行政主体基本概述及资格的分析介绍

行政主体理论起源于法国，是法国行政法学使用的法律概念。在我国，最早使用行政主体概念的是张焕光、胡建淼的《行政法学原理》和张树义、方彦主编的《中国行政法学》，自此之后，绝大多数行政法教科书都采用了行政主体这个概念，本节对行政主体的定义、特征、类型、资格、我国行政主体理论的发展等进行了系统阐述。

一、行政主体的基本概述

（一）行政主体的含义和特征

行政主体是行政法学理论的重要组成部分。关于行政主体的概念，我国学者们的表述虽然各不相同，但是基本上都是大同小异。譬如，有的学者认为行政主体是指能以自己的名义实施国家行政权，并对行为效果承担责任的组织；有的学者认为行政主体是指享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生责任的组织；有的学者认为行政主体是指依法能以自己的名义，代表国家行使职务，履行行政义务和承担行政责任的组织体。总而言之，学者们大都认为在行政法中用行政主体这个概念来特定行政组织在行政法律关系中的身份是必须的。

行政主体一般具有以下几方面特征：

1.行政主体是组织，而不是个人

虽然行政行为和行政管理活动是由具体的行政执行人员做出的，但必须是以组织的名义做出的，即使行政执行人员是以行政主体的名义行使职权，但是也不代表行政执行人员本身是行政主体。行政执行人员以自己名义实施的活动属于个人行为。当然关于行政主体只是组织，而不是个人的观点，并不是所有的学者都赞同，有部分学者认为，在特殊情况下，个人，即行政执行人员也可以成为行政主体，在我国的《海商法》和《民用航空法》中就将紧急处置的行政权力赋予了船长和机长。其实，对于行政主体可以是个人的说法，我们可以从行政实施主体的分层这个角度来理解。对于行政主体，我们可以分为三个层次，其中，实质主体是国家，名义主体是组织，实施主体是个人，也即行政执行人员。

2.行政主体是实施国家行政权的组织

行政主体是一种组织，但并不是社会中的所有组织都可以成为行政主体，只有那些依法拥有独立的行政职权的组织才能成为行政主体。一个组织要想成为行政主体，就必须依法拥有独立的行政职权，包括立法权、司法权在内的其他国家权力组织都不能成为行政主体。

3.行政主体是能够以自己的名义行使行政职权以及参加行政诉讼活动的组织

这里所指的“以自己的名义”意味着该组织在法律上能以自己的名义对外行文，能够在做出行政决定的法律文书上署名，能以自己的名义参加诉讼活动。在法律上“能以自己的名义”实施行政管理活动和进行诉讼活动意味着行政主体享有了独立的法律人格。这个含义就为区分行政机关中的部分不是行政主体的行政机构提供了依据，在我国，并不是所有的行政机关都是行政主体，譬如说行政机关的某些内设机构、派出机构和临时机构以及受委托的组织虽然也能做出具体行政行为，但他们不能以自己的名义进行，就不是行政主体。

4.行政主体必须是能代表国家独立承受行政行为效果、承担责任的组织

行政主体是代表国家进行行政管理的组织，在我国，它的机构组织形式就是行政机关，行政机关本身是国家的组织机构，它是国家在行政管理领域中的化身。另外，在法理上来说，不能为自己的行为独立承担责任的就不具备主体资格，因此，要想成为行政主体就必须是能够独立承担自己所作行政行为的组织。从这个含义上来说，行政受托组织就不是行政主体。

综上所述，行政主体，是指依法享有国家行政权，能以自己的名义行使行政职能，履行行政义务，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。包括行政机关和法律、法规授权的组织。在我国，国家行政机关是最主要的行政主体，此外依照法定授权而获得行政权的组织，也可以成为行政主体。

（二）行政主体的分类

基于不同的分类的标准可以对行政主体做不同的分类，对行政主体进行不同的分类是为了更好的了解行政主体的含义以及识别其在特定法律关系中的地位。

1.行政组织和行政执行人员

根据组织和个体的区别，可以将行政主体分为行政组织和行政执行人员。

1）行政组织包括行政机关和法律法规授权的组织。行政机关是我国最主要的行政主体，它是指具有法人资格，行使国家行政职权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的行政单位。包括中央行政机关与地方行政机关，中央行政机关又包括国务院、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院部委管理的国家局及国务院办事机构；地方行政机关包括地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门以及地方人民政府的派出机关。行使行政职权的组织还包括法律、法规授权的组织。法律、法规授权的组织，是指依法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。包括行政机构、企业组织、事业单位、社会团体以及其他组织。行政机关委托的组织，是指接受行政机关委托行使一定行政职权的社会组织。被委托的组织在符合法定条件的基础上，根据委托行使一定的行政职权。

2）行政执行人员。行政执行人员接受国家的委托，担任国家行政职务，与国家之间形成职务关系。在外部行政管理关系中，行政执行人员代表行政机关，以所在行政机关的名义行使行政权，其行为的结果归属于相应的行政机关。对行政执行人员执行职务行为所造成的损失，由国家行政机关承担赔偿责任，但国家行政机关保留对行政执行人员的追偿权，即可以要求有重大过失或故意造成损害的行政执行人员承担部分或全部赔偿费用。在行政诉讼中，行政执行人员既不能作原告，也不能作被告，不具有诉讼当事人的地位。根据规定，行政诉讼中的被告，只能是做出具体行政行为的行政机关或通过行政复议改变原具体行政行为的复议机关。

2.外部行政主体和内部行政主体

按照行政主体行使行政职权的效力范围划分，可分为外部行政主体和内部行政主体。

1）外部行政主体。外部行政主体是按地域管理关系对社会上的行政管理相对人实施行政管理活动的单位，它们可以进行行政诉讼，对社会事务实施管理，进行行政行为，如各级人民政府和县级以上地方人民政府职能部门对社会事务的管理。

2）内部行政主体。内部行政主体是按隶属关系对其内部机构及其工作人员实行管理，它们不涉及社会事务，如上级行政机关对下级行政机关的领导与管理，这种情况下，这些上级行政机关和下级行政机关都是内部行政主体。

对于内外部行政主体的划分并不是静态的，对行政主体内外部的区分主要看其参加的行政法律关系的性质。因为有的行政主体在管理领域上既有对外管理职能，在隶属关系上又有对内部机构实施监督管理的功能，区分它的内外部类别，主要是看它参与的是内部法律关系还是外部法律关系。并且随着民主法治的健全和进步，内部行政法律关系越来越多的进入到行政诉讼的受案范围，内外部行政主体区分的界限也会越来越模糊。

3.本行政主体和派出行政主体

根据行政主体之间是否存在派设关系，可以分为本行政主体和派出行政主体。

1）本行政主体。本行政主体是指依法享有国家行政职权、以自己名义行使行政职权并独立承担责任，并能够有权派设行政主体的行政机关。

2）派出行政主体。派出行政主体是指由有权派设行政主体的行政机关派出的行政单位。在我国，这样的派出行政主体有两种：一类是相应的一级的人民政府的派出机关，如行政公署（省、自治区人民政府派设）、区公所（县、自治县人民政府派设）和街道办事处（市辖区人民政府和不设区的人民政府派设）；另一类是依照法律、法规授权设置的派出机构，必须要符合派出的条件。

根据派出关系的存在来区分本行政主体和派出行政主体，有利于我们在行政派出关系中确立行政主体的资格。

二、行政主体的资格(www.xing528.com)

（一）行政主体资格的概念与确立

1.行政主体资格的概念与含义

所谓行政主体资格，是指法定的行政机关和法律、法规授权的组织，通过法定程序依法获得的行政主体的法律地位。可以这样说，行政主体资格与行政主体的法律地位是一一对应、密切联系的。一个组织如果具有行政主体资格，也就享有行政主体的法律地位；反过来说，一个组织如果享有行政主体的法律地位，就必须具有行政主体资格。从法理上来说，一个组织获得行政主体资格具有重要的法律意义。行政主体资格的确立需要三个条件：一是要享有一定的行政职权。行政主体是行政职权的享有者。具有行政主体资格，也就当然享有行政职权；二是要有权以自己的名义实施行政行为。不是任何行政机关或社会组织都可以独立地以自己的名义实施行政行为，只有当他们具有行政主体资格的时候，才能以自己的名义实施行政行为，才具有行政主体资格的法律地位；三是要承担由履行行政职能带来的行政责任。任何种类的行政主体，都必须独立地对自己实施的行政管理活动的后果承担责任，只有这样才具有行政主体资格。

2.行政主体资格的内容

从内容上来说，行政主体资格包括行政权利能力和行政行为能力两个方面。所谓行政权利能力是指行政主体享有行政职权、承担相应行政义务的资格。从这个方面来说，这种资格属于法律资格，并不具有现实性。也就是说只有具有行政权利能力者，才能享有法律上的行政主体地位，才能享有某项行政权力或承担某项行政义务。在我国，行政权利能力主要体现在法律、法规的授权上，具体表现是法律、法规的明确规定。行政权力能力的具体大小、结束和权限范围要由具体的法律、法规来决定。不同的行政主体的行政权利能力的开始与终止因行政主体本身的种类而不同，譬如说，行政执法机关的行政权利能力始于该行政机关的依法成立，终于行政执法机关被依法撤消。而法律、法规授权的组织的行政权利能力始于有关法律、法规授权的生效之日，终于有关法律、法规授权的失效之时。所谓行政行为能力是指行政主体通过自己的行为行使行政职权和承担行政执法义务的能力或资格。行政主体的行政行为能力要具有承担违法行政责任的能力或条件。总之，相互联系的行政行为能力和行政权利能力构成了行政主体资格的内容，只有在法律、法规赋予的行政权利能力的范围内作出行政执法行为，才能受法律的承认和保护，才具有行政主体的资格。

（二）行政主体资格的构成

行政主体资格的构成要件是行政执法主体资格的具体体现，就法律规定和行政活动的实践来看，行政主体资格的构成要件，主要包括组织要件和法律要件。

1.组织要件

社会上有各种各样的组织，并不是所有的组织都可以成为行政主体，某一组织要取得行政主体资格，必须符合法定的条件。首先是必须具有行政职权的社会组织。因为，行政主体是国家在行政领域的化身，所履行的是国家行政职能，那些同行政职权无关的组织机构（如军事组织、学术团体等）当然不可能具有行政主体资格。具体来说行政主体资格的组织要件包括以下几项内容：

1）作为行政主体的组织的成立必须获得权力机关的批准。例如，根据《中华人民共和国宪法》第六十二条的规定，国务院设立、增加、减少或合并哪些部、委、行、署等，由最高国家权力机关全国人民代表大会批准或决定，省、自治区、直辖市人民政府设立、增加、减少或合并哪些厅、局、委等工作部门，由同级国家权力机关即同级人民代表大会批准或决定。

2）作为行政主体的组织的行政管理活动，必须遵守法律规范。《中华人民共和国国务院组织法》对国务院的组成、议事规则、组成人员的任免，职责等作了明确规定，国务院及其所属的部、委、署、厅、局等必须遵照执行；《中华人民共和国地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府及其工作部门的组成、人员任免及职责、组织管理等作了明确规定，这个法律规范，地方各级执法机关必须遵照执行。

3）作为行政主体的组织必须有法定编制和人员。行政管理活动必须由行政人员来实施，没有行政工作人员，行政机关就不能行使行政职权，因为行政机关或者是组织只是行政主体的名义主体，具体的实施行为要由行政人员来承担。

4）作为行政主体的组织必须有公报予以公告。以公报进行公告的内容一般包括：成立的时间和批准时间、行政单位的名称、性质、级别、任务、职权、机关的印章和办公地点等。

5）作为行政主体的组织必须有独立的行政经费预算。

2.法律要件

行政主体资格的法律要件，是指对即将成为行政主体的组织在法律上所设定的条件，行政主体资格中的法律要件是行政主体资格的具体体现，也就是具体行政主体资格的必要条件。从广义上说，法律依据包括法律、法规、规章依据。一个组织只有在法律、法规、规章明确规定的前提下，才能成为行政主体。把法律要件作为具有行政执法主体资格的主要方面，这是由行政执法机关的性质决定的。不同于国家的权力机关，行政机关的职权是由法律法律规定的，而不是由行政执法机关自身确定的。因此，一个机关或组织是否具有行政主体资格，首先要看它是否有法律依据。

（三）行政主体资格的法律意义

对行政主体资格的确立，在法律上具有以下的意义：

第一，确定行政主体的行政权能的特点。具有行政主体资格的行政组织享有的行政权能具有自由裁量性、主动性、广泛胜、优益性等特点。行政职权是行政主体所享有的行政权能的具体表现，是国家行政权的转化形式，它不同于国家的其他权力，具有自己的特点。

第二，规定了行政主体承担责任的职责。现代民主政治是以责任为基础的。作为享有行政权能的行政主体，必须对赋予其权能的国家和人民负责，必须在行使行政职权的同时依法履行职务，遵循法定程序和符合法定目的。

第三，明确了行政主体以自己的名义参加行政复议活动的权力。行政主体资格的确立明确了在行政复议时，具有行政主体资格的行政组织可以以自己的名义进行诉讼，确立行政主体资格也是为了明确行政复议法律关系中的主体。

三、行政主体理论

（一）我国行政主体理论的现状

我国是一个法治发展较晚和较慢的国家，同许多法律制度一样，行政主体理论也是效法西方行政法思想和制度的产物，是在借鉴国外行政法理制度的基础上，结合我国特有的国情形成和发展起来的理论。自从上个世纪80年代以来，随着我国学者对国外行政法制度的学习和了解，将行政主体这一新的概念和理论引入到了我国的行政法学研究中。行政主体理论的在我国的出现有很多方面的原因，一方面是因为对行政组织研究的需要，对行政组织的理论研究，需要从组织学、管理学的角度向法律的角度转变，行政组织的研究更应该从法律方面进行考虑，而行政组织的法律地位即在于其作为行政上的主体；另一方面，是因为行政诉讼实践的需要，自从我国在1989年4月4日制定并颁布了《行政诉讼法》，针对行政诉讼的如何设定被告制度问题，有些学者从行政主体的角度来解释行政诉讼被告制度，得到了学术界和现实的认同。2014年11月1日全国人大常委会修改行政诉讼法，这是行政诉讼法自1989年制定后作出的首次修改。由此，行政主体理论在我国的司法实践中不断得到发展和完善。不过由于该理论还处在发展过程之中，一些学者认为我国现行的行政主体理论存在以下缺陷：

1.我国在吸纳国外的行政主体制度方面存在着不足

这种不足首先是因为由于语言的不同，所以在文化转换过程中，由于对语言这种载体的差异及了解上的误读，导致引进的成果不完善。其次由于国外的行政主体制度充分重视对个人主体性的肯定及行政分权，这两个方面是西方国家行政主体制度的两个重要精神，而在我国，由于我国的特有的政治制度，现行的行政主体理论既不强调个人在行政管理中主体地位，也不设计行政分权，只关注作为一个整体的行政组织。

2.对统一协调的行政管理的内在要求的重视程度不够

由于行政管理是对国家和社会事务的管理，这些任务的完成需要许多行政机关来承担。为了防止政出多门，保持高效率的管理质量，就必须进行统一协调。不过可惜的是，在现行的行政主体理论中，更多的是强调各个行政机关的独立性，而这与行政管理统一协调的内在要求发生了矛盾。虽然现行的行政主体理论对法律责任的分散化处理减轻了行政诉讼的压力，但这不利于行政效率的提高，不利于行政组织法制化进程的建设。

（二）中外行政主体理论的简单对比

行政主体是法国行政法学最早开始使用的法律概念，发端于法国的行政主体理论在英美行政法学中并没有得到充分的重视。而我国由于现实和理论研究的需要，从20世纪80年代以来，对行政主体理论进行了大量的研究。虽然我国行政主体理论是来自于西方的，但在这种借鉴和引用的过程中，由于这样或那样的原因，中外行政主体理论还是存在着很大的不同的。

简单来说，西方意义上的行政主体，其核心要素是“行政利益”。“行政利益是指在公共行政方面，由社会利益共同体所享有的权利和利益，包括管理模式选择和创新、制定规则和公共政策、决定辖区内的重大事项、设定行政机关、确定编制规模、管理财产和公务员以及行政救济权等。”从这个含义上来说，西方的行政主体理论对行政主体的内部诸要素给予了更多的重视。相对来说，我国更重视从外部去观察行政主体，关注行政主体的具体对外管理职权和活动，没有或者很少注重行政主体的内部的权利问题。这也是我国现行行政主体理论存在的缺陷。除了这个方面，中西方的行政主体理论的差别还有很多，这些都需要我们在建设我国的行政主体理论和制度的过程中进一步学习和有针对的借鉴。