本下乡”的一个重要方面。

　　 作为话语，“项目”也已经成为今天中国的一个关键词，渗入人们的日常用语。不止地方官员、村干部等如此，即便是高校教师们的话语中，我们也可以看到“项目制”所扮演的关键角色。

　　 渠敬东等率先点出项目制作为治理手段的关键性。他们敏锐地指出，官方已经采纳并广泛使用这样的一个制度，赖之引导、建立其所期望的“发展”和“现代化”。他们的学术贡献在于把问题提到大家的面前来，突出了其重要性。对渠敬东来说，单位制和项目制不仅是一种治理手段，更是“一种体制的精神性内涵”，“不仅表现为一种制度化的体制，也刻画着一段特定历史时期的时代精神”。

　　 我们这里要问的是：在实际运作中，“项目制”所展示的是否真的像其背后的官方设想以及现有学术阐释所指出的那样，是现代化的、市场化的、合理化的，甚至还展示了政府从“管制型”到“服务型”的“转型”？还是，在实际运作之中，其实另有一套与其表达背离的实践，一套鲜为学者们分析的逻辑？这不是说官方有意地说一套、做一套，而是说，在一些基本的现存体制性因素下，再好的意图似乎都不可避免地导致异化了的结果。实践常常是在被另一种逻辑所主宰，不是来自政策自身意图的逻辑，而是一种与之不同的潜在倾向和动力，也是今天非常需要警惕和纠正的倾向。(www.xing528.com)

　　      二、案例以及土地财政

　　 （一）真伪合作社

　　 学术界已经有一些关于“伪合作社”的研究积累。举其最近突出者，张颖、任大鹏指出，合作社在所有权和运作中，多有“公司化”的倾向，产权和资金使用都由少数甚或理事长一人控制，完全不符合合作社要为大多数的成员谋求利益的原来旨意。在冯小的新近的研究中，举了这样一个实例：在H市，之前曾经在该市当过粮食局局长的某某下海做生意，承包了五千亩土地，其中六百亩自己种植，主要是为了形成一个示范区来供上级审查，借此获得了多项“建设社会主义新农村”政策下的政府项目补贴，包括一系列的基础设施（泵站、道路、水渠等）项目补贴以及发展基金。此外，这位经营者还把自己的公司包装为一个合作社，借此获取良种补贴、农资补贴以及农机购置补贴。这位前粮食局局长变成农业企业家的实际经营方式其实主要是反租倒包其通过政府关系流转入公司的四千多亩地。另外，还用“订单”方式纳入了十万亩地的小户，给他们提供种子和化肥，由公司购买其所种粮食。凭借那样的经营方式，该公司正在争取达到上亿元的经营规模。如此，通过其官僚背景和与H市政府下属一个县的合作，这位前官僚企业家打造出了该地的一个主要龙头企业和“招商引资”政绩。当然，前粮食局局长的官场背景使这位官商更清楚地掌握政府的运作逻辑、更有条件借助自己的官场关系并更清楚地掌握凭借“项目致富”的方法。

　　 这个案例为我们上面说的多个论点提供了佐证。最关键的当然是权力和资本的勾结，哪怕是非经济行为，也可以说是“官商勾结”。它既反映了项目治理体制下的官僚体系运作，也反映了“目标责任制”体制下的官僚体系运作。同时，它说明小户经营的经济优越性：即便是这样规模的“龙头企业”，仍然主要（在十万亩土地上）采用了“反租倒包”和“订单”农业的经营方法——即以小农家庭为主要生产单位的经营模式，为的正是其相对高效的便宜劳动力和“小而精”的耕种方式，借此来克服大规模经营的不经济性。但最重要的也许还是，它说明了一个动机很好的政策（农业专业合作社）是怎样被现今的政治体制和项目治理方法“异化”为一个“伪合作社”——农民社员完全没有决定权的合作社。现实是，“合作社”以及“三农问题”一定程度上已经成为只是一个地方政府和商业资本所可以用来牟利的“符号”和修辞。这正是作者冯小所要说明的中心概念。

　　 冯小的文章具有三个更加详细扎实的案例，其中有一个值得我们这里特别一提。在湖北H市S镇，一位王老板和当地的混混头目刘刚以及一位经济能人陈鹏合伙流转了八百亩地用来种苗木，争得多个项目来建设基础设施。2011年投入生产，由村里的小组长干部协同雇佣、管理、监督苗木公司的苗木种植。这也是一个权钱结合的案例，只是在村干部和大户之外，还加上了当地的灰色势力。和上述的粮食公司同样，为了获得国家的奖补，这个公司同样把自己包装成为一个“专业合作社”来争取国家支农资源，虽然实际上，除了自己扩大生产和雇佣当地的劳动力之外，公司并没有为一般的小农户提供实际的服务，和表达与理论中的为广大农民服务并以农民为自主主体的“合作社”完全是两码事。

　　 在另一份最新的研究中，许建明敏锐地指出，以往国家和学术界多把合作社等同于一个企业单位来思考，其实是不符实际的误区。真正的合作社是社团组织，其目的应该是为社团的成员服务，而不是为一个被认作企业的合作社来争取最大的利润。为此，许建明把“规范化的合作社”定义为社员拥有股份和“一人一票”的社团组织。然后，通过对福建6个县的合作社的抽样调查，探索了不同规范化程度的合作社对社员收入所起的作用。他发现，规范化程度越高的合作社，亦即越由社员掌控资本和权力的合作社，对社员的收入提高影响越大；反之，越是由（大户或企业家的）资本掌控的（低度规范化）合作社则对社员收入提高的影响越小。作为佐证，许建明还系统分析了作为台湾农业投资集中点的彰浦县的2000年～2010年的小农户收入，发现大量的台湾农业投资进入该县并没有提高该地小农户的收入。这是一个思路清晰、针对性强，并精确使用数据的有说服力的研究。

　　 当然，我们需要更多扎实的论证才能够下定论。虽然如此，黄宗智农业三卷本的第三卷论证，在台湾地区和韩国，由于历史上的巧合，原来由日本殖民者设立的以农政为主要任务的基层政府机关，后来在美国的治理（日本）或决定性影响（韩国、台湾）下，逐步把资源和权力让出给民主化下（即由社员控制）的农协组织，由此形成生气蓬勃的、为农民利益服务的综合农协合作组织，更推进了整个政治经济体制的民主化。它有效地推进了合作社的组建，有效地为小农户组织了“纵向一体化”的服务，更有效地开通了农民自主的农协组织参与高层决策的民主制度。这是一个源自历史上（在日本统治之后由美国统治或起到决定性影响）的偶然巧合而形成的合作社模式，也是中国所应该借鉴的模式。

　　 但中国迄今所实施的则要么是集体时期的过分管制，要么是改革时期的过分消极放任。实际上，在现行体制下，没有国家更积极地引导，根本就没有可能组织真正成气候的合作社（融资难是一个关键问题），而过分管制的集体传统，和改革时期国家不积极引导的矫枉过正——源自对之前的经验的极端反应以及对市场理论的错误认识和迷信——则一直是个障碍。譬如，迄今国家的金融制度基本只贷款给以开发建设用地为抵押的开发商，而极少贷款给普通农民。事实是，国家一直没有真正信任农民，一直没有让国家的支农资源真正让普通农民（小农户）自主地来运用，而那样才是真正能够调动农民积极性的激励、才是真正能够推动农民自主组织的激励。那样才是促使国家和农民真正合作，而不是目前这种既过度放任（如听凭农民自己去组织合作社）又过度管制（如过度限制农村信贷）的体制。现今的做法最终只能促使权钱的结合，只能导致变态的、违反大多数农民利益的政策实施。

　　 （二）“抓包”和“扶贫”

　　 在最新的经验研究中，尹利民和全文婷根据赣北一个村的深入调查，说明了项目竞争中的一个特殊机制。要成功地“抓包”项目资助，一个村庄必须首先筹得相应的配套资金。在他们研究的D村的第四组，为了获得总额150万元的项目资助，该组名义上首先向工程承包方借债50万元，另外通过村干部私人关系，委托个体企业主转入60万元。但这只是虚假的“借债”，其实践方式是，先转入资金来满足项目申请的要求，然后在资金到账检查完后再把账户“抽空”，实际上资金只是在账上过了一遍，只是为了满足上面的要求的“空转”，并没有成为真正可用的资金。另外，第四组还争得扶贫资金10万元，借此达到了必须的120万元配套资金，由此获得150万元的项目资金。此项工程的实际花费最终将会是230万元，D村四组将为此负债70万元（230万元减去项目的150万和10万扶贫基金）。在这之前，D 村的第一、二、三组已经以同样的办法筹得并花费了170万元，负债50万元。可以见得，这样的运作机制称不上“合理化”，实质上是由当地的政府、企业和村庄政权连同起来为了获得项目资金而一定程度上“共谋”欺骗国家。

类似于此，在马良灿研究的贵州Y村，扶贫项目结果也同样脱离了项目设计的目的以及该地贫穷老百姓的实际需要。首先是地方政府凭项目资金来强力推广蔬菜种植的扶贫工程，但实际上当地冬季干旱，不适合种蔬菜，项目因此很快便以失败告终。此外，Y村动用了四百万元的扶贫项目资金，强力推广每户养3头牛，但实际上该地农户承受不了所需的投入，大多在收到种牛之后便直接卖出，整个项目结果同样失败。最后则是危房改造项目，指定给每户3万元贷款。当地贫穷户因此多采纳高规格、高标准的方式来建房，