中国农业发展三大模式：行政、放任与合作的利与弊

● 黄宗智 

　　 【内容提要】本文论证，中国的“旧农业”——谷物生产——今天主要运作于一个行政模式之下，而“新农业”——高值蔬菜、水果、肉-禽-鱼和蛋奶——则主要运作于一个放任的市场模式之下。在国际市场竞争和粮食价格相对低廉的压力下，前者起到保护中国谷物生产和“粮食安全”的作用，但也显示倾向过度依赖指令性手段和无视农民意愿的弱点。后者则成功地凭借市场收益激发了小农的创新性，但经常受到市场价格波动的冲击以及商业资本的榨取。作为第三种模式的“专业合作社”，则主要试图模仿美国的纯经济性合作社模式，无视中国村庄，不符合中国实际。本文提倡，中国应该模仿“东亚”模式的半政府性综合农协，扎根于村庄社区，由此往上延伸到乡（镇）、县（市）、省、中央各级政府。它们主要为小农提供“纵向一体化”的产品加工和销售服务、技术咨询与服务、信贷服务、组织农资供销、组织社区活动，并参与国家政治来维护小农利益，一如日-韩-台历史经验中，其人均国内总产值以及工农业所占相对比例大致相当于如今中国的那段时期。

　　 【关键词】旧农业 新农业 日-韩-台综合农协 马克思主义 新自由主义

　　 中共中央连续十三年（2004年至2016年）的“一号文件”都以发展农业为其主题。它们详细，具体地讨论了农业，但它们没有区分旧的“大田”农业（主要是谷物种植，也包括棉花和油菜籽）以及新的，资本和劳动双密集的高附加值农业，诸如（高档）蔬菜和水果、肉-禽-鱼和蛋奶。这两种农业其实是在十分不同的制度环境和原则下运行的，一个主要是行政管理的模式，另一个则主要是放任的市场主义模式。清楚地区别两者的异同和利弊会使我们对它们有更清楚的理解。

　　 这些“一号文件”所提出的另一个模式是专业合作社，那是个模仿美国的模式，意图围绕某些专业产品而组织纯经济性的合作社。但合作社如今的发展其实不尽如人意，甚或令人感到沮丧。在目前的制度环境下，以及国家在实践中偏重的要么是行政要么是放任两大模式，现有专业合作社所起的作用其实比较有限。

　　 本文分析了此三大模式的利弊及其成因。文章提出，如今需要的是结合三种模式各自的优点：放任的市场来继续激发农民的创新性，国家来领导和设置更合适的制度环境，以及扎根于社区的综合性农协来为小农提供加工和销售的“纵向一体化”服务，并确保农民权益。

一、高度行政化的旧农业

　　 （一）旧农业及其行政模式

　　 中国的谷物种植“旧农业”在改革期间经历了较大的变化，但仍然是一个主要处于行政管理下的经济。今天，它运作于一个由国家制定的长期战略下，由国家设定诸多粮食“主产区”及其生产指标的“规划”，借此来保证国家的“粮食安全”。在国家近年来的“多予少取”政策下，中国于2006年完全取消了农业税，并设定了多种补贴，包括给予种粮户按亩的补贴，以及购买各种现代农资投入（如机械和良种）的补贴。此外，中央政府从2005年开始，通过财政转移支付，每年给予粮食（以及油、猪）生产大县“奖励补助”，在2010年给予了将近1000个县共210亿元的奖励补助，翌年增加到225亿元（亦即平均每个县获得超过2000万元的补助）。（“2011年国家支持粮食增产农民增收的政策措施”，2011：第7节）

　　 毋庸说，国家在上世纪50年代以来便设置了一个庞大的征收、加工、储藏和销售粮食的机构体系，主要是粮管所和供销社。在主产区里种植粮食的小农，一般在收割之后只需把粮食运送到粮管所（或以微薄的代价托粮贩代运）便基本了事，之后由国家的机构来加工、储藏和销售。这和新农业的小农必需自己负责加工、运输和销售十分不同（下面再详细讨论）。(www.xing528.com)

　　 更有进者，国家另外采取了一系列的积极措施来稳定粮价，设定最低价格（到了此价格国家便会收购），并大规模储藏粮食（以及棉花和猪肉），在最近十多年，为了保证“粮食安全”，建造了足可容纳一亿吨（约相当于粮食年总产量的六分之一）的新型粮仓。①②（《粮食收储供应安全保障工程建设规划（2015-2020年）》，2015：第1章第1节）。这一切和价格经常激烈波动的高附加值新农业十分不同（下面还要讨论）。国家对粮食的特别重视可以从国家把粮食生产置于“省长负责制”下反映出来（中央一号文件，2014）。

　　 此外，国家自始便特别强调要扶持和补贴成规模的粮食农场，认为它们是带动粮食生产发展的关键。2006年的“一号文件”便已特别突出要发展“龙头企业”和粮食生产的“示范区”，之后每年的“一号文件”都一再强调此点。（中央一号文件，2006—2016）之后，尤其是在2013年，更在龙头企业之外，添加了所谓的“专业大户”、成规模的［一般超过100亩的］“家庭农场”、成规模的“专业合作社”以及“其他生产经营主体”（中央一号文件，2013）。那样的成规模的农场被认定为国家发展粮食生产政策的示范实体，但实际上他们只不过是所有粮食生产农场中的一个较小的部分（下面再详细讨论）。

　　 （二）成绩

　　 以上的一系列行政措施把粮食种植从20世纪90年代及21世纪初年，在农业税费的重负下成为一种收获无几、不具有吸引力的局面扭转了过来，成为可以获得一定收益（如今净收入已达到每亩500元到1000元）的活动。这主要是因为国家的补贴和维持最低价的行政措施。

　　 在改革初期实施的家庭联产承包责任制下，以及技术（包括良种和其他的投入）方面的进步和近年来的行政措施下，中国的谷物亩产量在1980年到2014年间增加了不止一倍，如表1所示。③这固然是可观的成绩（但如果和新农业的590%的增幅相比，则相形见绌了——下面再讨论）。

　　 这些数据证实的是“行政推动的发展”模式的成绩，也说明了其与改革前计划经济下的成绩的基本延续性：其增幅其实和1952年到1979年的增幅（年平均2.3%——见Perkins and Yusuf， 1984：Chapter）差不多。改革时期的不同之处是谷物生产已经不再处于简单的行政命令之下，而更多是由国家来引导农民达到其所设定的指标。其间的变化可以代表从“指令性计划”到“指导性计划（或规划）”的演变。（《中国的经济计划体系、过程和机制：中西方学者对话（六）》，2013）

　　 在最近的二十年中，现代投入的使用有可观的增长，不仅是由于国家的推动，更是由于农业劳动力机会成本的上升。非农就业的收入一旦上升到购买机耕-播-收服务的成本之上，种粮小农便相当普遍地购买这些服务（如今这些服务实体已经遍布比较富裕地区的农村），因此而导致了农业的“现代化”（亦可称之为“资本化”，即单位面积和劳动力的现代／资本投入的增加）。根据1996年和2006年两次农业普查的数据，拖拉机的使用在该十年间增加了一倍。我们如果依赖国家统计局逐年对1553个县的6万抽样农户调查的数据（但其多半偏重比较“先进”而不是一般的农户），拖拉机的使用在1996年到2010年间增加了四到五倍，除草剂的使用增加了一到两倍（黄宗智、高原，2013：图1、图2）。凭借这样的抉择，小农户等于是在用其打工得来的工资支撑更多的现代投入。在部分家人（年轻一代或主劳动力）从事“离土不离乡”的非农就业的农户中（区别于外出“离土又离乡”的非农就业者）尤其如此。

　　 2015年的“一号文件”指出，最新的问题是如今中国的谷物价格已经超过了国际市场的价格（中央一号文件，2015）。这就更促使国家为了“粮食安全”和国际竞争而积极介入谷物生产。在农业劳动成本不断上升以及谷物价格相对低廉的现实下，这样的行政干预模式可能是唯一可能维护谷物生产生命力的做法（其弱点将于下面讨论）。

　　 有的学者认为中国今天的农业已经完全是，或者主要是，或不可避免地是资本主义的，因为国家偏重龙头企业和大户，也因为农业已经高度商品化。他们指向2013年官方的一个数据，声称中国的耕地已有3.40亿亩被流转，认为这证明了资本主义已经成为中国农业中无可抗拒的浪潮。（Zhang， Oya， and Ye， 2015：308）但是，从众多的深入实地调查我们知道，农村许许多多被流转的土地不是转入了资本主义的企业单位，而是在离村就业的人士和其留村的亲邻朋友之间进行流转。前者多预期有朝一日还会返回农村。同时，我们从详尽的1996年和2006年第一、二次农业普查得知，国家政策在此期间虽然一直偏重龙头企业和大户，但是直到2006年，农业就业人员中其实仍然只有3%是全职的农业雇工。（黄宗智、高原、彭玉生，2012）即使我们考虑到近年来，在国家大力推动“资本下乡”以及凭借土地流转来发展龙头企业、大户以及成规模的“家庭农场”的政策下，土地流转大幅度上升，但是那些大农场如今肯定仍然只占到被流转的3.40亿亩耕地总额中的一个部分，而3.40亿亩只是全国（20亿亩）耕地面积的六分之一。也就是说，绝大多数的农业劳动力仍然是在耕种自己的承包地，仍然只是小规模或中等规模的农场。2016年的第三次农业普查数据出版之后当能给予我们一个准确可靠的数据。

　　 上面已经提到，国家对谷物经济的高度行政干预来自几个关键的战略性考虑。国家仍然十分关心“粮食安全”，坚持要卫护中国粮食供应方面的自给自足。这是一个具有深层历史渊源的政策，起码可以追溯到18世纪的清代中期，那是一个人口增长逐渐超过粮食产出的时代，导致了后来的周期性饥荒，以及大规模离土离乡“游民”的长期流动。这也可以追溯到革命根据地时期面对敌人的围剿和可能饥荒的斗争。当然这也可以追溯到1959年到1961年的“三年困难时期”及普遍的饥荒和死亡。

　　 这里，我们还要指出，迄今中国政府并没有过度僵硬地卫护“粮食安全”。最好的例子也许是其旧农业中关于大豆——既是许多农民的重要蛋白质营养的来源，也是越来越重要的饲料——方面的举措。如今中国所消费的大豆只有五分之一是国产的，其余都是进口的。进口的主要是转基因大豆（主要来自相对地多人少的美国、巴西和阿根廷），在国内则禁止种植转基因大豆。进口的转基因大豆主要用来生产饲料和豆油，这是因为其价格要低于国内的大豆，同时，也因为转基因大豆用于饲料和豆油要比天然大豆更高效。国家基本的长期战略似乎是要在国内继续生产天然大豆，等待中国大豆能够更好地进入大豆作为高值保健食品的国际市场。目前，其经济盘算似是利用进口大豆来满足国内越来越高的饲料需求，特别是由于牛肉等肉食生产的快速发展的消费需求，而进口大豆所释放的耕地则用来生产更高值的农产品。中国如果要自己生产其所进口的大豆，需要再用上四亿亩的耕地（总耕地面积的五分之一），这是根本就不可能考虑的方案。如今的情况可以说是，中国借助廉价的进口大豆来把其稀缺的土地资源更高效地用于高附加值的农业生产。也可以说，是凭借出口高值农产品来购买进口大豆。这是一个合理的经济策略，无疑也是一个实用和灵活的策略。（详细论证见黄宗智、高原，2014，第179页及其后）

国内外的马克思主义学者批评中国国家政策目前偏向资本主义企业型农业，这无疑是对的，但我们也要看到，企业型农业绝对不是中国如今的主要粮食生产方式。中国粮食经济其实更多的是一个高度行政化的小农经济，所展示的是旧计划经济的延续，多于改革性的全面市场化和资本主义化。它绝对不是一个完全市场化的经济，而是一个国家行政大规模干预的经济。它其实应该被理解为一个主要是国家管理下的小农经济体系，一个主要以小家庭农场为主体的粮食经济。把这样的经济体简单地理解为“资本主义的”农业、一个追求无限资本积累和扩大再生产的农业，