辛亥革命时的以法建政和依法行政

　　提要 辛亥革命创立民国，建政伊始无论是地方还是中央，南京临时政府或北京临时政府，着着都遵循法治原则，机构编制都要先立法然后依法行政，对法制建设高度重视，体现了民主精神。政府北迁后法治精神逐渐减弱，权势人物不习惯于法制约束，一两年间即将其废弃。不受约束的人治使政治迅即腐败动乱，法治的存废可谓辛亥革命成败关键之所在。　　

　　关键词 辛亥革命 法治 南京临时政府 国会 临时约法　　

　　辛亥革命推翻持续两千多年的君主专制制度，建立了共和制的新民国。和以往历朝打天下者坐天下，一朝天子一朝臣的“人治”格局不同，民国开初建政与行政处处讲究“法治”，任何政治设施建立都必须有法律依据，起草的各种法律法规条例，均须经临时立法机关审议批准，然后颁布施行。政府机构设置，其职位职责人员编制，着着都有法可依，依法行政，为后人树立了榜样。　　

　　一、首义鄂军政府依法建政树楷模　　

　　武昌起义成功，第二天即成立革命军政府，以都督黎元洪的名义发布鄂军都督府安民布告。1911年10月14日，由参加革命的前清湖北谘议局议长汤化龙等起草了军政府暂行条例，16日在由谘议局改称的省议会表决一致通过，成为组织湖北军政府的法律依据。条例采军民分治，依条例迅即确定了军政、民政各部部长，新政府面貌一新，很快稳定了当地革命秩序。

　　随后，鄂军政府发布了一系列暂行法令条规，如《政务省官职令》、《政务省管辖各官署官职令》、《各部官职令通则》、《军谋府官职令》、《参议府官职令》、《都督府附属官职令》、《地方官职令》等，对省、县军政各级政府官职设置、人事录用均作出了明确的法律规定。为使革命政府更具合法性，行事有法可依，至11月底发布了由宋教仁、汤化龙、居正等精心草拟，由大会“公同审订”的《中华民国鄂州临时约法草案》，确立了民国首义的湖北地方政府的民主建政原则，都督要向议会负责，议会议员则由人民选举产生等。

　　首义鄂军政府的民主法治精神起到了很好的示范作用，响应武昌起义宣布独立的各省军政府，也都效法鄂军都督府，制定法律依法建政。如上海独立后发布了《沪军都督府条例》，成立沪军都督府；江苏省独立后制订了《中华民国江苏军政府临时约法》和《江苏临时议会章程》，江西、浙江、广西等省也都制订了本省的《临时约法》，军政府的组建与行政，一切按公开的法律规章行事。　　

　　二、南京临时政府依法行政接受监督　　

　　荟集上海的各方精英还及时提议组立临时国会性质的各省代表会议机关，筹组全国性的统一政权，获独立各省响应。11月间组立了“各省都督府代表会议”，除独立各省派出代表参加外，未独立的北方省份的谘议局也可派代表参加，后改称参议院，成为最初的民国临时立法机关。而其第一件重要立法，即是12月3日在汉口会议上通过的《中华民国临时政府组织大纲》。组建中央政府由代议机关立法来定，这在中国是第一次。国会立法，依法建国，这与王朝时代皇帝老子与亲贵功臣随意论资排座次有本质不同，总精神是民主与法治，意义十分重大。29日各省代表会选举孙中山为中华民国临时大总统，1912年元旦宣布民国临时中央政府成立。

　　孙中山在南京组建临时中央政府，一切也都得依法行事。1月3日各省代表会议对《组织大纲》作了修订，并通过了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》，进一步具体化了政府各部职责权限，规定中央政府设立陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通等9个部。各部设总长、次长各1人，各部编制则另制“官制通则”。孙中山任命胡汉民为总统府秘书长。各部之组织采取“部长取名，次长取实”的办法，多任同盟会员为次长以掌实权。九部之外总统直辖法制﹑铨叙﹑公报等局﹐任命宋教仁为法制局长，汤化龙为副局长。经临时国会通过后，孙大总统于1月5日举行各部委任礼，各部、局相继开始办公。　　

　　孙大总统将行政实权掌控在同盟会手中并不违规，因为行政由总统负责，但行政要受到国会监督，任何法规都须经临时国会表决。留美海归的江西籍议员汤漪并提出《行政官不得兼为参议员案》，使任政府各部次长的同盟会员景耀月、马君武、居正及宋教仁等人的议员资格自动取消。自后临时政府的行政受到了临时参议院的严密监督。行政法规则由总统直辖的法制局起草，经由参议院审议。2月6日《临时政府公报》刊载《大总统谘参议院编定各部官制》，所有法规审议通过后都以公报形式公诸于众，使政府各部行政有法可依，人民也可依法进行监督。

　　《临时政府公报》第3号有《大总统谘参议院法制局职制》，称：“窃维临时政府成立，所有一切法律命令，在在须行编订，法制局之设，刻不容缓。应将法制局职制提出贵院议决，以便施行”。民国是民主法治国家，其建政伊始就确立了法治原则，一切以法律行事。法制局长宋教仁起草了《法制院（局）官职令草案》，其第1条规定：“法制院直隶于临时大总统，其职务如下：1，草订法律命令案；2，对于法律命令有应修改及增订者，得具案呈报大总统；3，考核各部草订之法律命令案”。法制局是编订法律的总要机关，其官制职责、人员编制也依法编定，1912年1月12日法制局职制草案获临时国会通过。规定局长以下设秘书长、秘书；参事、编制员、调查员等。由于编订法律专业性强，还聘请了日本法制顾问寺尾亭、副岛义一及章宗祥。

　　法制局长宋教仁上任后即着手起草各类政府法律法规，在短时间内就拟订出《修正中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、《各部官制通则》等组织法规，使临时政府各部门设官分职有章可循。蔡元培称赞宋教仁说：“民国官制，先生所创定也”。有人更夸耀：“在民国法制建设方面，宋教仁建树多，堪称中国的杰弗逊”。在南京临时政府存在的短短三个月中，制定了《普通教育办法》、《保护人民财产令》、《报律》、《慎重农事令》、《禁止买卖人口令》、《劝禁缠足令》等一系列民事、行政及军事等方面的法令，革故鼎新，范围广泛，为民国法制开创了新局。

　　大总统孙中山还专门发布通令，要求临时政府所有官员“须知凡属官员，皆系为民服务，官规具在，莫不负应尽之责任，而无特别之利益”。官员皆须受“官规”约束，自觉接受人民群众的监督。在民国做官不再是当老爷，取消了跪拜礼，孙中山也相当平民化，自称“公仆”。总统府秘书李书城回忆：“孙先生在南京任临时大总统时，扫除了中国旧官僚讲排场，摆架子的恶习，也减除了一些官僚式的繁文褥节。无论官阶大小都着同样制服，这种制服以后称为中山服，流行至今”。这使新政府与王朝旧衙门形成鲜明对照，时论有评：“专制政体，官与民分。共和政体，官与民合。又不徒合之而已，其为官者，由于人民之选举，民可以举之，亦可以废之，非可挟官力以肆其陵轹也”。而在民国之任何人，“其为民时，有监督官吏之义务，及其为官时，即有受人民监督之义务。天下凡负责任者，无一不当受监督，而共和政体之官，即无一不负责任者也”。　　

　　三、法治政府精简有效率　　

　　南京临时政府人事行政由直辖于大总统的铨叙局负责，其职统掌政府职员任免、升迁及给与位阶、勋章、荣典、赏恤等事务。置局长1人，掌综理局务监督所属各员，可荐任书记官3人，审查官6人。按照法治原则铨叙局设官无冗员，无事不设官，开始有《铨叙局官职草案》，经议会批准后有正式的《铨叙局官制》11条，人员精简有效率。

　　临时政府行政9个部也都依照法律设置，如内政部于1912年1月17日在南京原江南政务厅成立。总统府法制局于1月27日拟订了《中华民国内务部官职令》9条，署名“法制院长宋教仁谨呈”。其机构先有一厅四局，即承政厅（相当于秘书处或办公厅）、民治局、警察局、疆理局、土木局，后改为民治司、职方司（即疆理局）、警政司、土木司、礼教司、卫生司等6司。部总长程德全，次长居正，部员分参事、秘书长、司（局）长、科长、科员、录事、工正、工师、工手等，科层组织逐步完善。2月3日《临时政府公报》第6号刊布内务部荐任员名单有：参事林长民、田桐；秘书长张大义；民治局长萧翼鲲；警务局长孙润宇。从《临时政府公报》刊布的涉及内务部的文件来看，内务部的组织法规和办事规则制订得相当完备，如其承政厅办事规则有11条，土木局有“治事简章”，疆理局有“分科治事章”，均条理清楚，职责明确，有章可循。

　　财政部也是1月17日在旧藩署正式成立。总统府法治局在2月拟制了《中华民国财政部二官职令草案》9条，规定了财政部机构设置及职责编制。内设一厅五司，有承政厅、会计司、库务司、钱法司、赋税司、公债司，均按业务需要设置。众所周知，南京临时政府的财政十分困难，军饷与官员薪俸都无着，政府内部实际上是实行供给制。上自大总统，下至一般职员，都未规定支付薪金，每人只发给军用券30元。蔡元培就任教育总长，有人前往祝贺，却见他在洗衣服，其简朴清廉可见一斑。(www.xing528.com)

　　民国初立，百废待兴，教育部也是南京临时政府9大部之一，原定总长为章太炎，临时国会通不过而改任蔡元培，次长为景耀月。《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》第4条规定，教育部“管理教育、学艺及历象事务，监督所辖各官署学校，统辖学士教员”，所管为教育和文化事业。由于事务繁重，刚自欧洲归国的蔡元培乃邀商务印书馆编辑过教科书的蒋维乔任部员，蒋即拟“普通教育暂行办法通令”14条，但来南京时连办公室都没有，全部只有蔡、蒋及会计员共3人寓于旅馆办公。蔡总长请求拨办公用房，总统竟无房可拨，让蔡“自己去觅”。蔡遇老友马湘伯，在碑亭巷借到三间办公用房，才于1月19日“启用印信，通告就职”。

　　蒋维乔草拟的《普通教育暂行办法》即作为教育部的第一个文件颁发，通令前各学堂均改称学校，监督、堂长一律通称校长；初等小学可以男女同校；禁用清朝教科书，编写新教材等。教育部人员虽少却工作效率极高，《临时政府公报》未见公布教育部官职令，但教育部的通令文告却不少。蔡元培对全国教育有总体规划，2月12日《临时政府公报》第13号上，刊布了《教育部总长蔡元培对于新教育之意见》，准备召集高等教育会议。2月初教育部还发布征集国歌的通告，后在所征作品中选取了沈恩孚的《国歌拟稿》，刊布在《临时政府公报》第22号，其词曰：“亚东开发中华早，揖美追欧，旧邦新造，飘扬五色旗，民国荣光，锦绣河山普照。我同胞，鼓舞文明，世界和平永保”。

　　3月6日《临时政府公报》第30号上，刊载了《教育部收买古籍广告》，拟筹设中央图书馆，凡愿出售古籍者者，可持样本至南京碑亭巷教育部。又发布《教育部发行文教简章及体例》10条，准备编辑出版《文教》杂志，以崇弘学术，周洽文化。3月8日《临时政府公报》第32号刊《教育部通告各省速令高等专门学校开学电文》，19日第42号刊《大总统令教育部通告各省将己设之优秀初级师范一并开学文》，对举义以来各地“黉舍变为兵营，学子编入卒伍”，造成青少年失学的状况采取补救措施，以大总统名义通令各省，小学一律不得停闭，“速筹开办，是为至要”。

　　南京临时政府教育部在短短的两个多月时间内，以其少得不能再少的人手，在3间极简陋的办公室中制订了很多教育新法规和通告，刊载在《临时政府公报》上，意在革新教育，督导全国，产生了相当的影响，其工作效率惊人。由于部务繁巨且专业性强，3月份蔡元培邀请到在家乡绍兴从教多年的鲁迅先生，出任教育部部员。此时南北和议已成，临时政府4月份由南京迁到北京，蔡元培仍任教育部总长，鲁迅随蔡元培到北京后，则在教育部一干就是12年。1912年8月21日，新任临时大总统袁世凯签发了任命周树人（鲁迅）等为教育部佥事的文书，22日教育部就签发了任命文件，说明那时机关的办公效率仍很高。没过几天，鲁迅又被任命为负责文化艺术的社会教育司第一科科长。　　

　　四、废弃法治造成政府腐败政治动乱　　

　　临时政府由南京迁北京是一个重大事变，临时大总统也由孙中山换成了袁世凯，但并不能由此断定辛亥革命开创的民主法治精神就马上中断。孙在下台前于3月8日颁布了由临时参议院制定的《中华民国临时约法》，并要求新任总统宣誓遵守，而袁也同意了，后袁世凯口口声声称“办事以临时约法为根据”，民国法制建设民主建政在1912至1913年短暂时期尚有持续发展。

　　随政府北迁的鲁迅是幸运的，因革命而由偏僻小城入京成为政府高级公务员。而有相当多求职求官者却没有那么幸运，据当时的北洋大员颜惠庆述说，当临时政府由南京迁北京之初，“所有的部门都重新命名、改组并使其现代化。一大批（清朝）原来的官员被留用，特别是在外交部。因为这些被留用的外交人员，不仅谙熟自己的职责、业务，而且深悉中国与列强间很多悬而未决的外交问题的来龙去脉”。“几乎所有的新任次长都比较年轻，而且大都曾留学欧美”。这些举措应该说还是合理且很得力的。政府改组迅速完成，“当南京政府的人员抵京后，留给他们的位置已经不多了，这自然使他们很不满意”。《东方杂志》主编杜亚泉说：“民国成立，凡挂名革籍或稍有关系者，无不徼天功而获厚报”。而第一任内阁总理唐绍仪在南京接收临时政府时，曾发过一批委任状，面允安置的也很多，然待北返后，筵席已满，于是不敢见南来客，闭门谢客，自己也成风前烛瓦上霜。

　　中国腐朽的“官本位”人治传统虽经辛亥革命一阵扫荡，民主选举依法行政清风刮过一阵，却远没有斩除其病毒根瘤。革命后人们仍把混迹官场当作人生最优职业，把当官看作发财第一门径。1913年初梁启超写给康有为的一封信中提到北京官场：“两月以来在西河沿一带旅馆运动官缺者7万余人。其人或在前清久任实缺，或在大学优等毕业，政府何法对付，惟有谢绝耳”。辛亥革命时成立的南京政府的编制立法，阻断了很多人的当官之梦，但迁到北京后，能否坚持依法行政，就成了对新生共和政权的严峻考验。

　　南京临时参议院在短短两三个月中议订了29件法规，其中政府官制行政法规就有19件，这集中体现了政府依法行政的法治精神。但由于时间仓促，所议法规尚不完善。3月底新任临时大总统袁世凯按《临时约法》组织新政府，临时参议院通过了唐绍仪内阁各部总长人选，而新政府组建亟待法规有所遵循，临时参议院加紧了各部官制法规的审议，在迁北京前的4月6日还审议通过了《海军部官制》24条，4月10日颁布《参议院法》。迁到北京后对各种法案继续加以修订完善，并进一步议定了许多新的法规，对政府各部人员编制虽有增加，但仍卡得很死，行政法规仍然在政府公报上公开发行。

　　北京临时政府的设置开始也处处以法律为准绳，各机关也都延续了南京临时政府的法规。国会立法机关是共和国的根本，在南京时是由各省代表临时组成，现在国家统一，即应由临时改为正式，以便为新国家各项设施立法并进行监督，包括将《临时约法》修订为正式宪法，将临时大总统选举为正式大总统等。《临时约法》第53条，明文规定限10个月内召集国会，各方都不得有违。5月6日北京临时参议院提出“国会组织及选举法大纲”，列为第一议案，正式国会拟采两院制，由民选产生。经全院多次讨论审议，7月9日一致通过了《国会组织法大纲》和《国会选举大纲》。在此基础上起草了《中华民国国会组织法》与《参议院义员选举法》、《众议院议员选举法》，经8月2日、3日“三读”议决多数通过，10日由临时大总统袁世凯颁布。

　　依照选举法，从1912年9月到次年3月的半年时间，在全国各省区进行了大规模严肃认真的议会选举，1913年4月8日第一届国会开幕，中国第一届正式代议制国会通过民选得以产生。然而，就在此关键时刻，3月20日国民党党魁宋教仁惨遭暗杀，随后孙中山发动了倒袁的“二次革命”，袁世凯下令解散国民党，最后推倒《临时约法》和国会，使民初立宪进程嘎然而止。袁世凯废弃国会和临时宪法，也就废弃了民国初年的民主与法治，以北洋武力实行赤裸裸的专制。

　　废弃法制不仅使民国政治陷入无序动乱，而且使政府陷于腐败。南京临时政府自总统到部员都“无薪资”，或仅发30元“军用卷”作生活津贴。政府北迁后，袁世凯授意法制局对原《各部官制通则》提出修正，把各部除科员以外的官员任免都抓到自己手中。袁世凯为拉拢公务人员，给他们高薪资，如鲁迅到北京任教育部佥事，月薪250大洋，一年收入3000块大洋，作为高级公务员的鲁迅，其年薪竟相当于当时375个长工一年的收入，即一天的薪饷超过打工崽一年的血汗钱。而与鲁迅同时被任命为教育部佥事的，一次就有32名之多。鲁迅在教育部是做了不少工作，知友许寿裳说他与蔡元培“提倡美育”，并筹办北京图书馆，但其他佥事都干了些什么，只有天晓得。

　　 鲁迅年薪3千大洋尚不算最多，参众两院的议员给自己议定的年薪是5千大洋。据当时着名记者黄远庸记：“已有十数议员，到京未及两月，已汇寄数千元回家者”。议员们瞬间成了出手阔绰的富豪，原本北京马车不多，这时议员十之八九自备马车。议员请客多上高档饭店，老旧北京酒席请客本不过10元，此时一席却多在20大洋以上。由于有钱，官僚议员纳妾嫖娼渐成普遍，连鲁迅日记也常记“招妓发泄”。当然鲁迅更多是逛书店和琉璃厂，但更多的官员政客渐行腐化，北京八大胡同一时热闹非凡，征逐歌舞，灯红酒绿，上海名花亦多赶来。当时的记者梁漱溟描述北京政坛：“内幕花样甚多，无非金钱酒食拉拢”。杜亚泉更斥议员政客“惟一己权利之是徇”。

　　辛亥革命开创了民主与法治，但来去勿勿，淮橘为枳，以法建政和依法行政的局面仅维持了两三年。北洋政府在1913年还能承续南京临时政府时的民主法制，这是民主惯性力量在推动，但袁世凯对受约法、国会、内阁制约很不高兴，憋了一肚子气。废除《临时约法》解散国会后，1914年5月干脆撤销国务院，取消内阁制，于总统府内设政事堂，相当于前清军机处，实行独裁统治。由于无须行政法规和程序的制约，袁世凯随意改组政府，任徐世昌为国务卿，徐则公然倡导复古，恢复旧官名，5月23日，改各省民政长为巡按使，改观察使为道尹。禁止互称“先生”，复又称呼“大人”、“老爷”，前清官场中的旧排场等也都死灰复燃。7月28日袁世凯公布官秩令，“官”和“职”分开，官分九等：上卿、中卿、少卿、上大夫、中大夫、少大夫、上士、中士、下士，尽是一些王朝时代的旧垃圾，最后竟倒行逆施粉墨登场称皇帝，而不旋踵败亡，但却把民国政治搅成了一坛乱粥。

　　辛亥革命推翻帝制建立民国，就是要告别专制建立民主与法治，这在民国建立之初几乎是全国共识。所以起初两年民元民二法治大行，无论是南京临时政府还是北京临时政府的设立，都是先立法制，依法建政，依法行政，违法者就没有正当性。法制首先是要给掌权者带上镣铐，宪政更是要将政府关进笼子，掌政者表面上都表示驯服，但内心很不舒服，南北都一样，在暗中使力争夺权位。经过短暂的政治博弈，约法、国会、法治这一整套民主体制就被推倒，各方重又诉诸武力争权夺位。袁世凯以暴力诈术恢复传统人治，在没有法制没有监督的情况下，政府由专制而迅即腐败。百年后我们回往反思民初这段建政历史，深切体会到民主法治不能依赖政治强人来推行，不能仅依赖于道德自觉，必须以制度来制约，需要有社会共识由社会不同群体的制衡力量来维系。如何驯服政府驯服掌权者，既是辛亥革命成败关键之所在，也是现今改革进程中我辈需要着力探讨而无法回避的大问题。　　

　　（刊于北京电子科技学院学报2012年第1期）