高校学生申诉制度包括的主要内容

二、申诉制度

案例5：卫英（化名）于2002年9月考入北京外国语大学攻读博士学位，导师为何某某教授。2006年4月18日，学校决定给予卫英开除学籍处分。其处分决定书称，2006年1月12日，何某某教授向学校保卫处报案，称自2005年9月起，有人连续用小广告、手机短信、电话和电子邮件等形式对其进行辱骂、恐吓和人身攻击，使其人身安全受到威胁。警方调查认定，这些行为均系卫英所为。警方还查明，卫英利用小广告等形式，对该校另外两位老师进行骚扰，其行为已经触犯《治安管理处罚法》。卫英认为校方认定事实严重失实，于4月29日向学校提出申诉。5月12日，卫英的申诉被学校驳回。5月19日，卫英向北京市教委提起行政申诉。

2006年7月4日，北京市教委对卫英的申诉作出处理决定，认为北京外国语大学在对卫英作出开除学籍的处分决定之前，没有听取她的陈述和申辩，程序不当，根据《教育法》第42条第4项和《普通高等学校学生管理规定》第63条第2项的规定，决定撤销北外关于开除卫英学籍的处罚决定书。

（资料来源：参见http://campus.ccca.org.cn/jyxw/06751359151807.html）

申诉，源于瑞典的申诉专员制度，作为一种正式的法律救济手段，是指公民或国家机关工作人员对国家机关作出的涉及个人权益的处理决定不服，依法向原处理机关或其上级机关或法定的其他专门机关声明不服、述说理由并请求复查和重新处理的行为。申诉是公民和国家机关工作人员维护个人合法权益的重要救济手段。行政法上的申诉，是指当事人对行政机关或法律法规授权组织作出的行政行为不服，向有权行政主体提出异议，请求重新进行处理的行为。

大学生申诉，是指大学生在接受教育及教学管理过程中，对学校给予的处分不服，或认为学校和教师侵犯其合法权益时向有关部门提出要求处理或重新做出处理决定的制度。申诉权是构建申诉制度的基础，我国宪法和相关法律都对申诉权作出了规定。《宪法》第41条规定：我国公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”《教育法》第42条规定，学生对学校给予的处分不服，有权向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为，有权提出申诉或者依法提起诉讼。2003年7月17日发布的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》中也明确提出：“要依法健全和规范申诉渠道，及时办理教师和学生申诉案件。”“对学生的处分应当做到事实清楚、证据充分、依据合法，符合规定程序；建立校内学生申诉制度，保障学生申诉的法定权利。”因此，申诉作为专门保护学生合法权益的救济措施已有了明确的法律依据。

根据申诉对象的不同，大学生申诉可分为校内申诉和校外申诉两大类。所谓校内申诉，是指学生如对学校的处分或处理决定有异议，可以在接到决定书之日起一定时间内申请学校学生申诉处理机构重新审查。所谓校外申诉，是指学生如对学校的处理决定或复查决定有异议，可向学校所在地省级教育行政部门提出再审查请求。

高校学生申诉制度，主要包括以下几个方面的内容：

（一）申诉主体

根据规定，在高校学生申诉制度中，有权提出申诉的主体是不服学校处分或认为自身合法权益受到侵害的受教育者本人；若大学生为未成年人的，其监护人也有权提出申诉。受理申诉的主体是高校内专门负责处理学生申诉工作的相关机构（一般是学生申诉处理委员会，该委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成）或是申诉学生高校所在地的省级教育行政主管部门。《教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等对此有明确的规定，一些地方性文件往往也有类似规定，如拟订中的《重庆市学生申诉办法（草案）》第3条第2款规定：“学校和教师侵犯学生人身权、财产权等合法权益的，学生本人或无民事行为能力人和限制民事行为能力人的监护人可以与学校协商解决，也可提出申诉或者依法提起诉讼。”

目前，学生申诉一般要先由学校处理，经校内申诉后学生对申诉处理决定不服的，可向教育行政部门提起申诉。《普通高等学校学生管理规定》第63条规定：“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，应当对申诉人的问题给予处理并答复。”就该条文的内容看，校内申诉与校外申诉之间的关系是：先进行校内申诉，然后再向教育行政管理机关申诉。也就是说，向教育行政机关申诉的前提是要先经过校内申诉程序。案例5中的卫英即是在校内申诉被驳回的情况下，依法向当地省级教育行政主管部门——北京市教委提起了行政申诉。

（二）申诉范围或者理由

根据《教育法》第42条、《普通高等学校学生管理规定》第5条的规定，申诉的范围主要包括：学生对学校给予的处分或者处理不服的；学生对学校侵犯其财产权和人身权等合法权益的行为不服的；学生对教师侵犯其财产权和人身权等合法权益的行为不服的。案例5中的卫英属于对学校的处分决定不服提起的申诉。

此外，需要说明的是，校外申诉包括以上范围毋庸置疑，存在争议的是校内申诉的范围。尽管有《教育法》第42条、《普通高等学校学生管理规定》第5条对申诉范围之概括规定，但《普通高等学校学生管理规定》第60条又规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”这意味着学生申诉处理委员会不受理有关学生人身权、财产权受到侵害的案件，事实上大大限制了高校学生申诉权的行使。

（三）申诉时效和处理期限(www.xing528.com)

《普通高等学校学生管理规定》第61条规定：“学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。”第62条规定：“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。”第63条规定：“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，应当对申诉人的问题给予处理并答复。”同时，第64条还规定：“从处分决定或者复查决定送交之日起，学生在申诉期内未提出申诉的，学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉。”因此，立法对学生提出申诉的时间以及申诉机构处理申诉的期限都有严格的规定。案例5中学校于2006年4月18日作出处理决定，4月29日卫英提出申诉，5月12日学校作出处理决定，5月19日卫英向北京市教委提起申诉，这些做法符合现行立法有关申诉时效和处理期限的规定。但北京市教委在2006年7月4日才对申诉作出处理决定，这已超过了法定的30日的处理期限。

此外，各个高校根据立法规定，在内部规章制度中往往还规定了其他例外情形，比如因不可抗力或者其他正当理由耽误申诉期限的，应在障碍因素消失后，说明理由并提供相关证明材料，经申诉处理委员会核查属实的，可视为申诉时限内提出，但作出复查结论的时间，相应从收到书面申诉书之日算起。这些规定充分反映了学校在保障学生申诉权实现方面所做的人性化的考虑，体现了学校对大学生申诉权的尊重。

（三）申诉程序

关于申诉程序，现行有关立法规定得非常简单。根据这些规定，申诉的进行大致要经过以下环节。

首先，提出申诉。学生申诉申请应以书面形式向申诉机构提出，并写明以下内容：（1）申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等基本情况；（2）被申请人的姓名、住址等基本情况；（3）申诉请求；（4）申请的事实、理由、相应的证据材料；（5）申诉人签名并注明提出申诉的日期。学生提出的申诉请求应具体、明确，并有相应的证据材料加以证明。如果学生或其代理人在申诉书中没有提出具体请求，又缺乏相应的证据材料，申诉机构可以不予处理。

其次，受理。申诉机构在收到学生或其监护人的申诉申请后，应在规定期限内予以处理：对符合条件的，应予以受理；对不符合条件的，可不予受理，并告知理由。

第三，复查与决定。申诉机构应在规定期限内通过审查、调查、直接听取争议双方的意见等方式作出申诉处理决定。其处理结果一般有两种：一是通过复查认为原处理事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、定性准确的，作出维持原处理决定的决定，并送达申诉人；二是通过复查认为原处理决定有事实认定不清、证据不足、适用依据错误或不当、违反相关处理程序等情况的，撤销原处理决定，提请或要求原处理单位重新审查，并通知申诉人。

第四，送达申诉决定。送达可以是本人亲自签收也可通过公告方式进行。

第五，执行。即将申诉处理机构复查决定付诸实施。

从前述介绍中可知，大学生申诉制度在国内还处于初创时期，相关立法规定比较粗疏、简单，许多重要内容在现有立法中缺乏明确规定，其中尤以以下几个问题需要进一步展开分析。

一是大学生校内申诉与校外申诉的关系。根据《普通高等学校学生管理规定》第63条之规定，校内申诉是校外申诉的前置程序，这是否意味着校外申诉必须以存在校内申诉结果为前提呢？我们认为，答案是否定的。因为，一方面，《教育法》、《高等教育法》等法律法规没有做此限定；另一方面，更重要的是，如果校内申诉机构不予受理，或受理后久拖不决，逾期未做处理的，那么申请人的权利岂不是无法获得救济？在此情况下，申诉人可否直接向教育行政机关提出申诉或依法提出诉讼呢？我们认为，从权利救济的有效性出发，如果校内申诉机构不予受理或者逾期不处理的，大学生应有权提出校外申诉或直接提起诉讼。

二是申诉与行政诉讼的关系。大学生提起行政诉讼是否必须以校内申诉或者校外申诉为前置程序，这是现行立法没有明确规定的内容。《普通高等学校学生管理规定》虽然规定了学生对处理决定可以向学校学生申诉处理委员会提出申诉、可以对高校的复查决定向学校所在地省级行政教育部门提出申诉，但该文件属于行政规章而非法律、法规，效力层级比较低，且也没有强制性地把申诉作为行政诉讼的前置程序。我国《行政诉讼法》规定，公民、法人和其他组织对法律法规规定的必须经过复议才能提起行政诉讼的事项，应当先申请行政复议，对没有申请复议而直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理。由《行政诉讼法》的上述规定可知，只有法律法规才能规定行政诉讼的复议前置程序，而目前尚没有法律法规对此加以规定。因此，大学生不经过申诉而直接向人民法院提起诉讼，是符合现行法律法规的。当然，从穷尽行政内部救济程序、充分尊重学校与教育行政主管部门在专业问题上的判断能力、减少司法资源的耗费以及司法审查有限性等角度出发，申诉是学生提起行政诉讼的前置程序或许是未来立法的发展方向。

三是申诉与行政复议的关系。行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向有权主体提出申请，由受理申请的行政主体依法对原具体行政行为进行重新审查并做出处理决定的活动。行政复议具有行政司法的性质，是监督行政主体依法行政和实现行政管理相对人权利救济的重要途径。根据我国《行政复议法》第6条第9项的规定，申请行政机关依法履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议。从这条规定可以看出，学生受教育权受到侵害依法可向有管辖权的机关申请复议。但是，相关的教育法律法规中没有出现“行政复议”的字眼，申诉和诉讼是比较常见的术语。因此，有必要对申诉与行政复议的关系略加分析。

如前已述，大学生不服学校的处分决定，可以向学校提出申诉和向教育管理机关提出申诉，这能否定性为申请行政复议呢？我们认为，答案应是肯定的。高校是行政主体，其行使教育管理权对学生做出的处分或处理是行政决定，是一种具体行政行为，大学生对此不服申请学校再次处理的行为可以定性为一种特殊的行政复议制度。一方面，这种行为符合行政复议的一般特征；另一方面，由于校内申诉是向原作出处理决定的行政主体申请重新审查，又与一般向上级机关提出申请的复议制度存在差别，具有特殊性。更重要的是，将这一申诉行为定性为行政复议，使之受《行政复议法》的调整，有利于规范校内申诉制度的程序，更好地维护高校大学生的合法权益。就校外申诉而言，我们认为将其定性为行政复议争议不大，因为其与一般的行政复议制度没有区别。但是一旦这样定性，就会涉及很多的具体问题，如校内申诉与校外申诉应该是一种什么样的关系，其区别表现在哪些方面，等等，这些都是需要我们进一步思考的。