大学毕业生行政诉讼案例,行政诉讼

三、行政诉讼

行政诉讼俗称“民告官”，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律、法规授权组织的具体行政行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，对具体行政行为进行审理并作出裁决的活动。《教育法》第42条第4项规定学生对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为，有权依法提起诉讼。对“依法提起诉讼”，可以理解为只要大学生认为在受教育过程中学校、教职工侵犯了其合法权益，都可以起诉，既可以提起民事诉讼，也可以提起行政诉讼。那么，高校是否为行政诉讼的适格被告，高校管理行为是否属于行政诉讼的受案范围呢？这两个问题是大学生诉讼救济权能否得以落实的关键，也是实践中争议较大、认识不尽一致的焦点问题。以下结合实际案例对这两个问题略加分析。至于行政诉讼的具体程序，由于与民事诉讼的具体程序（本书最后一章将专门介绍）大同小异，在此就不赘述了。

案例6：吴某系昆明理工大学学生，1996年4月17日，学校认定吴某在校期间因打麻将与人发生冲突，违反学校纪律，根据《昆明理工大学学生违纪处分条例》的规定，给予其退学处分。吴某不服，向昆明市五华区人民法院提起行政诉讼，要求人民法院撤销退学处分决定。法院经审理认为，学校既不是国家行政机关，也不是法律法规授权的组织，其无行政资格及法律法规授权或委托，对其起诉不属于法院受案范围，遂裁定驳回吴某的起诉。

（资料来源：参见http://www.yn.xinhuanet.com/ylfzh/qnews/200404/2204.htm）

案例7：李某于1996年9月考入四川美院自费大专班美术教育系卡通专业，并于1998年通过了毕业资格审核，由美院美术系和学生工作处加盖公章，为其填发了《四川省1998年高等学校自费、函授和电大普通专科班毕业生推荐录用表》。该推荐表上写明：“该生入校以来，表现较好，政治坚定，积极上进。学习态度端正，学习成绩优良，能严格要求自己，业务能力较强，是一名合格的大学毕业生。因此，我院同意推荐。”然而，李某却于1998年春季开学不久接到学院的《留级处理通知》，该通知认为，李某在校学习期间，累计5门课程不及格，按学校之规定，应作留级处理，并交纳重复培养费。李某认为该处理通知所述内容不实，在与学院交涉无果后，李某于1999年12月向重庆市九龙坡区人民法院提起行政诉讼，将母校推上了被告席，请求法院判令被告：1．恢复其毕业生资格和名誉，颁发毕业证书；2．及时有效地为其办理毕业派遣手续；3．赔偿损失5万元；4．在校报上向其赔礼道歉；5．承担本案诉讼费。

2000年11月，重庆市九龙坡区人民法院对此案作出一审判决，认为美院对原告李某作出留级处理决定，是教育者对受教育者实施管理中应有的教育自主权的范畴，不是学校按法律、法规授权代表国家行使行政管理职权，故原告要求撤销被告作出的留级处理不属行政诉讼的受案范围，因而驳回了原告李某的诉讼请求。

（资料来源：参见http://review.jcrb.com.cn/ournews/asp/readNews.asp?id=25425）

案例8：1994年8月，唐某被新乡医学院以B类自费生的方式录取，学号为9400917。李某于1995年8月按学院财务处的要求补交了B类自费生学费18000元。但此后，学校认为唐某是计划外学生，没有让其参加专业培训，也不为其发放毕业生派遣证。1999年11月，唐某的哥哥在一份大意是“唐某在领到证书后不再找学校和有关部门的麻烦”的《协议书》上签字，才替其领走毕业证、学士学位，然而学校仍不发给唐某派遣证，因没有派遣证，唐某联系的一家用人单位无法为其办理正式职工的人事手续。

2000年1月，唐某把母校送上被告席，新乡市郊区人民法院审理了该案。2000年2月，新乡市郊区人民法院作出裁决，认定原告诉讼主体错误，不符合行政诉讼受理的条件，应予驳回，并由原告承担诉讼费。2000年3月，唐某向金水区人民法院提起诉讼，将河南省教育委员会与河南省大中专毕业生分配工作领导小组办公室送上了被告席，要求两被告为其发放派遣证并赔偿其经济损失。同年6月，郑州市金水区人民法院审理后认为，唐某虽被新乡医学院作为B类自费生对待，但其不能出示具有国家计划内招生并取得毕业资格的学生证明，不属于省大分办派遣范畴，又由于新乡医学院属非师范类学校，其毕业生省教委无权派遣，省教委不能作为本案被告，因此驳回了唐某的全部诉讼请求。

（资料来源：参见http://www.chinaweblaw.com/news/n1340c6.html）

（一）高校的行政诉讼被告资格

资格是指从事某种活动应有的条件。行政诉讼被告资格，是指能够参加行政诉讼活动、成为行政诉讼被告所应当具备的条件。资格本身就意味着一定的限制，没有资格就不享有某些权利或者不承担某些义务。只有某一行政主体具有被告资格，行政相对人才能通过司法途径寻求救济。对于大学生而言，只有高校具备行政诉讼被告资格，才能对高校行使管理权的行为提起行政诉讼，寻求司法救济。

案例6、案例8以“无行政资格及法律法规授权或委托”及“诉讼主体有误”驳回了原告的诉讼请求，像这样以高校不具有行政诉讼被告资格为由驳回大学生对高校的诉讼请求或裁定不予受理的案件在实践中非常普遍，比如前述案例2。但与此同时，在司法实践中，也有许多地方的法院是明确认可了高校的行政诉讼被告资格的，比如前述案例1，再比如轰动一时的田永诉北京科技大学一案、刘燕文诉北京大学案也是如此。要评价法院的哪种做法正确，哪种认识更符合《行政诉讼法》的精神，首先就必须了解行政诉讼被告的特征。

一般认为，行政诉讼被告应具有以下特征：一是被告只能是行使行政管理权、作出具体行政行为的行政机关或者法律、法规授权的组织；二是其作出的具体行政行为被原告指控侵害其合法权益；三是能以自己名义应诉，有能力对自己的行为承担法律后果且受人民法院裁判拘束。高校是否具有上述特征，从而能够成为行政诉讼被告呢？(www.xing528.com)

首先，从高校的性质和法律地位来看，如前所述，高校是法律、法规授权组织，是独立的行政主体。法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职权的非国家机关组织。《行政诉讼法》第25条规定：“由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，该组织是被告。”在本章第一节列举的高校管理权中，组织教育教学活动权、招生权、学籍管理权、奖励处分权、颁发学业证书权等，在性质上都属于行政权力或公共管理权力。由此看来，高校虽不是行政机关，是事业单位，但它可以在《教育法》、《高等教育法》等具体行政法律、法规授权范围内行使部分教育行政管理职能，符合法律、法规授权组织的特征，其行使职权行为具有明显的单方意志性和强制性，符合行政权力的主要特征，因此，在依法履行教育管理职权时，应当被视为行政主体。

其次，高校行使管理职权的行为属于具体行政行为。所谓具体行政行为，是与抽象行政行为相对而言的，是指行政主体在行使行政职权的过程中，针对特定人或者特定事件作出影响行政管理相对人的具体决定或措施的行为。无论是对学生的奖励处分，还是颁发或不颁发学业、学历、学位证书，都是学校针对个别学生具体情况做出的处理决定，具有影响特定学生特定权益的特性，将对相对人利益产生重大影响，以上案例都充分说明了这一点。因此，从平衡高校与学生的关系角度出发，从保障行政相对人利益、监督行政权力行使的目的出发，应当认定高校的管理行为属于可以起诉的具体行政行为。

第三，高校对学生提起的诉讼能够以自己名义应诉，能够独立承担相应的责任。高校是独立的事业单位法人，有自己的名称、组织机构和场所，有与其业务活动相适应的从业人员和经费来源，能够以自己的名义独立开展活动，具有独立承担责任的能力。因此，高校符合行政诉讼被告资格所要求的条件。

综上所述，高校在应诉时具有行政诉讼被告特征，从而能够成为行政诉讼的合格被告，实践中一些地方的法院以高校不是合格的被告为由驳回学生起诉的做法是错误的。

（二）法院的受案范围

法院的受案范围也称法院的主管范围，是指法院受理并审理行政争议案件的界限。明确法院的受案范围具有两方面的意义：一是从人民法院与行政主体的关系来说，法院对行政主体的哪些行政活动可以进行审查，哪些行政活动不能审查；二是从人民法院与行政相对人的角度而言，行政相对人对行政主体的哪些行政行为可以申请司法救济。同理，当学生与高校发生纠纷而提起行政诉讼时，人民法院对高校的哪些行为可以进行审查，哪些行为不能进行审查，这是确定大学生合法权益受侵害时能否得到司法救济的关键问题，直接关系到每一个大学生的切身利益。

我国《行政诉讼法》第2条和第11条分别以总的概括和明确列举两种方式规定了人民法院受理行政案件的范围。第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条详细列举8种可以提起行政诉讼的行政行为，同时第12条规定人民法院不受理的行政诉讼案件有：国防、外交等国家行为；抽象行政行为；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

由此看来，高校教育管理行为的可诉性从《行政诉讼法》受案范围的规定中无法直接找到明确的依据，但禁止性规定同样也不存在。这类纠纷是否属于人民法院的受案范围呢？司法实践中出现过不同的认识和不同的处理结果，如在田永诉北京科技大学案中，法院认为被告的行为属于具体行政行为，应当受理并据此做出了判决。但在案例6、案例7中，法院认为被告既不是行政机关，也不是法律、法规授权的组织，其行为不属于具体行政行为，因此驳回了原告的起诉。案例2、案例3也存在类似的情况。

其实，高校的教育管理行为是否属于人民法院的受案范围，其争论的焦点在于高校的权力来自哪里，是否具有公权力的性质，依此权力做出的管理行为是否是行政行为。上述两类截然不同的判决，反映了不同地方的法官对高校法律地位及其权力性质的认识不尽一致。究其缘由，还在于法律对高校行政法律地位缺乏明确的界定，对高校管理权的性质缺乏清楚的规定。这种状况不利于依法治校工作的推行，也造成了司法实践的混乱，严重影响了大学生在其合法权益受到侵害时寻求司法救济。

如前已述，在我们看来，高校具有独立的行政主体地位，其制定校规、管理学籍、授予学位、颁发证书等行为是法律法规授权所为的行为，具有国家公权力的性质，完全符合具体行政行为的内在特征。所以，大学生对高校行使管理权过程中侵害其合法权益的行为提起的诉讼，属于人民法院的受案范围，人民法院应当受理并做出判决。

当然，这里还有一个问题值得深入探讨：是否对高校在行使管理权过程中的所有行为都能提起行政诉讼，是否都属于人民法院的受案范围？从国外的一般作法及理论界的主流观点看，答案是否定的。高校作为一个独立的学术自治组织，应当在学术领域享有一些不受外界干预和影响的自律性权力，如对学术成果是否达到一定水平的判断和评价、对学生课程的设置和安排、对考试试卷的评分等。即便是司法，在这些专业性、技术性强的学术领域，也应当保持克制和谦恭，不得妄加审查和评价。即便是需要审查，也只能从程序是否公平、公正，法定的规则是否被遵循等角度进行有限的评价并做出结论。这既是遵循学术规律、保障学术自由的需要，也是大学赖以生存和发展的基本条件。