我国宪法的基本原理及宪法与行政法

依法行政的理念、制度和实践，起源于资本主义社会的初期，是在资产阶级争取民权的宪政运动中产生的。依法行政经过了数百年的发展，已经逐步形成了一套完整的理论。从我国的实践看，已经形成了以中国宪法、行政法为制度主体的依法治国方略。一切政党、国家机关、社会团体和公民个人，都必须以宪法和法律为根本的活动准则，不得凌驾于法律之上。这就要求行政管理工作从“依政策行政”向“依法行政”转变，将是否符合宪法和行政法作为衡量行政管理正当与否的支配性标准。

一、我国宪法基本原理

在我国，宪法是根本大法，是依法治国的基础和依据。宪法不仅规定了国家的根本任务和根本制度，而且确定了公民的基本权利和义务以及国家机构的组织和活动原则等基本法律问题，因此，宪法既是一切组织和个人的根本活动准则，也为依法行政奠定了基础。

（一）宪法的概念与特点

1.宪法的概念

“宪”及“宪法”，为中国旧有名词。如《尚书》所谓“监于先王成宪”，《国语》所谓“赏善惩奸，国之宪法”，皆是。这些旧名词的意义，系指“典章”、“法度”而言，系指一般的法规而言，与令人所谓“法”者尚约略相当，与今人所谓“宪法”则有分别。当下用宪法这个名词，系借旧词以表新义，是constitution及Verfassung等字的转译；不复含有一般法的意味。^[2]

从《中华人民共和国宪法》的法律文本解读，宪法是国家的根本大法，是特定社会政治经济和思想文化条件综合作用的产物，它集中反映各种政治力量的实际对比关系，确认革命胜利成果和现实的民主政治，规定国家的根本任务和根本制度，即社会制度、国家制度的原则和国家政权的组织以及公民的基本权利义务等内容。国家内部政治力量的对比关系的变化对宪法的发展变化起着直接作用，同时国际关系也对宪法发展趋势有所影响。

2.宪法的特征

（1）形式上的特征。从形式方面说，就现代大多数国家的实例而言，宪法都具有下列两种特性之一，或兼具下列两种特性。这两种特性，也就是现代宪法的特色。

首先，宪法的效力高于普通法律。宪法与普通法律有效力之别，普通法律与宪法条文相抵触时，则普通法律失效。

其次，宪法的修改异于普通法律，也就是说，修改宪法的机关或程序与普通法律不同。这个特性，只有一般所称为刚性宪法者才有，现代国家虽然不都采用刚性宪法，刚性宪法却是现代极大多数国家的宪法所采取的形式。这个特性，也可以说是现代一般宪法的特性。^[3]

（2）内容上的特征。宪法这个名词，往往不是指着一种形式上具有何种特性的法律而言，而是指着一种实质上具有某种特性的法律而言，所谓实质，就是宪法里面所规定的事项，就是宪法的内容。

首先，宪法规定国家的根本制度和基本内容。宪法规定了国家的根本制度，包括国家性质、根本政治制度、经济制度和分配制度、选举制度等。宪法第一条规定我国国家性质（即国体），“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”宪法第二条规定我国的根本政治制度（即政体），“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”此外，宪法还规定国家的基本国策，如规定改革开放、“一国两制”、计划生育、环境保护和土地合理利用等。

其次，宪法规定和保障基本人权。我国宪法对公民六项基本权利加以确认和保障：平等权、政治权利和自由、宗教信仰自由、人身自由、社会经济权利、获得权利救济的权利。^[4]

（3）范围上的特征。就理论而言，宪法既为规定国家根本组织的法律，则宪法的内容，应以下列三项事件为范围：

一是个人的基本权利及义务。宪法既为规定国家根本组织的法律，当然也是规定个人与国家的关系的根本法律，从而个人的基本权利与义务，总应于根本法中有所规定，因为所谓个人的基本权利，既是国家权利的限度，是国家不应该侵犯的权利；个人的根本的义务，即是人们所必须牺牲的自由，即是人民对于国家所必须负担的义务。二者有了规定，国家与人民的活动才可以不相冲突。

二是国家最重要机关的组织职权及其相互关系。国家的主要机关，虽无确定的范围，但是全国人大、国务院、最高法、最高检等中央机关的组织、职权及其相互关系，必然会在宪法中有所规定。

三是宪法的修改。宪法修改是宪法制定者或者是依照宪法的规定享有宪法修改权的国家机关或其他特定的主体对宪法规范中不符合宪法制定者利益的内容加以变更的宪法创制活动。宪法修改对想法自身的稳定性和政治的连续性都有消极作用。频繁的宪法修改，甚至会破坏政治程序和社会秩序。为了减轻宪法修改的负面影响和充分发挥其适应现实社会的积极作用，宪法修改慎重并遵守一定的程序进行。

（二）宪法的作用

1.限制作用

尽管宪法由掌握国家权力的统治阶级制定，因而是先有国家权力，然后才能有宪法。但既然从政治角度而言，宪法本身就是权利制约权力的结果；同时，虽然宪法的内容涉及众多方面，但基本可分为公民权利的有效保障和国家权力的正确行使两大部分，因此，宪法对国家权力并非处于消极被动地位。宪法的限制和规范作用，就是宪法对国家权力发挥作用的基本表现。

国家是一个抽象的实体，国家机构则是国家的物化形式，因而国家机构既是国家权力的载体，也是国家权力的组织者和运用者。而宪法则通过规定国家机构如何组成、这些机构有哪些职权、这些职权怎样行使等内容，把国家机构的活动限制在一定范围和程度上。

2.引导和统一作用

指引作用是所有法律规范都共同具有的作用，它是指法律规范对人们的行为起到的导向、引路作用。法律规范通过明确而原则地昭示人们可以为某种行为、不能为某种行为、必须为某种行为、怎样为某种行为，从而使人们在行为活动中有明确的遵循。宪法作为国家的根本大法，当然具有指引作用。但宪法的地位和内容，却决定了宪法的指引作用具有自身的特点：

统一作用是宪法对于整体社会的作用。如前所述，宪法的内容涉及整个社会生活的各个方面，宪法是统治阶级意志的集中体现。因此，宪法通过调整各种社会行为，不仅使社会生活的各个方面有章可循，而且也使各个方面相互之间形成良性和谐的互动关系。

3.巩固作用

宪法作为规定国家最根本、最重要问题的国家根本法，肯定要将国家的政治、经济、文化和社会生活等各方面的基本制度确认下来，通过将统治阶级在各方面的意志集中表现为国家意志，从而巩固统治阶级的地位。

就政治方面来说，宪法的作用主要是确认和巩固国家政权以及相应的政治制度和法律制度。从经济方面来讲，宪法作为上层建筑的有机组成部分，是由经济基础决定的。但另一方面，宪法对自己的经济基础又有积极的保护作用和促进作用。就文化社会生活而言，宪法通过确认符合统治阶级利益的社会政治思想和伦理道德意识，规定国家统治和社会进步所必须的科学、文化，从而为统治阶级实现统治职能提供思想文化基础。

4.评价作用

在国家和社会生活中，国家机关、社会组织和公民个人的行为怎样，总需要根据一定的标准进行评价。只有通过评价，才能判断其行为的价值和效果。法律作为一种标准和尺度，自然具有判断、衡量人们行为的作用，它通过判断机关、组织和个人的行为是否有效或合法，影响人们的价值观念和是非标准，从而达到指引人们行为的效果。尽管所有社会规范，诸如道德规范、宗教规范、风俗习惯和社会团体的规章等都具有评价作用，但法的评价与其他社会评价不同，它具有客观性、统一性、普遍性、强制性的特点。宪法评价具有广泛性、集中性和最高性。

5.宣传作用

宪法对于提高公民的思想意识，特别是公民意识和法律意识具有极为重要的影响。比如我国现行宪法的序言，通过总结我国近百年来的历史，特别是20世纪所发生的四件大事，对于人们正确认识历史，深刻理解坚持四项基本原则的必要性就具有非常重要的作用。而且宪法正文中有关社会主义民主与法制建设，以及社会主义精神文明建设等方面的规定，也将有力地促进人们公民意识的增强。

（三）宪法的发展趋势

随着人类社会的发展，人类对人权内涵认识的不断深化，宪法也会不断地发展变化，而起直接作用的国家内部各种政治力量（主要指各阶级、各阶层力量）对比关系的变化，同时也受国际关系的影响，有时国际关系的影响甚至起主要的作用。宪法的发展趋势就是上述因素作用下有规律地向前发展。

一是公民权利不断扩大。从公共权力与个人权利的关系来看，宪法在组织配置公共权力的同时，对公民基本权利的保护日益重视，公民基本权利的范围进一步扩大。主权在民是宪法的基本原则，也是调整公共权力和公民权利相互关系的基本准则。随着国家权力进入社会生活中的经济和文化领域，主权在民原则通过在经济和文化生活中设定公民的基本权利以制约国家权力。

二是政府权力同步扩大。在传统的政治领域，宪法对国家权力的配置，一方面表现为加强行政权力，使行政权力呈扩大趋势；另一方面表现为国家权力向中央集中，中央集权的趋势日渐明显。前者是宪法对国家权力的横向配置，在世界范围内大致分为两种模式，一种模式是三权分立式，例如，美国的分权制衡制和英国的议会内阁制。另一种模式是议行合一式，例如，苏联的苏维埃制。在分权制衡的美国，行政权率先打破权力均势格局，在权力运作过程中逐步处于核心地位。

（四）宪法与宪政的关系

在实行宪政或立宪政府的条件下，一切国家机关、官员和公民都必须遵守宪法和法律，但一个国家仅有宪法或宪法性法律，并不意味这个国家已真正建立了宪政或立宪政府。

宪法与宪政之间，存在着非常密切的关系。从逻辑上看，宪政以宪法为起点，没有宪法便谈不上宪政，而离开了宪政，宪法则成了一纸空文。从内容上看，宪法的内容直接决定宪政的内容，宪政的产生、存在、发展和变化都必须服从于使纸上的宪法成为现实的宪法的目的。从价值取向上看，宪法和宪政都以限制国家权力、保障公民权利为根本精神和价值取向。因此可以认为，宪法是宪政的前提，宪政则是宪法的生命，宪法指导宪政实践，宪政实践完善宪法。

应当看到，宪政必须以宪法为前提和依据，没有宪法即没有宪政。正如有学者指出的那样：作为现代宪政价值的一个核心概念，政府权力应受到法律限制是宪法的产物，而不是相反，没有宪法就没有现代宪政的出现。不过，在讨论宪法与宪政的关系时，泛泛而谈宪法是宪政的前提和依据是不够严密的，作为实际存在的宪政必须以良宪为前提和标志。有学者指出，只有具有正当性的宪法，才能真正地与宪政价值产生具有逻辑上固定性的线性因果关系。^[5](www.xing528.com)

当然，宪政实践在宪法面前也不是完全被动的。溶进人们对理想价值成分追求的宪政实践，可以通过反作用使纸上的宪法更加符合人们所追求的价值取向。从观念上讲，宪政可以先于宪法而存在，宪政的观念、宪政的思想对良宪的产生有重要的作用，其反作用的表现主要有：第一，通过宪法惯例、宪法解释的方式，在现实中矫正宪法内容的偏差；第二，根据客观经济、政治、文化条件的变迁，对宪法进行修改；第三，通过宪法诉讼或违宪审查，监督宪法的正确实施。所以，宪法依赖宪政实践得以实施、维护和发展，宪法权威的树立、宪法的实施、完善和发展寓于宪政之中。

二、宪法与行政法

（一）行政法的概念

行政法，是指调整行政关系的，规范和控制行政权的法律规范系统。简单说，行政法是调整行政关系的法。所谓“行政关系”，是指行政主体行使行政职能和接受行政法制监督而与行政相对人、行政法制监督主体发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系。

从实质上分析，行政法是控制和规范行政权的法。行政权是指宪法和行政组织法授予行政主体执行国家法律、政策，管理国家内政外交事务的国家权力。

（二）行政法的对象

如前所述，行政法的调整对象是行政关系，行政法的调整对象同时决定了行政法的内容。一般来说，行政关系这一调整对象的范围包括四类：

1.行政管理关系。行政管理关系式行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。所谓行政主体，是指能以自己的名义行使国家行政职权，作出影响公民、法人和其他组织的权利、义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中通常能作为被告应诉的行政机关和法律、法规授权组织。这里的行政相对人，是指行政主体的行政行为所涉及的对象，即其权利、义务受到行政主体行政行为影响的公民、法人和其他组织。

行政管理关系与其他行政关系相比，有两个重要特点：第一，关系的双方只能是行政主体和行政相对人；其二，行政主体在关系中占主导地位。

2.行政法制监督关系。行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。行政法制监督主体包括国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关等。行政法制监督关系与其他行政关系比较，有三个重要特点：第一，双方主体具有多元性；第二，关系的内容因具体参与主体的不同而具有较大的差别性；第三，行政法制监督主体在关系中占主导地位。

3.行政救济关系。行政救济关系，是行政相对人认为其权益受到行政主体作出的行政行为的侵犯，向行政救济主体申请救济，行政救济主体对其申请予以审查，作出向相对人提供或不予提供救济的决定而发生的各种关系。这里的行政救济主体，是指法律授权其受理行政相对人申诉、控告、检举和行政复议、行政诉讼的国家机关。主要包括信访机关、行政复议机关和人民法院。值得注意的是，行政复议机关只设于行政机关内部，通常为作出被相对人申请复议的行为的行政主体所属的人民政府或上一级主管部门。与其他行政关系相比，行政救济关系的特点是：第一，存在三方主体，即行政相对人、行政主体和行政救济机关；第二，行政救济主体在关系中占主导地位；第三，部分行政救济关系与行政法制监督关系重合。

4.内部行政关系。内部行政关系是指行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与所属机构、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员的关系，行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织的关系等等。在内部行政关系中，上下级行政关系以及行政机关与国家公务员的关系式最为重要的关系。内部行政关系相对于外部行政关系（行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系）来说，虽然处于从属地位，但也是构成行政关系不可缺少的一个组成部分，他的特点是：第一，关系主体多元，关系类别多种多样；第二，部分内部关系的双方主体处于平等地位，不存在一方起主导作用的情形；其三，关系受法律调整的范围和程度小于外部行政关系。

在上述的行政法调整范围中，行政管理关系式最基本的行政关系，其他三种关系都是由行政管理关系导致核引起的。在行政关系构架中，行政主体与行政相对人的行政管理关系是基干，行政法制监督关系和行政救济关系是由行政管理关系派生的关系，而内部行政关系则是从属于行政管理关系的一种关系。

（三）行政法的由来和发展

行政有着与国家，甚至与人类社会同样长远的历史。人类一旦形成共同生活的组织，行政就必然伴随而生。国家产生后，部分社会行政脱离社会而形成国家行政，国家行政源于社会但却凌驾于社会之上。但是行政法不同于行政，它远没有这么长久的历史。严格意义的行政法只是法国行政法院建立以后的事情，其产生、发展的历史不过二百年左右。作为一个独立法律部门的行政法，更是只到19世纪末、20世纪初，随着“行政国家”的兴起而逐步形成起来。

所谓行政国家，是指资本主义社会发展到一定阶段后，由于科技的进步和生产关系的调整导致了社会经济的迅猛发展，而社会经济的发展，又同时导致了大量的社会矛盾和社会问题的产生，如垄断、环境、交通、失业、罢工等等。为了解决这些不断出现，并且越来越多、越来越频繁产生的社会矛盾和社会问题，资本主义国家不得不增设大量的行政机构和行政人员，以便对国家的经济生活和社会生活进行干预。对于西方国家政府行政职能和行政权的这种大扩张、大膨胀的趋势，西方国家的学者称之为“行政国”现象。

行政国家的产生意味着行政职能的增加和行政权的扩大，这一方面意味着社会经济发展所必须的秩序的确立和保障，另一方面则意味着人民的自由和权利可能受到侵害的威胁增大。可见，行政法作为独立的法律部门，是伴随着行政国家的产生而产生的。当行政发展到特定的阶段，即国家行政职能大为增加，行政权大为扩张以至于对行政权不加以控制和制约，就不能防止其滥用，就不能有效保障人民的自由和权利的阶段，才逐步形成了现代行政法。

（四）宪法与行政法的关系

行政国的产生是行政法产生和发展的基本原因，而行政法的产生和发展是宪政国家形成的条件。关于宪政，不同国家、不同时期有不同的看法，就其普遍性而言，政府服从法律，行政受法的支配是宪法国家的一般原则。

政府为什么要服从法律，行政为什么要受法的支配？这是民主宪政制度所决定的。宪法的基本含义是人民当家做主：人民自己选择自己的代表，组成人民代表大会，人民代表大会将人民的意志集中，形成法律，交由政府执行，并对政府执行的情况进行监督。政府不允许脱离法律行政，即不以人民意志而以自己的意志行动。所以，必须创制完善的法律以规范政府的行政行为，这种规范政府行政行为的法律就是行政法。相对来说，行政权是静态的，行政行为是动态的。与传统法治着重控制静态行政权相比，新型的宪政国家更为注重规范动态的行政行为。一个国家，只有在其不仅具有健全完善的控制静态权力的法，而且具有健全完善的规范动态行为的法时，才算进入了法治国家的时代，也就是说，宪政时代的重要标志，就是行政法。

三、行政与行政法

（一）行政与行政权

《现代汉语词典》对“行政”的释义是：行使国家权力的活动；机关、企业、团体等内部的管理工作。行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家）其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和管理职能（行政职能）。行政法意义上行政之涉及公行政而不涉及私行政。

行政一般由“公共”和“行政”两方面组成。行政的“公共”性，指的是公共权力机构所实施的整合社会资源、满足社会公共需要，实现公共利益、处理公共事务的管理活动。而“行政”是指政府为主的公共机构制定和实施公共政策、组织、协调、控制等一系列管理活动的综合。

公共行政的基本特征主要有一下几个方面：

一是，主体的特定性。公共行政的主体是一定的国家行政机关或社会组织。

二是，事务的公益性。公益性表现在两个方面，一是管理的事务是公共事务而非私人事务；二是公共管理的目的在于实现建设、保卫、服务等公共职能，其最终目的是为广大的民众服务。

三是，整体性和能动性。与司法的个别性、具体性和被动性形成明显的区别。

四是，过程性。公共行政活动具有明显的实体性特点，具有一定的步骤、阶段、顺序、方式和时限等内涵，是实体与程序的统一体。

五是，法定性。没有法律依据的行政活动不具有合法性和正当性。

六是，裁量性。公共行政活动必然存在自由裁量的空间。

而对于行政权，从现代意义上讲，即是指国家行政机关执行国家法律、政策，管理国家内政外交事务的权力。从权力的内容考察，行政权包括国防权、外交权、治安权、经济管理权、社会文化管理权等；从其权力形式考察，包括行政立法权（制定行政法规、规章等）、行政命令权（发布命令、禁令，制定计划、规划等）、行政处理权（行政许可、征收、给付等）、行政司法权（裁决部分行政、民事争议等）、行政监督权（行政检查、调查、审查、统计等）、行政强制权（限制人身自由、查封、扣押、冻结财产等）、行政处罚权（拘留、罚款、没收、吊扣执照等）、行政指导权（提出建议、劝告、警示、发布信息资料等）。

行政权是国家权力的组成部分，是社会秩序的保障。人们结成社会，共同生活，就不能没有权力；人们建立国家，进入政治生活，就更不能没有权力，特别是不能没有行政权。但是行政权的作用具有双重性，一方面它可以为人们提供秩序，使人们能在一个有序的环境中生产、生活，但另一方面，国家权力也可能滥用，给人民的生命、自由、财产带来严重的威胁。因此，行政权最需要予以控制和制约。还有，在现代社会，行政权相对于立法权和司法权，有膨胀和扩张的趋势，现代行政权已经不再是纯粹的执行管理权，而是包括越来越多的准立法权和准司法权，建立和完善对行政权的控制、制约、规范机制是必要的、必须的。

（二）行政机关及其机构

行政机关是我国主要的行政主体，即各级人民政府及其编入国务院编制序列的各部门。行政主体是指参加行政法律关系，依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地对自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应责任的国家机关或社会组织。

我国的行政机关是指中央和地方的各级人民政府，行政机构是指行政机关下设的工作部门和办事机构等。关于地方各级人民政府下属行政机构的设置，原则上宜由地方各级人民代表大会根据当地的实际需要确定，中央行政机构的设置应通过制定各行政机构设置法来加以规范。

行政机关的法律地位问题，包括两个方面的内容，一方面涉及行政机关与国家权力机关和司法机关的权力界限及其关系，另一方面涉及行政机关在行政法律关系中的位置问题。

国家权力是一个体系，只有当它由具体的立法权、行政权和审判权构成时，才体现出它的具体性，否则他就是一个抽象的概念。作为人类共同政治文明的结晶，人们把国家权力的作用分为立法作用、行政作用和司法作用。与立法、司法相比，行政作用的特性是效率，行政机关在授权范围内依据法律规范针对社会生活中的具体实现尽快作出处理，以保障由法律规范已经确立的当事人的权益。行政机关是在自己的领域内通过一定的行政行为来实施立法者所推行的某种法律价值，从而使立法者通过制定法律所要实现的社会形态在行政权管辖范围内从观念层面转化为现实层面。

至于行政机关在行政关系中所处的地位，取决于其行政职权和职责。此外，行政机关的法律地位通过具体的权力和义务来表现。