转型期我国高等教育资源配置制度变迁的基本特征

康宁：转型期我国高等教育资源配置制度变迁的基本特征

大量文献案例从不同角度和侧面，提供了转型期影响中国高等教育资源变化的基本构成因素，它们分别有来自政府主导力量的因素，有来自原有体制资源结构中不存在的增量因素，有来自制度转换中政府不断让渡所出现的新生因素，更有因市场力量的介入而不断重组的资源配置新动力因素。它们作为影响中国转型期高等教育制度变迁的基本因素，伴随着中国转型期的经济社会的制度演进不断相互影响，互相制约，最终形成一种彼此相互联系的影响力量，从制度的不同层面，进入高等教育改革的各个领域，诱发整个体系的制度重构。但是，它们是怎样进入并诱发制度创新的？它们又是怎样一连串地改造现存制度安排使之形成了制度变迁的轨迹？它们给本文提供了解构转型期高等教育制度演进的一种现实基础。需要特别指出的是，制度学派认为，制度创新的发生是由于制度失衡的缘故，但是，“当制度失衡发生时，制度变迁的过程，是从由历史决定的结构中的一种安排的变迁开始的，然后逐渐延伸到其他安排。制度变迁因而取决于现存的结构”[1]，即“路径依赖”。在以下的分析中可以看到由于制度失衡导致的制度创新的出现以及这些制度创新所受到的路径约束。只有当足够多地制度创新累积为一个制度变迁的“一定的临界点”时，一个制度结构的基本特征才会变化，但制度变迁的过程可能是逐步演化的（Alchian ，1950；Nelson and winter ，1982）。而制度创新能否发生，取决于创新集团预期的成本与收益，以及分配和外部性等因素。

本文从转型期影响制度变迁的变量，分析中国高等教育资源配置制度变迁的基本特征。

一、以增量创新为先导，逐步演进为以存量调整为突破的过程

根据林毅夫关于中国经济改革道路的选择分析中对增量与存量的划分，凡“不从对资产存盘的再配置入手，而着眼于在资产增量的配置上引进越来越多的市场机制的改革”的措施，统归为“增量”改革，反之，涉及到现有资产再配置的改革则应归为“存量”措施。从高等教育制度变迁的实际轨迹看，应用这一对概念来分析高等教育资源配置的变化规律也是符合基本事实的。本文认为，在原有制度安排上进行的改革应为存量调整，完全新建的制度安排称为增量创新。有时候，它们之间不太明显，但是，从总的阶段性看，转型期高等教育资源配置的演进和发展方式是以增量创新为主导并逐步转为存量调整为突破的一个过程。

许多文献列举的民办高校、扩大招收委托生与自费生、投资体制改革等等案例都体现了原有体制安排先不触动，而从增量改革入手的做法。从事业发展的几个阶段上也可看出，改革初期，高等教育主要以外延式的扩展为主，由于外部生存的制度环境发生丁改变，更多有自主权的市场主体需要专业人才，但从国家正式分配中却享受不到人才的配置，他们的需求是通过政府先默认后认同，最后在文件中确认而得以满足的。1983-1985年以后的一个时期，在高教恢复性发展后，由于容许个人与单位以委托和自费的资金方式介入，高教出现了大发展，仅1985年增加学校114所，学生从120.7万人增加到170.3万人。这一增量政策一直延伸到上世纪90年代初期，并从本科生扩展到研究生。这一安排到上世纪80年代末被地方办学积极性所替代，地方性资金（也包含个人收费）促使专科性学校迅猛发展，后调整为以内涵发展为主的政策，这个政策立足点是针对提高持续了十几年扩张过猛的办学效益而言。之后，在上世纪90年代后期，一场突破原有规模格局的外延式扩张又成为主流。同样令人惊讶地是，这场以收费与国有二级民办学院（包括大学园区、大学城、异地办学、后勤社会化、学校申请贷款向政府购买优惠土地以扩大校区等）为主要扩展规模的增量方式与第一轮增量改革在形式上有极其相似之处。

来自改革初期增量的动力除了制度外生性变量促使的需求外，作为原由政府独立出资的高等教育体制很难满足日益增长的事业发展的需求。中央政府财力的匮乏是促使其放下架子，吸收民间资本与地方资金的主要原因，但是，仅仅这一点还不够，一项改革政策能否实施好还取决于两个因素：其一是它能否带来即时而持续的收益并尽可能少付成本；其二有利于改革中的稳定与速度两种要求之间的平衡。我国高教规模从改革初在校生的100多万人增长到2003年1600万人，尽管财政投资也有不小的增长，但是通过放权增加的资金规模是维持并促进发展的主要力量。政府并没有因为少支付而损失什么，相反，高等教育规模的大幅度增长使政府的声誉看涨，人民群众希望子女应可能多地上大学的愿望得到了满足，尽管人们多多少少是从自己的口袋里掏钱，但由于收费政策从准许自费生开始一直延续到1997年招生收费并轨，十几年的改革实施成本与个人人力资本投资的意识积累，使改革成本被逐步分摊到每一年与每一个个体身上。因此，当人们看到所有上大学的人都要支付学费时，在观念上已经不存在障碍了。

从增量改革的特点看，几乎所有的改革都是以“试点—推广”的模式进行的。这种以小及大、以点及面的优势就是尽可能地降低改革风险，把试错成本分散化、最小化，减少初始改革时因信息不充分而带来的不确定性。事实上，初期市场的不成熟与不规范也是这一模式出现的约束条件，从一个角度看，增量改革也为市场的发育增加了自我调整与完善的条件。

由于传统体制的约束，增量改革并不是一帆风顺的，在不触及或是触及不大的领域的增量改革进展比较顺利；但在与原有体制相冲突的制度安排上，就会产生矛盾。增量改革一般是以市场手段或是以在市场框架基础上的政府调控机制（如助学贷款制度）为主导的，当改革与旧有体制发生冲突时，有时会以制度双轨的形式出现，比如1993-1997年期间实行的两种招生模式并存的情形；有时会以规范市场的姿态但本质上遵循的是计划经济下的行政性手段，比如行政性审批；也有时改革导致高度集中的统一管理模式重现，比如重点学校工程建设，大多是以国家项目招标方式但在实际操作中又受制于方方面面的行政性管制。如果把这些也作为一种增量，它们实质上与市场机制的方向是背道而驰的。因此作为资源配置的优化过程会受到两种不同方向改革的拉锯战，这种不断使原有体制复归的配置方式一直成为制度变迁中阻碍增量改革进程的阻力，表现为“收权—放权—收权”的体制循环现象。上述两种体制并存现象的焦点最终体现在原有体制严重不适应市场经济体制改革的大环境上。如果说增量改革多数是以体制外为主，双轨体制就是以原有体制内存量和体制外增量并存的方式在相当长的时段交织，使改革成本上升。尽管在改革前一段也存在少数存量变革，但真正意识到原有体制内存量已成为资源配置的障碍，还是在1998之后。当资本市场因素不断发挥作用后，高等教育资源配置的存量调整开始出现了转机，因而，以存量调整为改革侧重点的呼声在上世纪90年代后期悄然出现。界定高校、政府、社会权利与义务的《高等教育法》出台，高校基建限制性投资的规定被取消，教师自由流动与聘用制度更加趋向市场机制，行政性审批制度被提上了公共政府职能转型的关键一步。因而，也可以认为，存量调整是增量改革进展到一定阶段的必然结果，也是改革的攻坚阶段，因为存量调整中大多涉及到原有体制中利益集团的资源再配置问题，在改革的成本与收益上与原来增量改革的特点不同，后者是在一个新领域开辟新的收益增长点，原有体制中的利益者可能享受不到收益但也不损益；但前者却是要在体制内进行重新的利益再分配，将有更多“局外人”参与改革成果的享用，这意味着一些利益相关者会有损益的可能，这是改革阻力的来源，也是存量调整在一个新的起点上的资源重新配置。在制度安排上，不是增量关系，而是重构性质，这也是2002年以来体制改革进入制度建设阶段的最好注释。

二、以渐进性改革为主线，激进性改革为辅线的过程

大量文献表明，中国二十五年的改革是以渐进性改革为主线的变迁过程。实行渐进性改革最初也不是政府的初衷，这是不以政府意志为转移的客观过程。这其中与政府初期是从完善计划经济体制着眼点的良好愿望出发，期间不断寻求与社会主义基本制度相一致的经济运行体制的实现形式的探索有关，这对改革者来说完全是一项毫无经验地探索。既然是探索，就存在风险。在一个十几亿人参与的改革中，对于改革初期的政府而言，最大的忧虑不是改革能不能到位问题，而是改革所导致的各方利益的重新配置与损益补偿的风险问题，其本质是政权能不能保持稳定问题，也即政府的改革的最终目标能不能实现问题。

这一初始条件决定了探索的形式，也就是资源配置转换的方式呈现为缓慢、递进、反复的渐进过程。经济体制改革如此，高等教育制度创新也是如此。大量的文献发现，每一次重大改革都有一种寄希望于一次成功的痕迹。这恰恰表明人们的主观愿望与现实条件的矛盾冲突。1985年的中共中央《关于教育体制改革的决定》，对高等教育办学与管理体制的改革目标的设计，迄今看来多数都是正确的。其中，特别是在学校自主权等八条问题上进行了重大的突破，在招生与毕业生配置上、投资与分配领域方面，把权力直接移至学校。这项主要改革的收益余波一直沿革了十年。但是，涉及到学校大量与所有权相关的产权转换问题却一直成为制度变迁的热点。事实上，高等学校自主权确立的速度主要与市场要素完善的程度、微观主体确立和其产权明晰的程度相关，而并非与政府主动给予权力的时间相关。1992年原国家教委印发的《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，成为继1985年《关于教育体制改革的决定》的又一份放权改革文献，它突破了1986年国务院发布的《高等教育管理职责暂行规定》的高等教育管理权限，明确提出16条扩大办学自主权的规定。这项触动微观组织改革的制度安排在当时引起了巨大的反响，反映最强烈的是提出的有限改革目标的具体化与可操作性，在产权的边界上第一次如此明晰地将政府与学校的权力进行了划分。可以说，这一制度安排既是前十年制度渐进的探索成果，也是后十年制度创新的参照表。1993年的《中国教育改革与发展纲要》基本肯定了16条的改革意见，只是在宏观上提出了指导性意见。学校并不因此而满足，他们的不断建言促成了1996年新16条的出台，这项改革以对16条的补充形式增加了10条意见。这期间，更多地以权限划分为主的改革都以试点在不同的高校进行。改革初期与中期，大量以行政部门指导的试点遍布于全国高校，这充分说明政府希望以试点来降低改革风险并使最终目标改革的收益平稳实现的策略是有效的。笔者从文献案例中看到，这种放权也是以审批制度中大量的外部性与寻租现象所带来的改革成本，即摩擦成本与组织成本（实施成本）为代价的。因此，渐进性改革的净收益在制度变迁中，是减去实施成本与摩擦成本后所得到收益。在改革过程中，人们直觉感受到的是改革的艰难。

选择渐进性改革缘由，仍然可以用传统的成本—收益理论来解释。主要基于三个方面：一是给定改革的收益为正（即市场经济优于计划经济），选择改革成本最低的路径就是最优的改革路径，设Wo表示改革前原有制度的财富总量，WLe 预期改革后形成新制度的财富总量，TC为改革成本，改革实际发生的前提是：WLe-Wo＞TC[2].改革的路径选择不外乎为TC的最小化问题。二是由于改革存在着多种路径的可行性区域，改革的速度也即改革的愿望与改革的成本存在着较大的相关性；不同利益相关者对改革的意愿的感受及承受的不同导致改革中的摩擦成本与实施成本不同，因此，渐进性与激进性改革的区别实质是对改革成本的选择与承受。按照樊纲对两种成本的分析[3]，用FC表示改革的摩擦成本，用IC表示改革的实施成本，改革的总TC为TC=FC+IC.同时，他认为，实施成本IC是改革速度S 的增函数，摩擦成本FC是改革速度S 的减函数，这会导致采取激进性改革时的改革阻力偏大，或是采取渐进性改革时因多次“重新签约”所造成的交易费用过大。因此，笼统地认为这两种改革模式有好坏之别是没有依据的。从初期我国改革的约束条件看，选择渐进性改革与一个认识上必然渐进的过程可能约束改革的形式有关，也与实际过程中新制度安排产生的收益被越来越多的人享用与受到损失的人予以及时补偿有关。三是对两种成本在改革的不同时期所引起的不同影响的政策性选择的认识有关。实施成本是每一个人都可能要付出的，是对改革的一般性阻力；摩擦成本是人与人之间相对利益受到损失引起的特殊阻力。选择渐进性改革的策略有利于将实施成本与摩擦成本分摊到一个较长时期中，使得改革的承受力与学习能力增强，是改革的谈判机会增加使其风险成本降低，以减少改革阻力。但是，渐进性改革有时候并不能解决那些占据权威性的利益集团的特殊阻力。它还受到改革动因的初始条件（外生性变量），改革主体变化的约束条件（内生性变量），改革路径选择的制约条件（交易成本）在各个特殊时期对改革模式的具体影响。

事实上，上述以试点为基础的渐进性改革推进到1998年之后就变得不那么明显了。运用试点形式改革从某种性质看，客观上也是一种制度约束。关于校内人事制度改革所呈现的反复性是教育界试点的一大特点，每次有突破但都不是根本性突破，这既与市场经济成熟过程的滞后影响有关，也与政府主导的试点中大量约束性要求有关。但是，从2000年之后的人事制度改革，特别是2003年7月北大人事制度改革所引起的异乎寻常的反响，其真正具有历史价值的，是它已不再是一个被上级授予的改革行为，它是来自自身改革动力的需求；这种需求来自于人力资本投资激励的制度安排，它推动的是存量改革，教师的流动不再是一种受外部影响的被动地流动，而是受内部激励机制的主动地流动。笔者把这一阶段改革称之为诱致性地渐进改革，主体由政府的主导推动演变为基层学校的群体要求，这些基层学校从实用主义出发，并以一种“不报告”的低调姿态，寻求适应自身制度环境的制度安排。对于微观组织来说，1998年的《高等教育法》从法的规定性上对政府与学校的权利与义务进行了规范，由于在侧重点上以规范学校行为为主，政府的权力具有无限特征，从而造成学校应得的权利一方面在政府的干预中被逐步消解，另一方面政府从主观愿望出发，不断干预学校的权力边界。因此，1998年之后地方涌现的大学园区、国有二级民办学院、异地校区等等制度创新行为造成区域性改革，一时使中央主管部门措手不及，因为现行法规中没有这类行为的规定。好在在相当一个时期，政府以一种比较平和的姿态，即观察与不干预来对待这一新生事物。当时，在自主权的配置上，仍然存在着有限放权与审批制度的矛盾。如果说初期有限放权对于胃口还不甚适应的学校还说得过去，那么，当不断因放权而增加的审批导致了学校的实施成本与摩擦成本增加时，学校变得不那么听话了，他们想方设法对付审批的不合理处，寻找审批的可钻漏洞，滋生了大量的摩擦成本。在二十世纪末，一个以政府为主导的改革进入了以政府为改革对象的时期，作为改革的对象，审批制度成为阻碍改革的瓶颈。尽管许多审批制度并不合法或无法可依，但由于政府当然的权威性，法不责“权”一直成为学校拥有完全自主权的障碍。改革迄今作为微观组织的更多地主张是改革应该以一种更激进的形式，正如2003年10月召开的中共十六大报告中提出的：“一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除”[4]，发展必须坚持和深化改革。否则，作为改革的主导者很难自动退出分管的利益配置权域。

大量案例表明，我国高等教育制度创新的渐进过程是从局部、单项、易得高回报的领域展开的，渐进性改革作为一种被诠释为逐渐地、部分地、增长地改革模式，有可能在以后的制度变迁中发生重大的突破，依据来自市场经济体制的不断完善，来自改革利益相关者的承载损益的能力，来自人们对市场经济制度基本知识的全面理解。记得上世纪八十年代末，引起社会诧异的一件事是教授卖茶叶蛋，而十几年后的2003年8月又有一位北大毕业生以卖肉为生而引发了社会大讨论[5].这两个事件都是以知识性人才的错位所引起的人才配置合理问题为争论核心。但是，在不同的历史阶段，我们看到了不同的利益相关者在不同时期兴衰的制度安排以及共识基础：最初的改革从农村的承包制开始，农民成了改革最早的受益者；紧接着企业承包上不封顶使大批国有企业职工受惠；之后，开放后不断涌入的外资企业给从业人员带来丰厚的薪水；在双轨制的夹缝中生长着的民营企业家也开始有了冒尖的可能；紧随其后才是知识阶层人力资本投资回报的重整旗鼓，但随着对人才保质期的认识，人们开始用一种平和地心态对待人才使用标准。这就是为什么在讨论北大毕业生卖肉案例时，多数人并不认为这有什么不妥的深层原因，也与人们对不同时期深化的不同分配制度的认同相关。因而渐进性改革不仅造就了不同时期人们对来自改革压力的不同承受能力，而且好的改革者最终将把不同的改革压力分散到具有不同承受力的市场主体身上，因为市场主体的利益多元化决定他们对社会回报的方式与态度不同，这会分散改革带来的社会风险。中共十六届三中全会决定明确提出了建立现代产权制度的任务，这是对现存体制存量改革的根本挑战，对不同的利益相关者来说，感受激进式改革的力度与相对应的承受能力将会与以往有所不同。

三、以政府强制性制度变迁为主导，转为诱致性制度变迁为主体的过程

研究改革以来高等教育制度转换的特征，始终给人强烈印象的是政府以一个强势主导者的身份引导着改革。因此，在许多改革初、中期的研究文献中，都把这种定势确认为中国改革的一般模式，如政府主导、市场辅之；或政府主角、市场配角；或在政府主导下，计划与市场结合；退其次为政府与市场的混合制。这种倾向暗含着对计划经济模式下政府无限责任的偏爱，也许是不由自主，也许是利益使然。也说明在实施渐进性改革的初期，改革风险的最大承担者首先是政府，因而迫使政府成为主导改革的主体的论点在逻辑上成为理论解释的依据之一。从文献列举的大量案例可见，在我国实行市场经济的初期，政府成为主导的最直接理由是市场主体的缺失与市场规制的不健全。

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转换计划经济资源配置的机制需要一个成熟的市场环境，这一制度条件主要包括成熟的市场主体与使其赖以生存的成熟市场规则。对于一个在计划经济土壤中只存有一个主体，其他均为依附者的改革初始条件来说，培育自主的市场主体本身就是政府改革的题中之义。但是，这种认识的深化与市场的逐步成熟有关，也与政府对占主导地位的维护意识的出发点有关，更与一个在市场中也逐步成熟的政府主动与规制的市场跳好“交谊舞”有关。按照谢宝康的比喻，这二十多年政府与市场的双人舞是一场角色不断调整和力量博弈的过程，但这种舞伴关系并不为我国转型期所独有。曾任美国财政部副部长、伯克利加州大学的教授J ·B·德龙认为，工商业和政府至少已经跳了两个世纪的双人舞，这是一场复杂的双人舞，它们的角色不时发生转换，不时在看着对方的影响范围在扩大和缩小。德龙强调，没有对方的配合，工商业和政府谁也不会兴旺发达[6].在高等教育资源配置的制度转换中，始终存在着政府主导与公众选择的矛盾。政府作为具有权威性的公共机构和制度的强制供给者，因制度本身存在着公共外部性而主要由政府来设计、组织并将成本合理分摊到社会成员之中，如果政府是以社会大多数人的利益为最大己任而实施改革，即使改革的成本很大但分摊得公平，改革进程也不会因而受阻。比如毕业生分配制度与收费制度改革；助学贷款制度的实施。相反，如果政府客观上造成以维护自身的集团利益为出发点，即使改革可能带来的愿望是有意义的，也会引起改革阻力。因此，政府主导行为的有效性与政府改革的出发点、归宿相关。

在高等教育制度变迁过程中，随着市场的发育与政府权力的有限退出，政府主导的有效性还受到来自信息传递的交易费用的约束。由于市场主体的多样化与不同市场环境中市场信息的差异性，政府在决策的成本上所花费的交易费用将越来越大，以至于仍然坚持主导的成本大于放弃无效管理的成本；或以改变政府主导方式来应对市场千变万化的主体需求，如改行政管理为建立法治秩序，改变审批制度为核准与备案制度，变集中管理为分散管理。1998年之后，地方改革的积极性与中央政府主管部门审视度势、主动放弃主导地位有密切关联，也与中央政府主管部门不断把中央管辖权让渡给地方政府与学校有关。

一般强制性改革是自上而下的，而诱致性改革则是自下而上的。诱致性制度变迁往往在与市场机制接口最密切的方面，或是与政府管制相距甚远的地方，仰或是体制内存量较薄弱的地方。总之，诱致性制度创新总是从制度边缘开始。民办高校的萌生、发展，他们在横向区域地交流以及建立的民办自治机构，包括研究机构与传播机构，他们力争与公办高校享有一样的待遇，包括学历文凭或春节铁路购票的平等要求。最终，他们不仅赢得了在区域内的合法性与声誉，而且在2002年取得了全国人民代表大会审议通过的《民办教育促进法》的合法权利。这是高等教育领域里资源配置增量改革中迄今最完整地诱致性改革的成功案例。如果我们静态地看政府在一个年份里做的一件事情，可能看不出问题来；但如果我们动态地在一个时期看政府所作一系列事情，就可能看出某些问题来。因此，对任一条件下资源配置问题的分析，在一个相对时段中动态地研究和只对一个时点的静态地研究得出的结果可能大相径庭。

四、以中央集权单一化逐步被以地方分权的分散化替代的过程

新中国成立不久进行的高等教育院系调整之后，中央政府曾又几上几下地调整中央与地方的关系。上世纪九十年代中后期，在中央与地方的办学与管理体制上，发生了重大关系调整，提出高等教育以省统筹为主的原则，并将中央各部门所属的高校归并教育部或与省内学校合并，这一举动被称之为第二次“院系调整”（注：指1994年—2002年部委所属300多所高校合并、共建、合作、调整的过程，2002年，原有34所高校的教育部增扩为72直属高校，其余大部分高校被合并调整到省一级。）。改革开放前后的这两次办学管理权的调整在本质上有所不同，前者是在计划经济条件下，后者是在市场经济建设中。由于前者的生存环境没有变化，中央政府可以随意收回下放的权力；后者的生存环境却发生了巨大地改变，市场主体的多样化与市场配置资源的基础性作用在日益增强，作为法治的市场，中央政府很难有收回某种权力的可能。从市场的特征看，分散的市场主体决定了其活动区域在索取信息上的局限性，也决定了市场主体在供给上存在着此地与彼地的巨大差异性，更与远离他们的中央政府主管部门的意见有“隔靴搔痒”之感。有关浙江与陕西两地的民办高校发展案例，也说明了发展与生存环境的关系。因此，市场经济体制为调整公共政府之间的关系提供了制度创新的条件。

从二十五年中央政府主管部门管辖权的走势分析中，笔者看到的情形是，中央的管理权让渡呈现为一种不断放射性扩散状，在学校投资体制、内部管理体制和教学体制上，中央的权力大部分直接放给了基层高校；在办学体制、管理体制和招生就业体制上，中央的权力部分转移到省一级，与学校相关的也转给了学校。这一趋势无论从理论与实践上都表明了在市场经济条件下，中央原集中权力的体制已不再适应改变的环境，微观管理权转向省一级和学校是市场机制内在逻辑与社会资源配置市场取向的结合需求。

但是，对上述权利的转移并不是在一朝一夕决定或完成的，它是无数利益相关者在无数次的利益碰撞中博弈较量的结果，是一种有着较高收益的制度安排替代原有较低收益的制度安排的结果。笔者从跨度二十五年近300多个高等教育主要政策性文件中看到了上述不断博弈的痕迹，这是最真实、最直接、最生动地反映高等教育制度变迁的一笔财富。但即使如此，也很难确定，这是唯一的结果吗？其实作为博弈的结果，只是多种安排中的一种选择；但仅就这无数个一次选择，已经包含着制度创新者们对创新收益—成本的比较，政治风险与经济风险的考察[7]；这意味着历史在特定的安排下（即给定的条件下），每一次选择都只是一次历史的选择。这是本文认为要进行制度创新分析的重要“制度细节”[8-9].在分析中央与地方权力转移现象时，了解以下制度评估的差异“细节”有助于人们理解政府对权力转移的力度、程度和速度方面的看法来源。根据制度经济学理论关于一项新的制度替代旧的制度的收益—成本分析比较，其中确定替代的原则大致有两个基本因素：一是需要确定影响收益—成本评价的环境变量。一般而言，很难从每一个制度选择中作出一个一般化的收益—成本分析项目表，但是以下这些要素是制度取舍时必须重视的：影响现有资源配置总收益的客观条件、现有制度安排形成的利益相关者的收益现状、改变制度规则后形成的新利益相关者的收益现状；可供转换新制度的基本条件、制度转换的实施成本、摩擦成本、道德成本与监督成本。应该说，这些变量在制度变迁中已经成为当事人最主要考虑的因素。对于中央与地方政府的权力转换问题，还涉及到另一个因素，也是影响这种转换的最核心的因素，即对可能不确定的收益与成本进行有依据的谈判与评估过程。事实上，由于决策者和参与者各自知识经验的差异以及对评估不可控制的主观偏好，对确定的制度创新的评估还存在着五个偏差：一是人们对潜在损失的重视程度要高于对潜在收益的重视程度，相应的，人们对避免未来损害的预期收益的重视程度大大胜过对未来收益的重视；二是当不变革所带来的损害已被普遍认可，或是决策层能够使人们相信不变革的“危机”近在眼前时，这通常对决策者来说是一个不确定的评估过程；三是对于不确定的长期收益与成本而言，制度转换成本成为决策者与当事人更关注的因素，这会影响为制度创新者支付即时成本的力度；四是人们总是对近期事件的重视程度要高于对很久以前发生的事件的重视程度，这会影响决策时对一个较长时期内相关事件的关联与变异的综合分析与把握；五是在确定的变化规则中更倾向于大家都了解和熟悉的，而忽视大量与变革有关但又不确定的规则[10].这五个评估偏差可以作为一个分析框架，对转型期中中央政府向地方政府权力转移的质量、进程和范围进行具体的考察。

其中，在一个马拉松的谈判过程中，时间变量有时会消解制度创新的收益，这意味着谈判成本与变革后的制度收益在时间上发生了错位，即改革时滞会造成实际收益的降低。2001年，中央主管部门同意与一个直辖市在教育管辖权上进行探讨，这个谈判过程历经了两年，当自认为实质性的条款被谈下来后，并没有引起其他地区相应地震动与连锁反应。因为这期间，中央的一些权力也在不断地下放给各地，同时，中央还预期将进一步对地方放开更多地管辖权。特别值得注意的是，市场经济越深入，各地的环境差异越大，对中央权力的选择余地就越小。

「参考文献」

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「作者简介」康宁，中国教育电视台台长，北京大学博士。（北京100031）

来源：《复旦教育论坛》2004年第6期

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