高等教育高收费：公共政策为何排斥社会公正？

改革开放以来，中国的高等教育规模有很大的发展，政治运动对高等学校正常教学秩序的冲击减少了，教学质量比70年代明显提高了，自然科学领域也取得了一些重要成果。然而，由于中国并未改变其威权政治体制，政府的权力在不受监督的状态下深深嵌入各种经济活动，其自利的属性展现得日益充分，贪污腐败事实上逐渐合法化了[1]。正是在这样的背景下，1999年6月3日《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确地提出要“发展教育产业”[2]，中国随即开展了名为“教育产业化”、实为高等教育行业全面高收费的教育制度“改革”。高收费政策的实施确实减轻了政府的财政负担，但却把高等教育开支转嫁给了民众。在医疗体制改革失败、医疗高收费造成患者负担过重，建立社会保障制度的承诺未能充分兑现的情况下，高等教育高收费、医疗高收费、公有住房商品化和社会保障落空这几个因素合在一起，造成了对占人口将近九成的中低收入阶层的“竭泽而渔”式掠夺。在高等教育高收费现象面前，持不同立场的人发表了各种看法，本文所讨论的是，究竟这一公共政策产生什么样的后果，以及应当如何来认识这一政策的合理、正当性。

一、中国的“教育产业化”政策的功过是非

教育产业化这一概念原本的含义是教学、科研、生产一体化。但是在中国，教育产业化却被刻意地作了错误的解释，于是在国人的概念里，教育产业化的含义变成了以商业化经营思想为指导、把高等教育发展成盈利行业，这个口号实际上成了“高教高收费政策”的保护伞。

追根溯源，教育产业化的发源地是美国。1951年，美国斯坦福大学开辟了学校工业园，使教学活动、科研成果与工业园的发展双向互动，彼此促进，后来形成了世界一流的知识技术密集型工业开发区──“硅谷”。此后，麻省理工学院、哈佛大学和英国剑桥大学等，于1980年代开始了教育产业化尝试，开辟了一些社会效益、经济效益并存的研究项目，如新型材料的运用、制造业的技术革新、人工智能的研究和发展、生物化学的广泛应用等。从这些经验可以看出，教育产业化的本意乃是教学、科研成果与生产相结合，从而尽快转化为生产力的一体化研发模式。需要指出的是，这些推行教育产业化的大学从未改变大学的非盈利性质，也不曾为增加学费收入而盲目扩大招生数量，它们的教学质量和科研水平始终在世界上名列前茅。这些学校关心的不是办学收益，而是发展和传播人类的文明成果。

对于中国特色的“教育产业化”，有各种各样的辩护词。笔者在此引用一位善于领会中央精神的官员的文章，其作者是身兼“葛洲坝教育委员会主任”和“葛洲坝教育实业集团总经理”职务的陈邦峰。他在2004年5月11日发表的一篇题为“培育教育市场，繁荣教育产业”的文章[3]中说，江泽民的“重要讲话为我们进一步解放思想，推动教育产业的发展指明了方向。我们必然抢抓机遇，用产业的思想发展教育，即走教育产业化道路。这对于减轻国有企业的社会负担，加强两基工作，提供更为公平的中、高等教育的机会，扩大内需、拉动经济发展及实现教育体制和发展模式的历史性转变都具有重要的现实意义和长远意义。”按照这位主管地方教育的官员的解释，中国的“教育产业化”要为“减轻国有企业的社会负担”和“扩大内需、拉动经济发展”服务。把这样的官样文字“翻译”成民众易懂的语言，就是“通过让高校尽量多收费来减轻财政加给国有企业的税负，同时用涨大学学费的方法把民众的储蓄尽量掏出来，注入需求不足的消费市场，以支撑经济的增长”。这个政策主要服务于政府的目标，而对社会上的中低收入阶层则明显地毫无益处。

中南财经大学党委书记徐敦楷的一篇文章[4]则明确表示，所谓的“教育产业化”政策的真正着眼点无非是民众的钱袋。他说：“根据国家统计局公报，1998年末城乡居民储蓄存款余额为53,407亿元，另据有关统计资料反映，城乡居民预期消费倾向列在第一位的就是子女教育。老百姓手上有钱，也愿意为教育花钱，缺的只是让他们的子女花钱受教育的体制和机制。只要他们拿出存款的1%，就大体相当于政府拨给现有1,022所普通高校一年的经常性费用。”

自90年代以来，中国的经济确实存在着内需不足的问题，其基本原因是中低收入阶层的比重日益增加，政府在医疗、住房等方面的政策大大增加了民众的开支负担，越来越多的城乡家庭入不敷出，只好看紧荷包，惜支度日。在全国还有8,500万贫困人口未解决温饱问题[5]，城市“下岗”员工再就业困难长期无法缓解，“三农”问题找不到出路的情况下，用来配合扩大内需政策的教育高收费措施却倒果为因，利用民众不得不为子女前途花钱的心态，逼着惜支度日的民众挖出积蓄来为政府“创造内需”。这样的“高等教育高收费”政策本来就缺乏正当性，何况，即便是从经济角度来看，这一政策掏空了民众的口袋，只会进一步促使民众节省开支，进而造成更大的内需不足。如果说，这样的“教育产业化”政策就是上届政府“科教兴国战略”的一个主要举措，那么它不过是“以教敛财”、“唯钱是举”的一件外套，既无法振兴经济，也不可能把高等教育的发展引上正确的轨道。

在国民经济内需不足、大学毕业生就业日益艰难的背景下，以“高等教育高收费”为前提的高校“扩招”的主要受益者是政府和大学的教职员工。大学教职员工的收入大幅度上升，政府则不必为高等教育增拨经费，可以省下钱来为公务员加工资、安排更多的干部出国“考察进修”或为更多的干部配备私用公车。

虽然在校大学生的人数增加了，不少中低收入家庭的子女交纳高额学费后得以跨入大学的校门，但以如此高昂的成本完成了高等教育后，他们当中的许多人很可能找不到一份能够既养活自己又能偿还教育费用的工作。更令人心酸的是，一些家境贫寒的学生家庭里家长或学生由于学费无着而自杀[6]。

按照目前占人口绝大多数的中低收入家庭的收入状况，目前在“教育产业化”招牌下不断升高的大学学费已经大大超出了这些家庭的承受力。其结果必然是“大学校门向钱开，有能无钱莫进来”，一些中低收入家庭的子女因为学费门槛太高，无法通过努力学习而顺利踏上社会升迁的阶梯。这种局面是中国历史上自科举制度出现以来从未有过的现象。

正如南京大学社会学系教授张玉林所言：“尽管高等教育基于‘产业化’或延缓‘就业压力’的现实需求而大大增加了绝对的机会数量，但没有迹象证明，这种爆炸性的数量扩张同时伴随着‘公正’的内涵。高等教育的所谓‘大众化’可能只是一种假象：真正的‘大众’即工农子女多数仍处于边缘，而位于金字塔顶端的‘重点’大学依然主要面向强势阶层。[7]”

与20世纪前半期比，目前公立大学的学费甚至比那时的“贵族大学”还贵。有人撰文指出：“在1930年代国立大学每年约22银元的学费，相当于1997的人民币660元；私立大学每年约90银元的学费，相当于1997的人民币2,700元；‘贵族大学’每年约160银元的学费，相当于1997的人民币4,800元。[8]”至于复旦大学那种EMBA专业23万元的学费，显然不是一般家庭所能承受的。

虽然在实行教育高收费政策的同时，也推出了国家助学贷款，但在实行中却是“两头热中间冷”，中央政府和贫困学生的期待很高，而银行却兴趣索然。以华南农业大学为例，该校贫困生比较集中，约占在校学生总数的20%，因为该校的专业以农业为主，毕业生在非农行业就业不易，银行担心学生无法偿还贷款，所以不愿意给贫困生贷款。[9] 出于同样的原因，湖北省2001年有800万元助学贷款贴息无处可花。[10]

有了“教育产业化”这道“令箭”，高等教育系统放手敛钱，腐败现象屡见不鲜，而千百万父母辛劳一生为子女缴纳的学费却并未完全转化为学校的办学经费。虽然一些大学的办公条件大大改善了，高楼林立，田径场跑道塑胶化了，但大学的软条件并未有太多改善，很多教授终日忙于各种行政事务和商业性活动，鲜有充分的时间给研究生授业。在“盘活教育存量，扩大教育增量，提高现有教育资源利用效率”的口号下，高校高收费和低服务质量变得十分普遍，正因为如此，教育收费不当便顺理成章地列为国内价格举报6大热点之首[11]。

以西南师范大学为例，该校是教育部在西南唯一的一所直属师范院校，这所大学破旧的两座图书馆大楼要支撑4万多师生的使用。由于网络、自考等本应在校外进行的教育活动带来了大量学生，他们占据了全日制本科和研究生的教学空间。每年硕士研究生入学考试前夕，学生们为了得到一点自习空间，凌晨5点多就起床在图书馆门口排队，希望在6点钟开门时占得一席之地。该校本科生的公共课程如英语、逻辑学和计算机课程，相当一部分是由在读硕士授课。由于教学质量下降，考试时学生为了取得优异成绩往往要作弊，于是反作弊竟成了教育部最关心的本科教学管理活动，河南若干大学甚至要发动史无前例的“反考试作弊宣誓签名”[12]。

目前，在高等教育高收费的带动下，现在中国连中小学都开始出现了“产业化”倾向。例如，重庆市巴南区一品镇中学为完成镇政府下达的“收入任务”47.06万元，向学生乱收费。2003年11月，该校向镇政府交了几十万元后，再也没钱交了，镇政府便停了学校的办公经费。一品镇中学实际上成了为镇政府提供财政收入的一个“企业”，只要学校开门“营业”，镇政府就伸手要钱。\\字号(3){[13] 当“教育产业化”的歪风刮到中、小学之后，宪法规定的“中小学义务教育”就被破坏了。

二、如何看待违反社会公正的“高等教育高收费”政策？

最早向中国政府建议通过大学扩招以刺激经济的，是亚洲开发银行经济发展研究中心研究员汤敏。据报导：“当时，从1997年亚洲经济危机挺过来的中国经济，急待拉动内需。从亚行菲律宾总部回大陆探亲的汤敏注意到了这一问题，于是有了亚洲开发银行的项目小组提出的一个建议：扩大大学教育是一个可以启动的消费点”[14]。汤敏本人在他的“关于启动中国经济有效途径的思考”一文文末（载于“中评网”）特地指出，该文“1998年11月呈交有关领导”。可是，当“发展教育产业”由“天使”变成“教育产业化”这个“魔鬼”之后，汤敏却竭力否认他是中国“教育产业化”之父，并改而主张起“教育公平”来了。

一些知识分子热衷于向当局提供政策建议，这与中国士人的旧传统“奏折”文化有关。但必须指出的是，在目前中国的政治环境下，一项政策建议是否真正对国家负责，有一个衡量标准，即是否从社会公正出发。那些迎合官方需要、却有损社会公正的政策建议早晚会损害提议者的名誉。

这场“教育产业化”方现端倪，从主流媒体到大学讲坛，从网络论坛到官方场合，反对声便不绝于耳。

2002年4月，经济学家吴敬琏表示：“要把所有的教育活动一概变成赢利性活动的主张，我认为是不妥当的。[15]”吴敬琏指出，教育分为许多不同的门类，其中一部分提供一般的技能训练，是可以商品化、市场化的；但还有相当一部分，如基础教育，具有经济学所谓的“外部性”，这类教育活动就不应当由市场导向。如果不区分情况一概提倡市场导向，将会使整个社会文化沦落，高校培养出来的学生只重技术而不讲操守，不讲道德，以粗鲁为荣，以升官发财为务，那么整个社会将成为“一切人对一切人的战争”，正常的社会生活将无法维系。目前不少学生过于急功近利，过于浮躁，放松了对基本素养的提高，这在专业选择和学习重点上都有表现。他认为，这些都与上述错误认识和错误导向有关。[16]

国务院发展研究中心社会部部长丁宁宁指出：市场经济中不是所有的事情都能市场化；即使在新自由主义大行其道的英美，教育的主体也是公立学校，而且绝大多数的私立学校都注册为非营利机构。他针对所谓的“扩大内需”一说发表了这样的看法：以为“400万个在校大学生每人每年交费3千元，就可以每年扩大内需120亿元”，这种想法是思维短视化，因为这样的算法没有考虑大学收费对家庭支出预期产生的负面影响。现在全国初中在校生约6千万，假定其中1,500万准备考大学，加上高中在校生1,200万，一共是2,700万。如果平均每个家庭每年为准备子女上大学而增加储蓄1千元（实际上还要多得多），加起来就是270亿元。二者相抵，内需反而减少了150亿元。[17]

至于“教育经费紧张”，丁宁宁指出，紧张的主要是基础教育经费这一块，原因在于国家投入过低。城乡教育附加税费一年也不过几百亿元，只要在总额超过1万亿的财政收入中挤一挤也就出来了。如果为弥补政府教育经费的不足，迫使中小学通过各种不规范的做法来挣钱，会带来许多负面的影响。例如，近年来，中小学各种名目的收费不断增加，已导致不少低收入家庭的子女辍学。高等教育虽然不是义务教育，但近年随着大学学费的大幅度上涨，大量来自贫困家庭的青年被挡在了大学门外。这种做法，不仅偏离了公立大学的办学方向，也违背了市场经济机会均等的竞争理念。大学可以收费，但对于录取分数线以上的学生，收费水平应控制在使他们在毕业后两、三年里能够还清助学贷款的范围内。

然而，这样的反对声音却一直被政府忽视，高校教工则多保持沉默，毕竟高校高收费能给许多人直接带来利益，在利益的诱惑面前，社会公正就被扔在一边了。

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当然，也有经济学家赞成“教育产业化”[18]。他们认为，在教育经费有限的情况下，高等教育收费可以缓解义务教育办学经费的紧张问题。

在“教育产业化”话题上，新左派学者的批评最激烈，这样的批评进而延伸到对自由主义理念的挑战。比如，有人说“教育产业化”是国际资本秩序和体制在第三世界国内的拓殖和复制[19]。新老左派举着所谓“公正”旗帜，认为市场经济将扩大人类的不自由和不公正，导致人的异化，他们强烈要求增加政府管制，很少甚至从不考虑政府管制是否过度的问题。这种批评又从另一个角度在支持威权体制。

很显然，中国的“教育产业化”措施是公共政策制定过程排斥民意、损害社会公正原则的一个典型表现，它与“国际资本”无关。在民意表达受到种种限制，民意对决策无法施加影响的威权体制下，发生这种情况并不奇怪。没有制度化保障，光靠少数声音的呼吁，是无法维护社会公正的。

毫无疑问，社会公正只有在自由民主的道路上才能实现。没有自由，当然不可能有真正的社会公正；而一国若不建立宪政民主制度，即使看上去最彻底的自由市场政策，也不能在该国实现自由和公正。缺乏配套政治体制改革的经济市场化最后必然通向权贵经济，而威权体制下权贵利益集团很容易操纵公共政策为自己的群体利益服务。这一点已经在中国被现实证明了。

【注释】

[1] 何清涟，“威权统治下的中国现状与前景”，《当代中国研究》（美国），2004年第2期(总第85期，页22。

[2] 见中国劳动和社会保障部网站(www.molss.gov.cn/correlate/zf1999613.htm)。

[3] 见葛洲坝教育实业集团网站(http://www.cgeig.cn/jylt/jylt7.htm)。

[4] 见葛洲坝教育实业集团网站(http://www.cgeig.cn/jylt/jylt8.htm)。

[5] 据国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘坚披露：“按照国家统计局的数据，2003年底，我们尚未解决温饱的贫困人口为2,900万人，还有5,600多万未稳定解决温饱的低收入贫困人口。”(见中国扶贫信息网网站，http://www.help-poverty.org.cn/helpweb2/zhuyeneirong/d1059.htm）。

[6] 2003年6月8日晚，中央电视台第二套节目播放了专题片“贫困生：越过学费这座山”。节目介绍了陕西省榆林县农民景统仕的情况，他家家徒四壁，女儿景艳梅被东北师范大学录取后，为了凑足1万元的学费，景统仕一连几天外出借钱，均无功而返。抱着对政府的信任，景统仕又到当地派出所等政府部门开具证明函，说明其家境困难，以便女儿向学校申请困难补助，无奈当地的政府机关却不肯协助开具这个证明函。后来，这位走投无路的农民喝下农药自尽。在摄制组的镜头面前景艳梅痛哭流涕：“我爸爸回来，我不在跟前。他就跟我嫂子说，他说他已经老了，什么事都办不成了……早知道是这个结果，这个学我不上了……。”同样的情况也在陕西发生过，宝鸡市的“下岗”工人丁平良得知儿子丁炜考上了复旦大学，因学费昂贵，只得向其老板催讨拖欠的工钱凑集学费，结果未拿到钱，不得已跳楼自杀(见2002年8月29日《华商报》)。

[7] 张玉林，“中国教育：不平等的扩张及其动力”，载香港《二十一世纪》网络版2005年5月号（总第38期）。

[8] 陈明远，“1930年代的大学学费”，《南方周末》，2003年12月4日。

[9] 新华网广州10月12日电(http://edu.sina.com.cn/l/2001-10-12/16879.html)。

[10] 见http://edu.sina.com.cn/l/2001-09-06/15607.html。

[11] 见http://www.help-poverty.org.cn/helpweb2/zhuyeneirong/d1154.htm。

[12] 见http://news.sina.com.cn/c/2004-01-02/04052524452.shtml。

[13] 见《重庆晚报》2004年1月12日报导。

[14] 见《商务周刊》，2004年第21期(http://www.businesswatch.com.cn/ArticleShow.asp?ArticleID=626)。

[15] 见吴敬琏在全国政协九届五次会议经济界小组会议上的发言，载2002年3月8日《中国青年报》。

[16] 出处同上。

[17] 见2002年4月5日《经济日报》上“教育领域不能随意引入市场机制”一文，亦见于《扬子晚报》网站(http://www.yangtse.com/gb/content/2002-04/16/)。

[18] 经济学家茅于轼在2003年8月举办的“促进民办高等教育论坛”会上说：“从经济学家角度看，就是怎么使资源更有效的问题，教育问题之所以不同于其他的产业，就是公平的问题和外部性的问题。公平就是要使得每一个经济上有困难的孩子都能够上学，这也只能够上到初中，贫困生能不能上大学？如果因为穷不能上大学这是很可惜，所以需要社会各种的机制帮助他，但这不属于教育领域本身的问题。”茅进一步指出：“教育中间一个很重要的问题就是教育质量的问题，它也牵涉到公平，为什么这么说呢？因为孩子总想上好学校，而好学校不是那么多，谁有资格上好学校？而学校的好坏是永远存在的，我们不可能把所有的学校办得一样好。它一定有好有差，当然我们想办法帮助差的学校，但帮助完了之后，整个学校中间还是有好有坏，这是不可避免的结果。”(http://www.china-review.com/execute.asp?path=/content_files/maoyushi-zxzp-41.htm)

[19] 旷新年，“学术应与哪个国际体系接轨”，载《环球视野杂志》(见http://www.globalview.cn/ReadNews.asp?NewsID=1082)。

来源：当代中国研究，[2005年] [第3期(总第90期)]