我国依法行政的发展历程介绍

一、依法行政的由来和发展

（一）国外依法行政的由来

依法行政是国家行政管理活动服从独立于行政机关之外的法律的最高权威的一种状态。在依法行政的实践中，由于各国在宪政体制和法律制度等方面存在差异，对法治的诠释和实践活动也因为时代和国家的不同而相异。在人类历史上，管理国家和社会事务的方式，主要有两种：一种是“人治”，一种是法治。两种管理方式最本质的区别，在于国家运作和社会发展所需要的权威，是来自特定的人，还是非人格化的法律。“人治”是人类社会必然要经历的阶段。二、三百年以前生产力不发达，经济文化落后，所以不具备实行法治的经济基础和社会条件。随着社会的发展，生产力有了较大提高，文化科技有了较快进步的时候，人们发现，把解决某些具体问题的做法和经验加以概括，抽象为共同的行为准则，以此去规范被管理者和管理者的行为，既能增加管理力度，提高行政效率，又能降低管理成本。于是，从十八世纪开始，先是在欧洲进而在世界上其它一些国家也都搞起了法治。英国的宪政学家戴西更是具体地提出依法行政这个概念。

19世纪末20世纪初的英国著名学者A.V.戴西认为英国的法治包括三点内容：（1）政府没有专横的自由裁量权。所有的人除非依法审明破坏法律，不受民事或刑事处分；（2）法律平等。官吏执行职务的行为与私人行为一样，受同一法院管辖，适用同一法律原则；（3）公民的权利不是来源于宪法，而是由普通法院的判例所形成。戴西法治思想的前两点直接涉及政府行政行为，尽管戴西的观点后来受到不少批评，但其对于当代英国行政法的影响仍然很大。戴西关于英国法治构成要素的理论中没有涉及法律本身应当具备的标准和内容，当代英国的法治理论认为法治原则不仅要求政府的活动遵守法律，而且还要求法律必须符合一定标准，即要求政府遵守尊重公民自由和权利的法律。

美国法学家对于行政法治的理解与英国法学家相似，认为法治就是法律至上，尤其强调公民有权在普通法院提起对政府机关的行政诉讼是行政法治不可或缺的内容。一位美国法学家在其著作中写道：“对于法律至上来说，再没有什么东西比一切公民有权对政府官员在普通法院中提起诉讼更重要的了。”除此之外，美国非常重视要求行政机关遵守正当法律程序，重视行政行为的公开性，为此，美国建立了居于世界领先地位的行政公开制度，这是美国行政法治的特色。

法国行政法治则具有三个方面的特点：（1）在普通法院之外建立独立的行政法院系统行使对行政行为的审查权；（2）行政法是在司法以外独立存在的法律体系，而在英美法系国家，行政活动原则上适用和私人活动相同的法律；（3）行政法的重要原则由行政法院的判例产生。

日本著名法学家南博方认为行政法治原则包括三点内容：（1）法律的保留。要求行政活动必须有国会制定的法律根据；（2）法律的优先。要求一切行政活动都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律；（3）司法审查。要求行政法上的一切纠纷均服从司法法院审判的统制。还有一些日本学者把现代日本行政法治的基本原则概括为以下四点：（1）行政权依宪法的规定而存在，不承认行政权在宪法规定之外享有任何自由活动的空间；（2）行政活动的目标是实现由国会制定的法律所体现的国民意志，不允许法律对行政机关给予一般性的空白授权；（3）法律以及基于法律的行政活动都直接接受宪法的约束；（4）为保障国民的人权，要求扩大和强化司法权。

近年来，日本、台湾地区学者常将依法行政归纳为法律位优原则与法律保留原则。将法律位优原则称为消极的依法行政，法律保留原则称为积极的依法行政。

（二）我国依法行政的由来和发展

在我国，依法行政的主张是20世纪80年代末提出的，十五大报告明确提出依法治国建设社会主义法治国家的政策原则，后来又将该原则作为一项宪法原则写进宪法，依法行政作为依法治国原则在行政法中的体现，在后来的行政立法中被公认为行政法的一项基本原则，从而成为一项法律原则。依法行政原则从政策原则到宪法原则再到法律原则的转变过程，反映了行政法发展的轨迹，依法行政原则也最终成为行政法的最重要的法律原则。概括起来，可以分为三个阶段：

1.依法行政起步阶段（1978年至1989年）

经过“文革”十年浩劫，中国人民和领导人深刻认识到建立健全民主法制、推进依法行政的重要性。这期间不仅制定了新宪法，并先后出台了刑法、民法通则等一批基本法律以及中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法、经济合同法等一系列调整外商投资和经济关系的法律法规。

2.依法行政确立阶段（1989年至1999年）

1989年，行政诉讼法出台。邓小平同志在1992年南巡讲话中，用了很大篇幅讲了要靠法制维持秩序、调整各种社会关系。1993年11月党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次正式提出了各级政府都要依法行政、依法办事的要求。1996年制定的行政处罚法，对行政处罚的设定和实施作了严格规定。1997年9月，江泽民同志在党的十五大报告中明确指出一切政府机关都必须依法行政。1999年3月，依法治国基本方略被载入宪法。此外，还先后制定实施了行政复议法等一系列规范政府共同行为的法律。现代法治意义上的依法行政观得以初步确立。

3.推进阶段（1999年至今）

1999年11月，国务院专门召开了全国依法行政工作会议，下发了《关于深入推进依法行政的决定》。2001年6月，举办了16天省部级干部依法行政专题研究班。党的十六大进一步提出，“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2003年3月新一届国务院修订《国务院工作规则》，将依法行政正式确立为政府工作的三项基本准则之一，并明确规定依法行政的核心是规范行政权力。2004年3月，国务院发布《深入推进依法行政实施纲要》，明确了今后十年深入推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，正式确立了建设法治政府的目标。2008年，国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，标志着我国依法行政进入了全面深化阶段。

二、当前我国依法行政的现状

（一）依法行政工作取得的成效

党的十一届三中全会以来，经过30余年的实践，我国政府及其工作人员依法行政工作取得明显成效，保持了较好的发展势头。

1.依法行政越来越受重视

党的十七大对依法行政工作十分重视，提出要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。党的十七届四中全会提出了民主执政、依法执政、科学执政的新要求，政府依法办事、依法行政成为社会主义政治文明建设的重要内容，成为基层政府规范行政行为的基本准则和要求。

2.依法行政立法工作快速推进

如前所述，1999年，国务院发布提出深入推进依法行政的决定。2004年，在全面总结改革开放以来依法行政经验的基础上，国务院颁布了《深入推进依法行政实施纲要》为政府及其工作人员依法行政指明了方向。2008年，国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，对新时期市政府依法行政作了明确具体的阐述和规定，成为一个时期我国政府推进依法行政工作的指导性纲领文件。(www.xing528.com)

3.政府法制建设不断深入

截止目前，我国已陆续颁布实施了《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》等一批重要的行政法律，出台了一系列的贯彻意见和相关司法解释，为依法行政工作提供了较为坚实的法制保障。政府法制工作不断完善，法制机构从无到有，逐渐步入正轨，在进行政府规范性文件审查、开展行政复议和执法质量评估、加强执法监督等方面发挥了重要作用。

4.依法行政实践形式更加多样

行政决策的民主性和科学性进一步增强，并逐步强调决策程序和责任。积极探索行政执法新思路，实行行政事项集中办理，不断规范行政许可，使执法质量得到明显改善。行政复议的监督救济作用日益强化，“民告官”案件数量不断上升。依法行政对经济社会发展发挥越来越大的推动作用，随着时间的推移，效果逐步显现，得到人民群众的理解、认可和支持。

（二）推进依法行政工作存在的问题

依法治国是一个渐进的历史过程，不可能一蹴而就。当前政府及其行政机关在推进依法行政进程中，在取得成绩的同时，还存在很多问题，不能适应形势的快速发展。表现为“六个不协调”。

1.行政管理的效率性与依法行政的时效性不协调

行政效率是评价行政管理效能的重要指标。政府机关追求的行政效率与法律规定的时效，往往存在一定的非一致性。比如每年的科学发展考核、信访、社会稳定、计划生育检查等阶段性活动，基层政府及其行政机关从效率性考虑，总是希望在较短的时间内完成，以便腾出更多的时间和精力抓好其他工作。少数有履行能力的群众不履行或不按时间要求履行法定义务时，不但影响工作效果和进度，还会产生连锁反应，导致其他群众观望，造成被动，增加其他工作的难度。

2.承担的任务与可用的手段不协调

现代法治以主张人的主体自由和理性力量为价值取向，它体现的是理性原则下的自由与责任，权利与义务的协调一致，对法律设定权利义务的权威性的认可和服从。由于我国社会主义市场经济体制尚不健全，少数行政相对人对法律的理解不全面，片面强调自身权利，往往由于规范或法律配套措施的不完善，致使政府在行使法定职权时，往往会处置无据，处置不力。

3.传统管理模式与现代政府职能不协调

在社会主义市场经济条件下，政府的主要任务是管理和服务，而不是干预经济和搞形象工程。但由于受传统的计划经济体制的影响，政府对市场经济体制下的角色尚未完全把握，导致越权侵权现象时有发生。

4.现行行政执法体制与依法行政的要求不协调

具体表现为：一是部门之间职能交叉重叠，一定程度上影响了工作的开展；二是实行条块结合的管理体制使地方政府对这些部门的管理难以到位，影响了行政管理的统一性和完整性，使政令难以保持畅通；三是强制执行难。由于行政执法强制执行案件具有小而散的特点，造成一些案件即使人民法院予以强制执行，但由于没有达到应有效果，反而影响了法律的权威性，难以保证行政执法的效果。

5.依法行政的要求与行政干部法律素质不协调

对依法行政来说，立法是基础，执法是重点，执法者的素质决定执法的成败。目前相当一部分行政机关及其公务员素质不高，亟需改进。造成政府及其公务员法律素质不高的原因很多，其中最主要的是对他们的普法工作没有到位。相当多的行政机关及其工作人员还没有充分认识到依法行政，不仅是要依法管理社会事务和公共事务，而且行政管理者本身也应当守法，应当在法律规范规定的范围内行事，特别对行政执法的程序，以及作出行政处理决定时，必须做到事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序完备。

6.监督制约不力与有权必有责的要求不协调

一是监督方面的法律不完善。尽管行政处罚法、行政许可法和公务员法等法律法规有部分条款对监督进行了规定，但是规定的不够系统，不够严密，可操作性也存在一定问题。二是监督的责任不具体。虽然对行政机关及其工作人员进行监督的渠道很多，但是大多数监督主体的监督作用并没有得到真正发挥，没有达到监督工作的实际需要。三是责任追究不到位。由于没有系统的有关行政违法追究方面的法律规定，又没有责权利相一致的行政执法监督主体，造成许多行政违法案件无法严肃处理，行政违法人员有责难以处理追究。

（三）推进依法行政作存在问题的原因

以上这些问题的产生有着深刻的制度、历史、文化及社会原因。简单说有以下几点：

1.行政机关工作人员综合素质不高。过去由于用人体制上的原因，我国行政机关工作人员并非从社会储备的优秀人才中选拔而出，而是通过各种渠道分配或调动过来。近年来这种情况有所改善，但还没有彻底根除。因此大多没有经过系统的法律知识学习，有的部门专业知识也十分有限，往往是上岗前三五天进行突击式法律知识培训。这样虽然使行政工作人员了解了一定法律知识，但这种“只见树木，不见森林”的学习方法，很难保证公务员对法律体系、法律基本原理、立法精神有一个全面的认识，因而执法和行政管理中就容易出现错误。

2.制度上的原因。这是根本性原因，具体来说包括财政体制、立法体制和执法体制、法律制度、行政管理等五方面的原因。

3.传统观念的束缚。我国自古以来就有“重实体、轻程序”“重义务、轻权利”的传统，一些行政机关工作人员受传统观念束缚，在执法中不注重对当事人权利的尊重和保护，导致行政管理和行政执法中的强职权性、随意性。