哈佛大学治理模式与公立大学治理模式的比较

五、哈佛大学治理模式与公立大学治理模式的比较

哈佛大学的治理模式不同于美国公立大学的治理模式，但是它们都建立了法人董事会制度，维护大学的利益、公共受托人的利益，保持大学不至于随着社会各种压力集团的压力亦步亦趋，失去大学自治和学术自由。通过董事会，大学还可以加强与社会的联系，实现为社会服务的理念。

（一）美国公立大学的治理模式

在美国，由于历史传统以及宪法的限制，联邦政府没有直接管理教育的权力，管理教育的权力保留给了各州，建立了以分权为主要特征的联邦教育体系，形成了各具特色的公立高等教育治理模式。美国公立高等教育系统接收了大约80%的大学生^[29]，创造出了像加州大学系统、威斯康星州大学系统以及密执安州大学系统等全球著名的公立大学系统，其治理模式大致有四种类型，一是以集权为主要特征的规制型治理模式，二是以分权为主要特征的市场型治理模式，三是以协调为主要特征的复合型治理模式，四是无缝隙治理模式。^[30]

1.集权：规制型治理模式

在美国，有22个州实行规制型治理模式（Regulated Governance Model）。该治理模式一般是根据普通法律建立统一的集权董事会（Consolidate Board），依据法律授予的权限，在州立法机构监督下独立管理州立大学系统。董事会在全州范围内对所有大学或多校区大学制定具有法律效力的行业标准和准则，负责州政府对高等教育的拨款分配，有聘任总校大学校长和分校大学校长、掌握学术项目的批准、学费的标准、教师的薪金标准的审批的权力。董事会成员一般由州长任命，其成员包括州长、副州长、州教育局长、大学校长、大学事务局长。在规制型治理模式下，大学的自治权受到集权董事会的限制，通常没有独立的校区董事会，分校校长代表董事会负责管理单个大学校区并对总校校长和董事会负责，在董事会的监督下工作。大学很容易受到党派政治的影响，而且大学董事会的公法人资格是在议会立法权的监督下授予的，也很容易受到议会立法权的影响。可是集权董事会一旦建立，就成了受法律保护的公法人，具有独立地治理大学内部的所有学术与行政事务的权力。这就在大学和政府之间建立了一个缓冲机制，免得大学过多受到政治不稳定的影响。在大学内部，各分校校长的职责是领导各校区的工作，教授会要对基本的学术和教育以及教职的任命和终身教授的评审负责。每个校区的教员有权决定自己教员组织结构，选择代表参加大学治理。

规制型治理模式的优点是，州立董事会拥有广泛的权力，能平衡大学与州的要求，能集中资源满足州优先发展目标的需要，保证对所有公立院校的问责。其缺点是，校长的权力受制于董事会，不能公平地平衡州政府和大学的需求，不可避免地受到政治不稳定的影响，而且很难从深度和广度上作出复杂的决策。大学系统过于呆板，缺少活力，但良好的大学内部治理，保证了大学的有组织的无政府状态的延续，从而为学术研究创造了一种比较宽松的环境。因此，即使在具有良好控制传统的威斯康星州，仍然存在着排名在世界前20名的威斯康星州立大学麦迪逊分校。

2.分权：市场型治理模式

在美国，严格地讲，实行市场型治理模式（Market Governance Model）的只有两个州，一个是密执安州，一个是特拉华州。还有一些州，州一级的教育管理机构只有建议的权力，没有制定监督规制和分配经费的权力，也属于市场型治理模式。这种模式，州往往成立教育事业规划局作为州一级治理机构，职责是向政府机构、立法机构和公众提供高等教育的政策、年度财政、计划、数据和项目分析等咨询职能。既没有监督高等教育的权力，也没有分配经费的权力。政府往往根据法律向具有公法人资格的独立大学董事会拨款和制定规则。

大学有自己独立的董事会，它们有大学治理的决定权力。大学有州宪法上的自治权力的，州立法机构不能侵犯州宪法所赋予的权限。大学利用这种高度的自治地位，一方面可以摆脱州立法机构的控制和政治不稳定的影响，另一方面又可以接受政府大量拨款的资助。大学更注重提高质量和学术研究的价值，对降低学费和扩大入学率没有足够的兴趣，其学费能反映出学科或专业的市场价值。由于大学高度自治，而且其董事会成员通常是选举产生的，能够代表公众的利益和大学的利益，因此这种治理结构中大学的学术使命和为公共服务的使命能够很好地统一起来。

社会对大学的监督常常是通过非正式的形式实现的，而不是制定大学必须遵守的规章制度。例如，通过大众传媒、利益集团、行业协会等来进行监督，通常不具有强制性的特点。

这种治理模式的优点是，大学可以根据州政府的拨款和法律、大学自身的情况以及社会、市场的需求，不断自主地作出符合实际需求的决策，是比较典型的市场驱动模式。其缺点是，容易脱离本州优先关注的目标、导致资源浪费和竞争，不利于弱小大学的发展和社会公平的实现。

3.协调：复合型治理模式

在美国，复合型治理模式（Complex Governance Model）比较普遍，有25个州存在这样的治理模式。政府设立管理全州高等教育的董事会，一般都有一个或一个以上州一级的董事会负责管理所有州内的高等教育系统。这些董事会的权力没有监督性治理模式的权力大，权力的重心在大学一层，大学有自己独立的董事会。州一级的董事会往往只有监督或分配经费的权力，或者两种权力都没有，这种州一级董事会称为协调董事会。协调董事会具有全景式的权力，对于协调全州的资源利用、提高资源利用的效率很有意义，可以确定用于州优先发展目标，集中资源完成任务，如提高入学率和降低学费。董事会与大学一起进行系统的评价和平衡，由于远离大学，这样可以促使大学层次的董事会制定客观的发展政策；不足之处是没有权力保证全州战略计划的执行、两层董事会容易导致摩擦、行政成本比较高以及系统运作效率不高、没有基本法律权力依托。因此，这种模式治理下的州公立高等教育系统，在学费、科研成果、大学排名等方面一般处于中间位置。

4.系统：无缝隙治理模式

无缝隙治理模式（Seamless Governance Model）的最主要特征是，把学前教育、中等教育、高等教育的治理连接起来，由一个董事会负责全州的教育事务。只有佛罗里达州实行这种治理模式。佛罗里达州改革前，学前教育、中等教育、高等教育有各自独立的董事会负责管理自己范围内的教育事务。治理范围有明显的边界，各自为政是最为明显的特点。各个层次的教育在评价标准、师资标准、课程标准等方面都不能很好地衔接，学生从一个层级进入另一个层级遇到很多障碍，特别是高中的毕业标准与大学的入学要求不衔接，影响学生在大学获得成功，导致大量补课现象的发生，影响教育的效益与公平。为努力解决佛罗里达州各个层次教育衔接问题，促进高等教育普及化的发展，建立学习型社会，该州从治理体制上进行了根本变革。

无缝隙治理模式的优点是，既可以加强政府对教育的宏观管理的力度，也可以促使大学应对市场、生活和政府的需求作出积极的反应，又可以协调高等教育与中小学教育之间的关系。无缝隙治理模式更有利于建设学习型社会和终身教育体系，进一步促进美国普及化高等教育系统的深入发展。州一级董事会任命大学总校校长、制定规制、分配所有教育经费、对所有教育系统进行问责，制定大学校区董事会的运行政策、评价和执行计划；校区董事会有权选举校长但需经过总校校长和教育董事会认可和批准，拥有分配经费和评价校长、根据法律制定学费标准、批准招生和学位授予等权力。这种制度是协调复合型治理模式的改进和发展，扩大了州一级董事会的权力，同时授予大学校区董事会一定的自主权，体现在州层面政府更加集权和在此下面更加分权的趋势。但是，这容易在大学董事会与州董事会之间，导致大学与中小学的经费竞争方面产生摩擦，但毕竟给美国公立治理模式探索出一条新的道路，因为在美国地方自治的传统是排斥集权制度的。

（二）哈佛大学与美国公立大学治理模式的共同点

哈佛大学和美国公立大学系统的共同点是：在宏观层面上建立了介于政府、市场、社会和大学之间的董事会机构，来保证大学处于一个政府、市场、社会权力的制衡的节点上，实现其作为学术机构功能的无可替代性。在微观层面上，大学内部的学术权力与行政权力互相制衡，两种权力有着不同的系统来运作，具有不同的权力来源，保证大学内部治理的良性运行。

1.宏观制衡：建立董事会

不论是哈佛大学还是公立大学系统都有一个共同的特征，那就是，建立一个或多个介于政府、市场、社会和大学之间的中介组织——董事会。这样就可以避免过多的政府权力影响大学，过多的政府权力容易把大学办成政府的一部分，使其大学的特性丧失，不能满足社会对大学需要的满足。董事会也不会导致大学完全市场化，在保证政府拨款占大学经费很大比例的同时开展教学和科学研究。大学之所以不能完全市场化，一是因为大学是准公共组织，有着很多的公共利益。因此，政府、市场和社会理应为大学的发展提供资源。二是一些知识没有或者暂时没有市场价值，如基础研究就不能很快实现其市场价值或不具备市场价值；另外，如文化、历史、哲学等人文学科，虽然没有更多的市场价值，但能提高人的文化素质和精神境界以及民族认同感，这些对国家和社会发展有着重要的战略意义，为了社会和国家的利益，应该为大学提供经费，开展这方面的教学和研究。因此，即使在市场型治理模式的州中，大学也不是完全市场化的。大学要与社会、政府、市场保持适当距离，做到积极有限自治，才能够使大学不至于因与外界缺乏交流而固步自封，从内部衰落，也不至于使大学过多地受到外部势力的干涉而失去活力。从美国大学的治理模式可以看出，宏观上政府通过建立董事会决定拨款、制定政策和法律等方法来间接治理大学，而董事会真正代表社会和政府直接管理大学。这样才使得大学既不能固步自封也不能放任自流，既可以很好地完成传播知识、创造知识的使命，也可以更好地培养社会需要的人才，满足大学对社会服务的需要，引领时代发展。

2.微观制衡：学术权力和行政权力平行运行机制

美国大学内部拥有完整的权力运行机制，行政权力与学术权力平行运行。学术权力从层次上讲既有学校层面的各种委员会，也有系科层面的各种委员会，他们负责学校的学术事务。从权力来源上讲，行政权力来源于科层制度，负责行政、财政、学生事务等大学日常运转的行政事务，属于行政权力。学术权力来源于培养人才、知识的生产和传播的行会精神，表现为教学、课程设置、招生、毕业、科学研究等事项，由教授会、评议会、学科委员会来决定这些事务。两个权力子系统平行运转，互相支持，互相制衡，共同促进大学的发展。

哈佛大学经过漫长的历史进程，形成了独特的双会制治理机构。哈佛大学双会制的特点保证了大学既不能过于封闭，也不能由于外部干涉对社会作出亦步亦趋的反应，还可以保证监事会能够行使监督功能，更好地实现大学传播知识、创造知识的使命。哈佛大学双会制并非自建立起就固定不变，也没有由于机制的问题陷入僵化，而是随着时代的发展不断作出调整。在哈佛大学刚刚建立的时候，并没有有效的运转体制和机构，整个学校只有纳森尼尔·伊顿一人，既做校长又做导师，校长的权力被无限放大。虽然也有监事会，但由于其成员大多有更为繁忙的工作要做，因此很少对哈佛大学的发展进行有效的监督。从邓斯特校长时期起，哈佛大学模仿英国大学的模式建立了院士导师会议，但由于当时殖民地缺少合格导师，在整个17世纪导师人数很少超过2个的情况下，董事会只能吸收牧师和当地官员担任。随着《1650年特许状》的实施，哈佛大学建立了董事会和监事会共同治理的双会制，从而保证哈佛大学不至于陷于内部人治理的封闭情况，以及避免外部人治理不维护大学根本利益的弊端，而是综合了两者的优点。这既保证了大学因学者治理而不至于过于封闭，也保证了大学能够根据社会需求作出适时的反应。

大学的治理机构在漫长的历史过程中经历了很大变化，由当初的校长一人管理大学，到建立一整套校长为首的大学行政系统。董事会由清一色的牧师到来自工商业的商人、律师、医生等团体的人把老一派牧师挤出董事会，董事会的决策就更能维护大学和社会的利益。进入21世纪后，哈佛大学的课程、招生、终身教授的晋升等又出现新的动向，必定会对美国和世界其他国家大学的治理产生重要的影响。哈佛大学的行政管理主要通过校长、教务长和副校长以及他们的下设部门处理整个大学的工作。日常事务由校长和教务长负责。校长是行政首脑，全面负责学校的行政管理；教务长则是学校学术事务的总负责人。哈佛大学还设有以教务长为主席、各学院院长和研究中心主任组成的大学教授会，协调大学具体的学术行政事务，主管哈佛大学的课程设置、教授聘任、学生招生、经费分配等。

总之，哈佛大学的治理机构虽然在开始的时候具有很深的模仿痕迹，但经过与美国社会、经济、文化、宗教的实践相结合，形成了独具特色的治理模式。

【注释】

[1]S.A.Eliot.A Sketch of the History of Harvard College［M］.Boston：Charles C.Little and James Brown，1848：130.

[2]S.E.Morison.Three Centuries of Harvard（1636-1936）［M］.Cambridge：Harvard University Press，1937：34.(www.xing528.com)

[3]S.A.Eliot.A Sketch of the History of Harvard College［M］.Boston：Charles C.Little and James Brown，1848：13.

[4]林玉体.哈佛大学史［M］.台北：高等教育文化事业有限公司，2002：12.

[5]S.A.Green.A Copy of the Laws of Harvard College 1655［M］.Cambridge：Press of John Wilson and Son，1876：5.

[6]［美］阿尔特巴赫，等.21世纪美国高等教育——社会、政治、经济的挑战［M］.杨耕，等，译.北京：北京师范大学出版社，2005：40.

[7]T.J.Siegel.Governance and Curriculum at Harvard College in the 18^thCentury［D］.Cambridge：Harvard University Press，1990：12.

[8]C.A.Vigeland.Great Good Fortune：How Harvard Makes Its Money［M］.Boston：Houghton Mifflin Company，1986：192.

[9]C.A.Vigeland.Great Good Fortune：How Harvard Makes Its Money［M］.Boston：Houghton Mifflin Company，1986：195.

[10]C.A.Vigeland.Great Good Fortune：How Harvard Makes Its Money［M］.Boston：Houghton Mifflin Company，1986：192.

[11]F.Rudolph.The American College and University：A History［M］.New York：Vintage Books，A Division of Random House，1962：176.

[12]Morton Keller ＆Phyllis Keller.Making Harvard Modern：The Rise of America’s University.［M］Oxford：Oxford University Press，2001：15.

[13]B.Peirce.A History of Harvard University［M］.Cambridge：Brown，Shattuck and Company，1833：7.

[14]G.G.Bush.Harvard—The First American University［M］.Boston：Cupples Upham and Company，1886：83.

[15]J.S.Brubacher ＆W.Rudy.Higher Education in Transition：A History of American Colleges and Universities［M］.New Brunswick：Transaction Publishers，1997：35.

[16]甘永涛.依存与制衡——美国大学共同治理模式研究［D］.博士学位论文，浙江大学，2009：150.

[17]［加］约翰·范德拉格夫.学术权力［M］.王承绪，等，译.杭州：浙江教育出版社，2001：7.

[18]R.Bradley.Harvard Rules—The Struggle for the Soul of the World’s Most Powerful University［M］.New York：Harper Collins Publishers，2005：116.

[19]［美］德里克·博克.走出象牙塔——现代大学的社会责任［M］.徐小洲，等，译.杭州：浙江教育出版社，2001：30.

[20]［美］德里克·博克.走出象牙塔——现代大学的社会责任［M］.徐小洲，等，译.杭州：浙江教育出版社，2001：67.

[21]H.Rosovsky.The University—An Owner’s Manual［M］.New York：W.W.Norton Company，1990：173.

[22]A.L.Barlow.Coordination and Control：The Rise of Harvard University：1825-1910［D］.Harvard University，Cambridge，1979：154.

[23]P.French.The Long Reach—A Report on Harvard Today［R］.New York：Ives Washburn，Inc.，1962：189.

[24]［美］考利甘.谁在当美国大学校长——2002年全美大学校长调查报告［J］.中国高教研究，2004（4）：36—38.

[25]徐辉.哈佛大学初访［J］.浙江师范大学学报，2000（6）：1—4.

[26]Morton Keller ＆Phyllis Keller.Making Harvard Modern：The Rise of America’s University［M］.Oxford：Oxford University Press，2001：23.

[27]J.Trumpbour.How Harvard Rules：Reason in the Service of Empire［M］.Boston：South End Press，1989：33.

[28]Harvard University Chart［EB/OL］.http://www.itpb.ucla.edu/history/it_retreat_1999/notebook/universityreviews/harvard/Harvard，Figure-1.htm.2008-11-23.

[29]［美］阿尔特巴赫，等.21世纪美国高等教育——社会、政治、经济的挑战［M］.杨耕，等，译.北京：北京师范大学出版社，2005：111.

[30]徐来群.美国公立大学四种治理模式研究［J］.高等工程教育研究，2008（12）：119—123.