深入推进依法行政与全面推进依法治国

一、深入推进依法行政是全面推进依法治国的重要内容

（一）依法治国的内涵

依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国家；要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。简而言之，依法治国就是依照法律来治理国家，是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会文明进步的显著标志，还是国家长治久安的必要保障。依法治国，建设社会主义法治国家，是人民当家做主根本保证。

依法治国是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略。它的基本内容包括：1.依法治国的主体是中国共产党领导下的人民群众；2.依法治国的本质是崇尚宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威，彻底否定人治，确立法大于人、法高于权的原则，使社会主义民主制度和法律不受个人意志的影响；3.依法治国的根本目的是保证人民充分行使当家作主的权利，维护人民当家作主的地位。依法治国是一切国家机关必须遵循的基本原则；4.全面推进依法治国基本方略的新方针：“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法。”5.立法机关要严格按照立法制定法律，逐步建立起完备的法律体系，使国家各项事业有法可依。有法可依是实现依法治国的前提条件。6.行政机关要严格依法行政。依法行政就是要求各级政府及其工作人员严格依法行使其权力，依法处理国家各种事务。它是依法治国的重要环节。7.司法机关要公正司法、严格执法。总之，依法治国要求各级国家机关切实做到有法必依、执法必严、违法必究。

（二）依法行政是依法治国的必然要求和关键环节

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。2014年底，习近平总书记在福建、江苏调研时提出了“四个全面”，即：全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党。当前，我国正处于全面建成小康社会的关键阶段，也是全面推进依法治国的关键时期。要实现全面建设小康社会的目标，就要求我们党必须把全面推进依法治国放在更加突出、更加重要的全局性、基础性和战略性地位。而依法治国能否达到预期的目的，主要还是取决于依法行政。政府是实施法律的主体，我国80%以上的法律法规是由政府实施的，而政府实施的法律80%以上又是由行政机关来执行的。李克强总理指出，各级政府要按照全会关于依法治国的总体部署，依法全面履行政府职能，深入推进依法行政。只有政府行政权力受到法律严格制约，执法者依法执法，作为社会主体的人明法、遵法、守法，才意味着法制的真正建立和完善。因此，推进依法治国必须加强依法行政，依法行政是全面推进依法治国的一项核心内容，是依法治国的关键和基础，对实现依法治国起到关键作用。

1.依法行政是实现依法治国的必然要求

依法治国的本质，是确立宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威，是运用宪法和法律治理国家，并从制度上保证“法治”在国家政治、经济和社会生活中的地位和作用。而法律的实施是所有国家机关的任务，尤其是行政机关，大量的法律、法规都要靠行政机关实施和落实。因此，行政机关依法行政，是实现依法治国的必然要求。

依法行政是实现依法治国的前提。在行使国家权力的各种法律中，行政权是最活跃、最具主动性的部分。这是因为：与立法权相比，行政权最活跃。法律的实施是所有国家机关的任务，行政机关是国家权力机关的执行机关，行政机关在我国国家机关序列中，所占的比重最大，拥有的部门最多，人数最众，涉及面最广，全国人大及其常委会制定的法律，包括经济方面的以及和人民切身利益相关的许多法律、法规，主要由行政机关来执行。可见，从纸上的法律变成现实生活中的法律，主要在于行政机关的依法行政。与司法权相比，行政权最具主动性。司法权的运用奉行“不告不理”原则，不是基于当事人和主管机关的请求，司法机关不得擅自审判，因而司法权具有被动性；而行政权的运行则具有主动性，它必须尽量从人民群众的整体利益、根本利益和长远利益出发，积极主动地满足人民群众各方面的要求。因此，可以说，没有行政权的积极主动运行，依法治国就失去了最主要的支柱。

依法行政是实现依法治国的重要保障。依法治国的一个根本目的在于依法维护人民权益，保障公民、法人的合法权益，而要实现这一目的，不能离开依法行政。在行政法律关系中，行政机关与公民、法人之间的法律地位在事实上是不平等的，主要表现在：在行政管理活动中，行政机关和公民、法人之间是命令与服从的关系，而非平等协商关系；行政决定具有单方面性，即在多数情况下，行政机关的决定并不需要征得公民、法人的同意；行政机关的决定具有先行性，即公民、法人对行政机关的决定不同意时，虽然可以提起行政复议和行政诉讼，但这并不影响决定的执行。由此可见，行政机关处于“强者”地位，公民、法人处于“弱者”地位，这就容易出现“强者”侵犯“弱者”权益的情况。因此，要实现依法治国的根本目的，维护公民、法人的合法权益，就必须把行政管理活动纳入法治轨道，保障行政权的正当行使，做到依法行政。

2.依法行政是实现依法治国的关键

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）深刻地阐述了依法治国丰富的内涵，涉及国家治理的方方面面，国家机关、党派团体、武装力量、企事业单位和公民个人都必须认真学习，自觉守法、护法，努力建设社会主义法治国家。在各行各业进行依法治理、推进依法治国过程中，行政机关依法行政最为关键。

依法行政是实现依法治国的重点目标——“依法治权”的关键

行政权是由国家行政机关行使管理国家事务和社会事务的一项权力，是国家权力的重要组成部分。《宪法》的规定和行政法理论表明：国家行政机关是根据宪法和法律的授权，对国家各项行政事务进行组织和管理的专门机关，它由权力机关产生，对权力机关负责，接受权力机关的监督；在人民民主专政的社会主义国家，是权力机关的执行机关。行政机关的行政权是由人民代表大会以立法或其他法定形式授予的，行政机关履行政府职责，行使行政权是受人民的委托行使为人民服务的权力。从这个意义上讲，行政权再大，也不能大过体现人民意志的宪法和法律；行政权所涉及的范围再广，也不能超过宪法和法律的授权范围。因此，依法行政一方面表明行政机关必须执行人民的意志，依照人民的意志行政；另一方面表明，行政机关的行政权必须受法律的制约和控制，不能超越人民授权的范围，也不能为了其他目的而损害公共利益，滥用手中的行政权，更不能以权谋私，否则，就是违背了人民的意志，背离了设立行政机关的宗旨。依法行政，从根本上说，就是依法控制和约束行政权，这和依法治国的重点目标——依法治权是一致的。所以，依法治国的重中之重是依法治权，在行政管理领域依法行政是依法治国的关键一步。

依法行政是实现依法治国主体目标——“人民当家作主”的关键

依法治国的主体是中国共产党领导下的“广大人民群众”。依法治国的根本目的就是保证人民充分行使当家作主的权利，维护人民当家作主的地位。人民群众是依法治国的主体也正是从这个意义上说的。

行政机关作为国家权力机关的执行机关，所依据的是行政法。行政法既是国家行政管理的重要依据，也是保护作为行政管理相对方的公民、法人及其他组织的合法权益，使其免受违法行政侵害的依据。我国大量的法律、法规都把保护公民、法人及其他社会组织的合法权益作为其基本的任务，如我国的《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》等都把“保护公民、法人和其他社会组织的合法权益”作为制定该法的主要目的之一。并且，通过这些法律规定，我国已建立起一系列法律制度，如行政民主公开制度、说明理由制度、听证制度、行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度等，保护管理相对人的政治权利、人身权利、财产权利、社会经济权利、科教文化权利、批评、建议、控告权利和获得赔偿、补偿等权利。然而，我们也必须看到，这些规定和制度仅仅是法律上的可能性，要真正获得实现，还需要国家机关主要是行政机关依照法律认真贯彻落实。如果行政机关滥用职权，不依法行政，则势必侵犯管理相对人的各项合法权益，其结果必然影响管理相对人当家作主的地位，其作为依法治国的主体资格也就名存实亡。所以，强调人民群众是依法治国的主体，就必须在行政管理领域依法行政。

依法行政是实现依法治国内容目标——“国家管理法治化”的关键

依法治国的“治”字，有统治、治理、管理的意思，“治”的客体是“国家事务、经济文化事业、社会事务”。所以，依法管理国家事务，管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，就是依法治国的基本内容。国家为了实现对上述事项以及其他事项的管理，制定了大量的法律、法规，这些法律、法规大都属于行政法的范畴，内容涉及国家的政治、经济、文化、科教、体育、卫生、国防、外交等各个领域，内容极其广泛。这些法律、法规都要由国家行政机关贯彻执行。因此，依法治国能否得以实现，国家能否得到有效的管理，行政机关起着举足轻重的作用。如果没有依法行政，政府的各项管理工作混乱无序、随心所欲，那么国家事务、经济文化事业、社会事务的管理也必然处于无序状态，依法治国的目标就不能得到实现。因此，行政机关严格按照法律行使职权，对保证国家法律、法规的有效实施，实现国家管理的法治化有着重要的意义。

二、深入推进依法行政的指导思想与目标

（一）深入推进依法行政的指导思想

深入推进依法行政，必须以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”和科学发展观重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。

（二）深入推进依法行政的目标

1.政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。

2.提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。

3.法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。

4.科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。

5.行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。

6.行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。

三、深入推进依法行政的措施

（一）转变政府职能，深化行政管理体制改革

1.依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。要加强对行业组织和中介机构的引导和规范。行政机关应当根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯；完善劳动、就业和社会保障制度；强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。

2.合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。加强政府对所属部门职能争议的协调。

3.完善依法行政的财政保障机制。完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入；完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾；行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。

4.改革行政管理方式。要认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用；加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众。

5.推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。

（二）建立健全科学民主决策机制

1.健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。

2.完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。

3.建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。

（三）提高制度建设质量

1.制度建设的基本要求。提出法律议案和地方性法规草案，制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量。要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策，体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障；要根据宪法和立法的规定，严格按照法定权限和法定程序进行。法律、法规、规章和规范性文件的内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。

2.按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法工作计划。要进一步加强政府立法工作，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。

3.改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。政府公报应当便于公民、法人和其他组织获取。

4.积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。

5.建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。

（四）理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为

1.深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。要完善行政执法机关的内部监督制约机制。

2.严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。

3.健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。

4.建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。

5.推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。

（五）积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制

1.积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度。对矛盾纠纷要依法妥善解决。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。要积极探索解决民事纠纷的新机制。

2.充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。

3.切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。要完善信访制度，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全。任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。

（六）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督

1.自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法向有关人大常委会备案行政法规、规章；自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。(www.xing528.com)

2.接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。

3.加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。

4.认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议。加强行政复议机构的队伍建设，提高行政复议工作人员的素质。完善行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法的其他规定的，应当依法追究其法律责任。

5.完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。要按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。建立健全行政补偿制度。

6.创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。

7.加强专门监督。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。

8.强化社会监督。各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要完善群众举报违法行为的制度。要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。

（七）不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力

1.提高领导干部依法行政的能力和水平。各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级人民政府经济社会发展的考核内容。要实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。

2.建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训。要采取自学与集中培训相结合、以自学为主的方式，组织行政机关工作人员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。

3.建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度。要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。

4.积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。要采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。

（八）提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政工作的领导

1.提高认识，加强领导。各级人民政府和政府各部门要从“立党为公、执政为民”的高度，充分认识深入推进依法行政的必要性和紧迫性，真正把依法行政作为政府运作的基本准则。各地方、各部门的行政首长作为本地方、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要加强对推进依法行政工作的领导，一级抓一级，逐级抓落实。

2.明确责任，严肃纪律。各级人民政府和政府各部门要结合本地方、本部门经济和社会发展的实际，制定落实本纲要的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排，将本纲要的规定落到实处。上级行政机关应当加强对下级行政机关贯彻本纲要情况的监督检查。对贯彻落实本纲要不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。

3.定期报告推进依法行政工作情况。地方各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况；国务院各部门、地方各级人民政府工作部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况。

4.各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。深入推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好深入推进依法行政的各项工作。各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件。

【案例一】齐齐哈尔：深入推进依法行政·建设法治政府^[2]

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”习近平“四个全面”的思想理论中也强调“全面依法治国”。依法行政是依法治国的重要组成部分，全面推进依法治国，建设法治政府，必须深入推进依法行政。一年来，齐齐哈尔市依法全面履行政府职能，深入推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

突出抓好权力管控。强化依法清权确权，查清权力底数，突出解决权力运行边界不清、体外循环以及执法弹性空间大等问题，共清理行政权力2178项，确认行政执法权力1044项，制定自由裁量基准129个，规范行政执法流程535个。积极整章建制，坚持“立、改、废”，共清理市本级制定的规范性文件172件，其中保留135件、修改10件、废止27件，从源头上防止利用发“红头文件”乱设处罚、滥设许可、擅自收费、变相摊派等行为的发生。

大力推进简政放权。分三轮清理行政审批事项，市级许可审批事项精简67.5%，县（市）区精简30%，审批时限平均压缩50%；优化审批流程，实行建设工程项目并联审批，审批服务效率大幅提高。进一步规范中介服务，组建成立“中介超市”，服务时限平均缩减25%。市县乡村四级政务服务体系全覆盖，电子监察系统实现市县乡三级联网，行政许可审批权力运行更加规范高效。市公共资源交易中心功能不断扩充，完成各类交易2700项、交易额84亿元，节约政府投资6200万元。

主动接受社会各界监督。全力推进政务公开，狠抓信息公开平台建设，政务类信息公开平台达到143个，在市政府门户网站公开政府和部门预决算以及“三公”经费使用情况，回复社会公众提出的咨询、建议、投诉2525件。全年开办全省唯一一档广播电视现场直播节目《关注·沟通》49期，并要求相关部门主要负责人到场；累计接听热线电话1600多个，查看网友留言6000多条，答复率95%以上，为群众解决实际问题1500多件。

坚持从严执纪监督。重点加强对财政预算执行、民生资金使用、重大工程项目、领导干部经济责任等群众较为关注领域的审计，共完成审计项目136个，查出违纪违规金额1.6亿元。加强政府投资项目监督审查，审查项目209个，审查金额30.06亿元，审减资金3.1亿元。成立企业投诉中心，通过各种途径共受理咨询和投诉153件，并全部协调办结。

围绕促进依法行政，组织开展对公安、民政、城管等系统的财务收支审计，严肃查处行政处罚执行不到位、接受虚假发票、扩大开支范围、无依据发放奖励补贴和福利支出等问题，促进了财政资金高效使用。严肃财经纪律，开展“小金库”专项治理，查出违纪金额2344万元。

坚持从严执纪，将明察暗访制度化，组织集中暗访12次，开展各类作风督察238次，查办违反作风建设相关规定案件159件。加强执法监督和效能监察，开展了“四难”、“三乱”等专项治理，调查执法和效能信件59件，制发监察建议41份。在乡镇全面推行公务接待“廉政食堂”制度，乡镇公务接待费总额比过去下降49.5%，基层大吃大喝的风气基本得到遏制。全市“三公经费”下降30%。

进一步加大对政府系统贪腐的惩治力度，做到有腐必反、有贪必肃，全年受理行政监察对象举报1990件（次），增长79.4%；查处贪污贿赂、违反财经纪律和廉洁自律规定等案件152件，其中涉及县处级6人、乡科级79人，给予处分147人，有力地震慑了腐败分子。

据了解，在依法行政方面，齐齐哈尔将重点做好以下六个方面工作：

依法推进政府职能转变。坚持法定职责必须为、法无授权不可为的原则，加快建立政府权力清单并予以公示，继续加大简政放权力度，深入推进行政审批制度改革，简化审批程序，优化审批流程，完善公共资源交易中心、政务服务中心、便民服务体系功能，继续清理、取消、下放一批行政审批事项，最大限度向市场、社会、基层放权，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，提高行政效能和服务水平。

完善依法民主决策机制。主动适应改革和经济社会发展的需要，充分发挥地方立法权优势，完善地方法规，规范政府决策和实施行为，为深化改革、推动发展、改善民生提供重要法治依据。着力在健全依法决策机制上下功夫，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，提升依法科学民主决策水平。

严格规范公正文明执法。按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，抓好行政执法体制改革，重点要推进综合执法，坚持问题导向，在搞好调查研究、摸清底数的基础上，积极稳妥推进，不断提高执法效能。创新执法方式方法，建立执法全过程记录，完善行政执法和行政收费平台建设，积极向社会公开执法结果，主动接受社会监督，促进公平执法，阳光执法。加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制，着力解决执法不规范、不公正、乱作为等突出问题，真正做到严格规范、公正文明执法。

强化行政权力监督制约。各级政府和部门要自觉接受人大依法监督、政协民主监督、媒体监督、公众监督，加强审计、监察专门监督和政府层级监督，让各界对政府工作有充分的知情权、参与权和监督权，确保行政权力在阳光下运行。依法完善行政权力运行机制，最大限度地明晰用权的界限，规范权力运行的流程，划定承担的相应责任，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，筑牢法治“篱笆”、遏制权力“越线”，保证权力按照法定限度和程序行使。强化行政纠错问责，加强督办检查和效能监察，既注重有错问责，更要注重无为问责和治庸问责。

全面推进政务信息公开。按照以公开为常态、不公开为例外的原则，深入推进政务公开工作，扩大政务公开范围和层次，规范公开内容和形式，重点把涉及企业和群众切身利益的事项作为政务公开的重点，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，增加政府工作透明度，提高政府公信力。全面推行办事公开制度，加快政务网络建设，积极推行网上办事，减少不必要的程序，方便群众办事和监督。

增强全民守法用法能力。深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，加快建设法治社会。把法治建设纳入绩效考核指标体系，以法治政府建设的成效，全面推进依法治市进程。各级政府及工作人员要带头讲政治守纪律，严格遵守宪法和法律，不断提高法治意识和依法行政能力，使政府各项工作始终沿着法治轨道顺利推进。

问题：齐齐哈尔采取了哪些措施依法行政？

【案例二】云南252名领导干部因落实主体责任不力被问责^[3]

开展警示教育、健全党风廉政建设相关制度，实行人员交流轮岗，将作风整顿作为2015年卫生系统落实党风廉政建设主体责任重点工作……记者3月26日从云南省昭通市纪委党风政风监督室了解到，针对巧家县卫生系统发生的贪腐案，该县卫生局党委正在全力推进整改工作。

“落实党风廉政建设主体责任不容懈怠，不担当或者履责不力都要被问责。”云南省纪委有关负责人介绍，去年，巧家县19名乡镇卫生院院长及5名乡镇医生因贪污、受贿等违纪违法问题被纪律审查，涉案金额达133万余元。时任县卫生局党组书记周跃邦、局长保杰荣因主体责任落实不力，双双被免职。

严肃追责是云南省狠抓党风廉政建设党委主体责任落实的一个“杀手锏”。2014年以来，全省共有252名领导干部因落实主体责任不力被问责。

大理白族自治州民委原主任张其富在担任州民委主任期间，不认真履行党委主体责任，违反财经纪律、违规使用资金购买礼品、长期违规使用公车，受到党内严重警告处分并被免职，改任非领导职务；怒江傈僳族自治州福贡县人力资源和社会保障局局长和镇修，因监管不力，致使该局医保中心34.17万元门诊费被挪用，受到行政记过处分；文山壮族苗族自治州广南县五珠乡初级中学党支部书记、校长蓬林发，组织校班子成员到越南、广西等地旅游4次，并用私设小金库资金违规支付旅游费用，被撤销党内职务……

一方面，严肃追责；另一方面，通过诫勉谈话、述责述廉等多项举措，确保责任落实。省委举办落实党风廉政建设主体责任专题研讨班，组织全省近200名党委书记集中研讨；对落实主体责任不力或存在苗头性问题的14家重点单位的党政一把手，省纪委及时进行诫勉谈话；省纪委还分层分块召开高校、省直机关、企业党委负责人和部分县委书记落实主体责任系列座谈会，督促各级党委（党组）把主体责任扛稳、抓牢；全省全面推行述廉制度，去年共组织49066名科级以上领导干部述廉……

上行下效，全省各地各部门也迅速“对准表，赶上趟”，认真落实党风廉政建设主体责任：云南民族大学深刻吸取“6·9”案件及其系列腐败案件的教训，查找出246个廉政风险点，制定《党委班子及班子成员落实主体责任的实施细则》；大理州通报了落实主体责任不到位的7家单位，并对其主要负责人进行诫勉谈话；文山州对全州8个县（市）65个州直部门落实主体责任情况开展专项检查，问责和约谈20名履责不力的领导干部；临沧市实施约谈制度，市纪委主要领导对2名县委书记、8名县（区）纪委书记，13名派出（驻）机构负责人进行了约谈。

云南省还着力建立健全有关制度：印发《关于落实党风廉政建设主体责任的规定》、《加强作风建设问责办法》、《任前廉政提醒谈话制度》、《关于党政领导班子主要负责人述廉的意见》等，使落实党委主体责任制度化、规范化、具体化，让权力行使减少“自由度”。（记者 杨大庆 黄波 通讯员 邱蕾）

问题：请你结合公务员依法行政进行分析？

参考文献

1.《十八大报告》辅导读本，人民出版社2012年11月出版。

2.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本，人民出版社2014年10月出版。

3.全国五五普法公务员培训教材编写组，《公务员依法行政读本》中国政法大学出版社2007年。

4.李亚梅、张贞德编著，《国家公务员依法行政能力》中国社会科学出版社2004年。

5.曹康泰主编，《依法行政典型案例读本》中国法制出版社2007年。

6.国务院法制办公室《领导干部依法行政常用法律法规手册》中国法制出版社2007。

7.吕锡伟、张越编著，《公务员依法行政读本》中国人事出版社2009年。

8.贾忠杰、何修良编著，《依法行政》人民出版社2008年。

9.张德瑞编著，《依法行政操作规范与案例》法律出版社2009年。

10.严军兴：《依法行政必读》（2010修订版）。

11.李志萍、韦取名、王锡荣：《依法行政是实现依法治国的关键》，《中国党政干部论坛》2015年第2期。

【注释】

[1]江杰编著，《公务员依法行政读本》，中国言实出版社，2008年11月出版，第9页。

[2]来源：人民网-黑龙江频道2015年3月10日。

[3]来源：中国纪检监察报2015年3月27日。