浅议WTO对我国高等教育的影响及其对策

李昌庚：浅议WTO对我国高等教育的影响及其对策

在我国加入WTO前后，国内外许多专家学者就入世对中国各行各业的影响作了诸多论述，但就入世与高等教育的问题却论述颇少。当然，这个题目很大，笔者颇有力不从心之感。但笔者想就此问题，从某些方面谈点粗浅的看法，以此起到抛砖引玉的作用。

一、入世与教育的承诺

1986年9月开始的GATT第八轮谈判（即“乌拉圭回合”谈判），议题首次涉及到服务贸易、知识产权和投资贸易等。WTO有关服务贸易的基本规则主要体现在《服务贸易总协定》（GATS）。《服务贸易总协定》界定了以下4种提供服务贸易的方式：（1）跨境交付。它是指服务提供者在一成员方的领土内向另一成员方领土内的消费者提供服务。比如：南京师范大学为韩国的学生提供学习汉语的咨询服务。它仅仅是服务的内容发生了流动，但服务的提供者和消费者并不发生移动。（2）境外消费。它是指服务的提供者在一成员方的领土内向来自于另一成员方的消费者提供服务。比如：南京大学向来自于国外的留学生提供教育及其相关服务。它意味着消费者发生了流动。（3）商业存在。它是指一成员方的服务提供者在另一成员方领土内设立商业机构或专业机构，为后者领土内的消费者提供服务。比如：美国的哈佛大学在上海市设立办事处，专门为中国的学生提供各种留学咨询服务。它意味着服务的提供者发生了流动。（4）自然人流动。它是指一成员方的服务提供者以自然人身份进入另一成员方的领土内提供服务。比如：南京晓庄学院的老师到印尼的某所大学从事中文教学，德国的某位老师到南京大学从事德语教学。它也意味着服务的提供者发生了流动，但它与商业存在的区别在于：服务的提供者在消费者所在国的领土内设立了商业机构或专业机构，则为商业存在；若没有设立商业机构或专业机构，服务提供者仅仅以自然人身份在消费者所在国提供服务，则为自然人流动。[1]（P.55）教育产业属于服务贸易的范畴。教育服务和其他类型的服务贸易一样，也存在跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动等4种服务提供方式。

我国加入WTO，对教育服务的承诺并不是全部的，仅是部分。主要包括如下几个方面：

1、从承诺范围上讲，不包括政治性强的教育（特殊教育服务），比如：政治和党校、军事和警察等特殊领域的教育，以及义务教育。除此以外的包括初等、中等、高等、成人教育以及其他教育服务等5个项目上都作出了承诺，许可外国及其他地区为我国提供教育服务。

2、从教育服务提供的方式来看，主要包括如下几点：（1）我国对跨境交付方式下的市场准入和国民待遇未作承诺；（2）允许境外消费，对境外教育消费未做任何限制；（3）允许商业存在，包括允许中外合作办学，并允许外方可获得多数股权，但不一定给予国民待遇；（4）允许自然人流动，承诺凡是符合条件的境外个人教育服务提供者，应我国有关部门、院校等的邀请或聘用，可以来我国提供教育服务；但有条件地承诺国民待遇。

3、我国其他一些产业在中国入世时往往不同程度的存在过渡期，但教育承诺没有过渡期。

二、入世对我国高等教育的影响

入世对我国高等教育的影响，既有来自于我国入世时对教育所作出的承诺而给教育带来的近期冲击和直接影响；也有来自于入世对我国政治、经济和社会文化结构及其相应的人们思想观念、价值理念等所带来的深层次的影响，从而间接地影响到教育领域，尤其高等教育。虽然说我国教育承诺没有过渡期，但相对于农业、金融等行业而言，近期的直接影响和冲击不会那么大，也不会很明显。但入世对教育的间接影响却是长久而深远的。我们不仅仅要看到近期的直接影响，更要看到长期的间接影响。某种意义上讲，入世对一个国家和地区的政治、经济等影响愈大，往往对其教育的影响就愈深远。

具体而言，入世对我国高等教育的影响主要包括如下几个方面：

一、影响我国现行的高等教育管理体制。我国现行的高等教育管理模式主要表现在：除少数关系到国家发展全局的综合性重点大学和行业性很强的高校需由国家教育部门直接管理外，其他绝大部分高校由省级管理，或省级与中央共管。这种管理模式相对于以前绝大部分高校由中央各部门和国家教育主管部门管理的模式而言，一定程度地落实了高校办学自主权。但随着境外机构来中国投资办学和国内民间资本办学的增多，中外合作办学机构和民办高校的增加，高校投资主体愈趋多元化。这必然导致高校寻求“自治”，迫切要求国家进一步下放权力和落实高校办学自主权。即使是公办高校也不例外。另外，市场经济追求“小政府、大社会”的社会管理模式，高等教育领域也不例外，教育的国际接轨以及教育的现代化，也迫切要求国家进一步下放权力和落实高校办学自主权。因此，高校投资主体的多元化和教育现代化，必然会对我国现行的高校管理模式带来冲击和影响。这是其一。其二，从高校内部管理模式来看，我国现行的高校内部管理模式主要实行党委会领导下的校长（院长）负责制。但对投资主体多元化的高校，比如中外合作办学机构和民办高校等，均实行董事会领导下校长（院长）负责制。比如：温州大学从最初的国家单一投资转变为国家和地方企业共同投资的办学模式，内部管理模式也从党委会领导下的校长负责制转变为董事会领导下的校长负责制。即使有些公办高校也在尝试建立董事会、监事会等，并聘请外部董事、监事等。在此情况下，尤在我国现行社会体制下，高校董事会、监事会与党委会、职代会、纪委、监察等部门关系如何处理的问题尤值得思考。随着高校投资主体愈趋多元化，这问题愈将突出，也是令人无法回避的问题。这同样会给我国现行的高校管理体制带来冲击和影响。

二、教育市场竞争加剧。首先，商业存在方式对我国高等教育的影响很大。我国目前已有中外合作办学机构657个；全国民办教育机构已达5万余所，其中截止于1999年的民办高校37所。随着我国加入WTO后，中外合作办学机构和民办高校等将大幅度增加。由于中外合作办学机构和民办高校，尤其在允许其拥有多数股权的情况下，其教育机制、教育理念及其教育方式等在许多方面都优于公办高校；而且其在职业培训和继续教育方面经验丰富，优势明显；并且其在教育投入的硬件设施方面也优于公办高校等。所以，这些办学机构具有较强的吸引力，从而加剧了我国高校在生源、师资等方面的教育市场竞争。另外，在现有东西部教育市场不平衡的基础上，基于经济利益等因素，中外合作办学机构和民办高校将更多地集中在东部沿海地区，这无疑会进一步加剧高等教育市场的地区不平衡。其次，境外消费方式也会影响到我国高等教育市场。虽然我国高校近年来一直扩招，但我国高等教育的优质资源还相当短缺。这几年来，国外纷纷看好中国的教育市场，许多国家通过举办教育展、提供便利留学条件等方式吸引中国学生出国留学。我国出国留学的学生人数在不断增加，入世后这一数量还会进一步增加。虽然境外消费方式也包括外国留学生到中国留学，但更多的则是中国学生到外国留学。总体而言，在相当长时间内将是中国教育服务的逆差。这无疑会进一步加剧我国在生源方面的教育市场竞争，同时也隐含了我国人才外流的问题。再次，从自然人流动方式来看，目前境内教师到境外教学的现象不多；而境外教师以自然人身份到我国教学，从目前来看没有商业存在的方式对教育市场冲击大，可以对我国教师队伍起到补充作用。但从长远来看，教育的有偿化决定着学生和家长要求高质量的教师，以及教育的现代化和社会的发展，意味着国内高校，尤其中外合作办学机构和民办高校等逐步增加聘请境外教师的比例。这无形中会对我国师资方面的教育市场产生冲击。此外，随着我国经济结构的进一步调整，社会职业的价值变化，以及三资企业的人才本土化战略等，都会导致优秀教师的部分流失。另外，随着民办高校办学自主权的进一步落实，不排除民办高校和中外合作办学机构将来兼并公办高校的可能性，实行“借壳上市”，这应引起公办高校的高度重视，尤其对于实力较弱的公办高校。市场经济的游戏规则就是“适者生存”。因此，入世后，我国高校，尤其公办高校必须要有一种危机感。

三、影响高校学科专业设置的调整。入世后，随着我国政治、经济体制改革的进一步深化，经济结构和产业结构的调整，从短期来看，金融、计算机软件、法律、财会、商贸、外语和旅游等涉外专业将愈益走俏。据统计，入世后，中国下列十类人才将明显短缺：（1）公共管理人才；（2）文秘专业和精通谈判的国际商务人才；（3）电子商务人才；（4）学有专长的外语人才；（5）通晓国内外法律规则的法律人才；（6）金融保险人才（包括通晓国内外会计准则的财会人才）；（7）旅游人才（含导游）；（8）心理咨询人才；（9）研究与开发人才（含信息人才）；（10）教育人才。[2]（P.185）随着社会的发展，我国对短缺性、复合性和国际性人才的需求将大幅度增长。而另一方面，一些传统专业诸如政治学、哲学、历史学和考古学等，以及一些理工科的基础学科等则倍受冷落，专业就业的结构性矛盾将加大。因此，这必将影响到我国高校学科专业设置的调整，以适应市场需求和社会发展需要。但从另一角度来看，由于受市场需要和利益驱动，许多高校不顾自身条件过分趋从紧俏专业，而忽视传统专业（冷门专业），无论在教育投入还是生源等方面。但我们知道，专业的产生都有它存在的必要性，许多传统专业对于科学研究和社会发展是相当必要的，也是掌握紧俏专业知识的前提和保证。在此情况下，如何满足短缺性专业人才的社会需求，又要保证传统专业的健康发展？这给我国高等教育提出了新的挑战。

四、在一定的情况下，可能会对我国中长期的科技发展战略产生一定的影响和冲击。目前，一些著名跨国公司已在我国一些高校，尤其知名高校设立实验室或科研中心。入世后，由于我国对教育商业存在方式的承诺，国外跨国公司的人才本土化战略，以及我国高等教育投入严重不足等因素，国外跨国公司会进一步加大对我国高校的科研投资，以利用我国较为廉价的人力资源，为其提供高科技服务。不可否认，这种做法可以一定程度地弥补我国教育投入不足和科研体制较为僵化的问题，能够更好地促进科研及其科研成果的产业化。但众所周知，我国科技发展战略的实施除了在一些国内大公司里，更多的则是高校（尤其重点高校）和科研院所作为承载主体。因此，这必然会涉及到国外跨国公司的利益与我国科技发展战略的冲突问题，尤其对于国家中长期科技发展战略而言。20世纪90年代的墨西哥就是一个较为典型的例子。当初墨西哥由于负债较重，无力承担高校和科研院所的科研经费。为此，许多高校和科研院所不得不借助于国外公司的资助经费从事科研，最终成为国外公司的附属机构，从而影响了墨西哥国家的长远科技发展战略。对此，应当给我们有所启发和思考。

五、远程网络教育对我国高等教育的影响。虽然我国对以跨境交付方式提供教育服务未作承诺，但由于信息技术的高速发展，远程网络教育已成为教育领域的一个新的增长点。我国网络教育起步较晚，入世后，国外许多大学想开拓我国的远程网络教育市场。由于远程网络教育的性质和技术特点，跨越时空，容易规避一些现实体制障碍，以及发达国家的课程内容、教学方法和文凭等，使远程网络教育具有较大的吸引力，也将对我国教育产生较大的影响。对此，如何对网络教育课程内容进行管理？如何承认国外大学授予的网络教育的学历或学位？乃是对我国教育领域提出的一个新问题。[3]（P.468）

三、对策与建议

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入世给我国高等教育带来的影响是多方面的，既有机遇也有挑战。但从深层次的角度以及长远的眼光来看，其影响乃是正面的，积极的，尤其对于长期依赖于国家的传统管理模式下的公办高校而言。这是我国高等教育迈向一个全新的台阶，早日与国际教育体制接轨的极有利的时机。问题在于我们如何趋利避害，抓住机遇，迎接挑战？WTO倒逼中国改革的情形将愈益明显，关键就看我们所采取的应对措施和对策。当然，关于这个问题很大，也很复杂，笔者就此谈点粗浅的看法。

一、加快高校产权多元化改革。多年来我们一直在讨论教育体制改革、落实高校办学自主权和素质教育等问题，但都成效不是很大。依笔者之见，其关键在于高校产权问题，就如同国有企业一样，这也是大家多年来一直避免谈的敏感话题。首先，我国必须积极鼓励和扶持中外合作办学机构和民办高校的发展。众所周知，世界上大多数国家，尤其发展中国家，私立高等教育的发展都十分迅速。例如：菲律宾的高校私立的占80.2%，学生占78.4%（1995年）；印尼，私立的占86.6%，学生占66.7%（1994年）；韩国，私立的占82.2%，其中初级学院学生占95.9%，大学学生占74.8%（1994年）；印度，私立的占73%，学生占57%（1988年）；日本，私立的占73.6%，学生占73.4%（1994年）等。[4](P.352---353)我们也知道，世界上著名学府多为私立大学，比如；哈佛大学、耶鲁大学等。对于我国而言，我国高等教育姑且不论及其他，单就以下问题就足以值得思考：（1）我国高等教育的普及程度很低。据联合国教科文组织所作出的《关于高等教育的变革与发展的政策性文件》的统计，1998年世界适龄青年（18—23岁）的高等教育毛入学率平均为18.8%，其中发达国家为40.2%，发展中国家为14.1%，而中国截止于1997年只有7.1%（有些书中认为按照1998年世界120个国家和地区现代化水平国际比较中有关大学生占20—24岁年龄人口比重这一项指标值,我国仅为4%[5]），同发展中国家的平均水平还有很大差距。（2）我国高等教育投入严重不足，我国教育支出占国民生产总值的比重一直在3%左右，而世界平均水平为6.1%。据统计，在我国1000多所高校中，办学条件未达标的本科和专科学校就分别占了591所和431所。[6](P.472)因此，大力发展中外合作办学机构和民办高校，可以较大程度地解决我国教育投入严重不足、高等教育的普及程度和提供优质教育资源的问题；同时，也可以引入竞争机制，引进新的教育机制、教育理念及其教育内容和方式等。退一步说，即使在我国教育投入充足的情况下，允许境外机构来华投资办学和高校投资主体的多元化，也是教育现代化的必然要求。其次，必须尽快解决我国现有民办高校的产权归属问题。事实上，许多民办高校的产权归属问题因其敏感性而一直模糊不清，悬而未决。这必将影响到民办高校办学自主权的落实问题及其进一步发展。再次，加快公办高校的产权改革。对于关系到国家发展全局的综合性重点大学和一些行业性很强的高校保留一定比例的国家单独投资或国家控股的投资方式，但对于一些普通公办高校可以考虑采取产权多元化的改革模式，包括引进境外资本和国内民间资本，采取股份制、中外合作办学、公私合办，甚至是完全民营化的模式。比如：温州大学就从单一的公办模式转为投资主体多元化的模式，从而使温州大学获得了长足发展。某种程度上讲，公办高校的产权多元化改革是我国发展民办高校，赶超世界发达国家教育水平的一种捷径。另外，从公办高校产权多元化改革的途径来看，不仅仅考虑到中外合作办学，设立民办高校，部分公办高校的民营化，以及公办高校之间的兼并重组等方式；还要考虑到公办高校与民办高校、中外合作办学机构等之间的兼并重组问题，尤其是政策允许民办高校能够兼并公办高校，以促使民办高校“借壳上市”，这无疑也是民办高校加快发展的又一条捷径。当然，高校的产权多元化改革不同于国有企业的产权多元化改革，这里涉及到一个国家或地区的教育思想领域的主权问题，尤其在我国现行体制下，对此必须稳妥进行。

二、进一步深化高等教育管理体制改革。首先，国家教育主管部门要进一步下放权力，这主要包括两个方面：（1）中央与地方的分权；（2）进一步落实高校的办学自主权，给予高校更多的自治权。对此，要赋予民办高校和中外合作办学机构同公办高校同等的办学政策和条件，享受“国民待遇”原则；而公办高校要借鉴民办高校和中外合作办学机构那种自我管理、自我约束、自负盈亏的企业化管理模式。其次，基于国家教育主管部门的权力下放和高校“自治”，在条件成熟时，可以考虑成立行业性协会，比如高等教育协会、教师协会等，教育主管部门可将其部分权力转由行业性协会行使，实行行业指导和行业自律管理。再次，从高校内部管理层次来看，随着高校投资主体的多元化，高校管理从党委会领导下的校长（院长）负责制转变为党委会领导下的校长（院长）负责制和董事会领导下的校长（院长）负责制并存的局面。对此，我国应在党委会领导下的校长（院长）负责制的基础上，进一步建立健全董事会领导下的校长（院长）负责制。即使公办高校也要考虑设立董事会和监事会等。当然，这也带来新的问题，即党委会、纪委监察部门和职代会同董事会、监事会等的关系如何处理的问题。为了高校的进一步发展，这是必须需要思考的问题。当然，上述措施还要有赖于高校的产权多元化改革和我国社会体制变革下的教育思想主权理念的革新。

三、继续深化素质教育。所谓素质教育，是相对于应试教育而言，是指学校不仅要抓好智育，还要抓好德育、体育、美育、劳动技能和社会实践能力等。素质教育的目的就是培养学生的独立思辩和适应社会的能力，培养学生的创新精神和创造能力。我国著名的教育家陶行知和美国教育家杜威等就极力倡导过素质教育。江泽民主席曾说过：创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。[7]创新也将是评价教育制度、教育质量的根本标准。即是说，教育能否有效地培养全民族的创新精神、提高全民族的创新能力，培养大批的创新型人才已是评价教育价值的根本依据。[8](P.83)高等教育的成败与否，关键取决于学生思辩的能力、创新的能力、创造就业的能力和适应社会的能力。因此，某种程度上讲，素质教育是我国高校，尤其公办高校应对国外高校挑战，适应竞争加剧的教育市场，走向教育现代化的必然选择。然而，近年来，我国一直强调素质教育，但却成效不是很大，其原因是多方面的。笔者认为，加强素质教育，必须做好如下几项工作：（1）加快政治、经济体制改革，促进国民经济和社会发展，推动传统文化和某些陈旧理论思想的“扬弃”与革新。这是高等教育进行素质教育的核心问题。（2）加快高校产权多元化改革，进一步落实高校的办学自主权，实行高校“自治”。这是高等教育进行素质教育的关键所在。（3）政府部门、高校管理层以及教师要加强学习，提高自身素质，转变比较陈旧的教育思想和观念，树立以创新为主导的教育理念；自身不仅要具有创新的精神，还要有包容创新的精神和鼓励不同意见的多元思维的教育理念；真正贯彻落实“百家齐放，百家争鸣”的方针。（4）改革教材，借鉴国际上先进的教材，更新教学内容；采用先进的教学方法和手段，积极实行启发式和讨论式教学，激发学生独立思考和创新的意识。[9](P.29)（5）改革考试制度。大学考试只是形式，不是目的。衡量学生的标准不是单纯看考试成绩，更应侧重于综合素质，包括学生的独立思考和善于思辩的能力、创新能力及其适应社会的能力等。考试内容也应侧重于此。（6）改革教育评估制度，确立创新是教育评估制度的根本标准。世界教育改革提出了未来教育应给予学生三本“教育护照”，即一本是学术性的、一本是职业性的以及一本是证明一个人的事业心、创新精神和开拓能力的。[10](P.475)

四、深化我国高校学科专业设置的调整，同时又要扶持传统专业的发展。首先，国家教育主管部门要下放专业设置权，给予高校更大的自决权，改变高校专业目录过偏过细的弊端。其次，高校专业设置要及时满足国家和地方经济建设和社会发展的需要，满足我国入世后对短缺性人才的迫切需要，要在国家和地方经济结构和产业结构调整中调整自身的学科专业，加快软件信息业、生物工程以及金融、法律、外语和国际贸易等方面的人才培养。高校专业设置要以培养更多的宽口径、厚基础的适应市场需求的复合型人才为目标。再次，积极鼓励和扶持有条件的高校发挥我国传统学科（比如中医中药、纺织、中文等）和其他一些学科的比较优势和后发效应，出境办学以及吸引更多的留学生来华学习。此外，高校专业设置在适应市场需要的同时，要避免“一窝风”和盲目随从。近年来许多高校不顾自身条件纷纷设立诸如法律、外语、电子商务和文秘等紧俏性专业，其师资队伍和教学条件根本达不到要求，甚至停留在专科层次的办学。殊不知现在一般性的法律、外语、文秘、金融和财会等人才已出现就业难的现象，但这方面的高级专门人才却相当紧缺。换言之，并不是设置了紧缺专业就一定能适应市场需要，关键要看人才培养的层次。因此，高校专业设置一定要根据自身条件和办学特点，结合社会人才需求的规格和标准等综合考虑。另外，高校专业设置在满足短缺专业的市场需要的同时，也要考虑到传统专业的发展。对此，国家教育主管部门要积极进行行业指导和政策引导，这是其一。其二，要根据各高校自身条件和特点而区别对待。对于应用型的高校，其专业设置更应侧重于市场需要；对于综合型的重点高校和某些行业性很强的高校，其专业设置在满足市场需要的同时，也要扶持和促进传统专业的发展。

五、充分利用境外资本发展我国教育科研事业，同时也要确保我国中长期科技发展战略的实施。对此，需要做好如下几点：（1）国家必须确保一些科研院所、重点高校和企事业单位的科研开发项目的顺利进行；（2）对于承担国家和地方科研项目的科研院所、高校和企事业单位，必须在确保完成国家和地方科研项目的基础上，参与国外公司的科研项目；（3）对于未承担国家和地方科研项目的科研院所、高校和企事业单位，要鼓励其积极利用境外资本从事教育投入和科研开发；（4）国家有关部门对国家科技发展战略要适时地进行政策引导和宏观调控，并通过立法工作对上述措施予以规范，提供法律保障。

六、利用现代科技手段，积极发展远程教育。目前我国已批准建立了54个远程教育学院，但与世界发达国家相比仍存在很大差距。另外，我国高校多集中在东部沿海地区，难以满足中西部地区以及广大农村的教育需求。因此，发展远程教育是我国满足中西部地区和广大农村地区的教育需求，以提高其教育水平和教育质量的一种重要手段；也是我国赶超世界教育水平、实现教育现代化和满足未来学习型社会的发展需要。为此，我们必须充分利用国外先进的网络课程技术，大力发展远程教育，尤其是网络教育。当然，如何科学管理好网络教育课程及其内容？如何承认国外高校授予的网络教育学位或证书？对此，笔者认为，一是必须更新教育思想和教育理念；二是加强远程教育方面的立法工作，用法律予以规范有关网络课程、教学内容、网络学位或证书等的认证条件等，逐步有条件地承认有关网络学位或证书，尽快打通国内外高校之间，尤其与发达国家之间在学位、学历等方面的互认工作。三是积极利用科技手段加以合理的防范和规避反人类公序良俗的内容。

七、建立健全教育法律法规体系，提供法律保障。我国虽已基本形成了教育法律法规体系，但仍存在如下几个问题：（1）现行教育法律法规仍存在漏洞与不足，与WTO的有关规则及我国所作出的承诺有所差异；（2）现有的教育法律法规执行力度不够。众所周知，人类社会的发展愈益走向法治的轨道，教育领域也不例外。对此，我国要尽快制定、修改和完善适应于国际惯例和教育现代化的教育法律法规，比如《社会力量办学条例》等需加以修改；同时要抓紧制定《中外合作办学条例》和《民办教育促进法》等。另外，国家有关部门、高校管理层等要转变职能，更新观念，提高依法行政的水平；实施依法治教战略，加大执法力度，把法律中的价值理念及其法律规范引入到教育领域中。

参考文献：

[1] [2]陈春浩、李小东等著：《中国入世问题报告》，中国社会科学出版社2002年版；

[3] [10]张建华主编：《入世后再论中国面临的紧要问题》；

[4] [5][6]潘懋元著：《潘懋元论高等教育》，福建教育出版社2000年版；

[7] 《人民日报》，1998年11月25日；

[8]彭坤明著：《创新与教育》，南京师范大学出版社2000年版；

[9] 中央教育科学研究所《创新教育研究与实验》课题组编：《创新教育----面向21世纪我国教育改革与发展的抉择》；

（说明：本文发表于《教育理论与实践》2003年增刊）