促进我国高等教育公平的思考

第三节　促进我国高等教育公平的思考

关于教育的公平性，科尔曼提出了四条标准：一是进入教育系统机会均等；二是进入不同教育渠道的机会均等；三是教育成效均等；四是教育影响生活前景的机会均等。它们涵盖了教育起点、过程和结果，并从教育的不同阶段阐述了教育公平性的含义。

高等教育公平是社会公平在高等教育领域的延伸和体现，包括教育权利平等和机会均等两个方面。我国高等教育存在的不公平现象，主要表现在以下几个方面：A.高等教育招生的不公平。由于高等教育资源配置的不同侧重，导致区域之间、城乡之间高考录取分数线、录取人数都相差悬殊。报考同一所大学北京、上海的考生就比其他城市考生的分数低很多，而且北京、上海等城市的大学在各自城市录取人数也明显多于其他地方。B.高等教育在性别上的不公平。女性在入学机会、就业机会竞争与男性相比仍然处于劣势地位。C.高等教育学费收费的不公平。由于学生来自不同的区域、不同的社会阶层，导致他们的经济承受能力不同。但是高等学校划定统一的收费标准，没有考虑学生家长的收入差别。面对同样巨额的学费，西部贫困地区、弱势群体和许多农村的学生已经无法承受。D.专业选择过于固定，使学生缺乏自主性。这限制了学生个性的自由发展，造成了发展的不公平。E.高校管理制度的不完善造成高校录取招生腐败、高校违规招生和乱收费等现象，这都严重地腐蚀着高等教育公平。F.高校毕业生就业的不公平。由于户籍制度的约束，在很多大城市，外地生源的毕业生想留下来非常困难，而本地生源却很容易，大学生就业受到不公平的对待。

如前文所述，高等教育公平存在诸多问题，但最根本的问题在于接受高等教育的机会公平与否，特别是受教育者在入学机会上的公平。要实现高等教育公平，首先就在于保证高等教育入学机会的公平。非义务教育的入学机会作为人们一项平等的非基本权利和社会公正，并不完全是一种国家或政府分配的平等和公正，而是一种比较特殊的、与市场交换有所不同的争取性的平等与公正。但是这种争取性的平等与公正的保障也是国家的责任，因为人们争取获得这些非义务教育的平等权利的外部环境和条件必须是平等的，而且这些外部环境和条件的平等也必须是由国家和政府提供和保证的。^[14]因此，本节主要对如下问题进行阐述。

一、高等教育机会公平的内涵

高等教育机会公平一般指：各族群接受高等学校教育的学生，在总学生数中所占的比例，应与各族群在同一年龄人口所占的比例相等。高等教育机会公平包括三个指标：其一，测验结果能力相同的青年均有相同的机会接受同一层次的高等教育；其二，所有社会族群的成员均有相同比例接受高等教育的机会；其三，所有社会族群的成员，均有相同的机会获得学术能力。

高等教育机会公平包括三个不同的层面，即起点公平、过程公平和结果公平。起点公平具体地表现为高等教育入学机会的公平。与其他层面相比，高等教育入学机会的公平是一种最低纲领的公平诉求，当然相对而言也是最简单、最起码的一种要求，但却是最重要的一种要求。

有学者认为，高等教育入学机会公平是指每位公民都公平地享有接受符合其能力发展要求的高等教育的机会，即如1998年10月联合国教科文组织在巴黎召开的世界性高等教育会议通过的纲领性文件《21世纪的高等教育：展望与行动宣言》中所言：能否被高等院校录取应根据那些想接受高等教育的人的成绩、能力、努力程度、锲而不舍和献身的精神……任何人不得因种族、性别、语言、宗教，也不得因其经济、文化或社会差别或身体残疾而被拒绝接受高等教育。

笔者认为，高等教育入学机会公平是指所有公民在争取上大学的外部条件方面享有同等权利，即使他们在性别、民族、家庭经济状况、社会阶层等方面存在差异。高等教育入学机会公平的原则主要是为了改变处于不利地位的社会阶层的高等教育状况，它意味着任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况都可能从教育制度本身得到补偿，^[15]即社会弱势群体可以通过公平的高等教育入学机会获得补偿。这种公平的入学机会是社会全体公民的一种权利，应该受到国家和社会的保护。当然，这种公平必须依靠国家和政府为某些处于社会不利地位的人们创造一些外部条件来实现。

二、我国高等教育入学机会问题的历史沿革

高等教育入学机会尤其是进入以培养精英为主的研究性大学的机会历来是一种相当稀缺的资源。由于这一资源的有限性，它的分配将直接关涉个人向上流动的可能性以及将来在社会阶层中的地位，因此，通过一种什么样的方式分配机会就显得非常重要。而这种资源分配的方式又被看做衡量中国高等教育公平的重要标准。

我国高等教育入学机会的分配与国家的高校招生政策密切相关。我国高校招生政策历经变迁，依据分配机会的不同标准，大致经历了三个时期：新中国成立初期的招生政策；“文革”期间的招生政策；改革开放后的招生政策。

(一)新中国成立初期的招生政策

新中国成立初期(1949-1965年)，高等教育入学机会主要根据学术和政治双重标准进行分配。

新中国成立后，于1950年恢复和重建了高校招生制度。高校招生制度的重建是为了适应国民经济恢复和发展的需要，有计划地选择和培养服务于国家建设的专门人才。1950年召开的第一次全国高等教育会议提出，高等教育必须培养具有高度文化水平的、掌握现代科学和技术成就的、全心全意为人民服务的、高级的国家建设人才……必须密切适应国家政治经济、文化、国防建设，首先是经济建设的需要。^[16]这就决定了高校的主要任务是培养服务于国家经济建设的“精英”，尤其是技术精英为主。作为一个新生的，以工农联盟为基础的政权，由于它在教育上延续了老解放区的经验，具有很强的革命意识和平民意识，十分强调教育面向工农开放。时任教育部长的马叙伦在第一次全国教育工作会议上指出，我们的国家是以工农联盟为基础的人民民主专政的国家，因此我们的教育也应以工农为主体……我们的中学和大学，应该有计划有步骤地为工农青年开门，以便大量地培养工农出身的新型知识分子。^[17]这就使得新中国的高等教育肩负着一方面要根据“学术标准”选拔技术精英，另一方面又要根据“政治身份”向工农大众开放的双重使命。

随着1957年整风运动和反右斗争的进一步发展，毛泽东改变了八大一次会议关于我国社会主义主要矛盾的判断，提出当前我国社会主义的主要矛盾仍然是无产阶级和资产阶级，社会主义道路和资本主义道路的矛盾，并把正在逐步接受社会主义改造的民族资产阶级和知识分子列为剥削阶级的范围。他认为，当前的知识分子，包括大学生，大多数出身于地主、富农、资产阶级以及富裕的中农，多数在思想方面、精神方面，还是跟稻子一样，风一吹就要摇，为了巩固无产阶级政权，必须培养又红又专的知识分子队伍。毛泽东强调，政治和业务是对立统一的，政治是主要的、第一位的。所谓的先专后红就是先白后红，是错误的。^[18]由于强调突出党的领导，强调教育为政治服务，在高校招生中，学生的“政治质量”成为其能否进入高校的首要前提。对政治质量强调的直接举措是对考生进行政治审查和对工农速成中学的毕业生、工人、农民、工农干部以及优秀的高中毕业生实行保送入学制度。由于在招生中强调贯彻阶级路线，学业成绩作为进入高等院校的选拔标准被弱化，而个人的政治出身和政治表现则得到了强化，这影响了其他阶层的子女获得高等教育的机会。

1958年以来的高校招生政策，尽管强调被录取学生的政治出身和政治表现，但是并没有完全否定考试成绩的作用。高等教育入学机会在向出身好，表现好的人员开放的情况下，仍然为其他阶层的子女进入高等院校留有一定机会。

新中国成立至“文革”前，在“服务于国家建设，向工农开门”的教育方针指导下，高等教育入学机会根据学术和政治双重标准进行分配。这种分配机制迎合了当时政治和经济发展的要求，并在客观上扩大了不同群体，尤其是工农成分子弟在高等学校学生中的比例。但由于受政治运动的影响，这两种标准总是处于摇摆状态，不同群体随时会因标准的变化而丧失接受高等教育的机会。

(二)“文革”期间的招生政策

随着“文化大革命”的进行，以学业成绩作为选拔标准的高校招生政策受到了攻击。高考被看做是“分数挂帅”，违反了党的阶级路线，是产生修正主义的祸根，迫切地要求把它扔入历史的垃圾堆里去。^[19]“文化大革命”对高等教育产生的影响是消极的：高考制度被取消，高等教育发展停滞，高校遭到破坏，“大学”的基本价值观在这一时期被完全抛弃，代之而起的是对知识的批判态度。高考制度的取消意味着依据学术标准分配高等教育机会被彻底废除。

从1970年起，高等学校在停止招生6年之后，部分高校恢复招生，至1976年，共招收了7届学生，他们被称为“工农兵学员”。新的招生标准是强调时间经验，招收学生的要求是：政治思想好，身体健康，具有三年以上实践经验，有相当于初中以上文化程度的工人、贫下中农、解放军战士和青年干部；有丰富实践经验的工人、贫下中农不受年龄限制；还要注意招收上山下乡和回乡知识青年。新的招生办法无须入学考试，自愿报名、群众推荐、领导批准、学校复审成为“文革”时期分配高等教育机会的基本方式。它取消了学术性的要求，强调政治标准和实践标准，致使学生的学习程度参差不齐，教育质量很差。

此外，由于把高等教育机会的分配权由国家和学校下放到个人手中，且缺少客观的标准和有效的监督，少数干部便滥用职权，设法操纵有利于其子弟的入学方式，使得他们的子弟在大学生中占了不适当的比例。那些出身不好者，则被标上一种特殊的政治标签而成为推荐制度的牺牲者。这对教育机会的公平分配产生了极大的破坏作用。

(三)改革开放后的招生政策

1977年，我国恢复了统一招生考试制度。此后，学术标准重新取代了强制性的政治出身和政治表现成为分配高等教育入学机会的重要依据。

改革开放后，政治领域的“拨乱反正”、否定“左”的错误路线，促使教育方针发生了根本的转变：由先前强调教育为政治服务，转变为教育为社会主义经济建设服务。邓小平在1977年指出：要实现现代化，关键是科学技术要能上去，发展科学技术，不抓教育不行，必须有知识、有人才……要经过严格的考试，把最优秀的人集中到重点中学和大学。^[20]1977年，我国恢复了统一招生考试制度以后，学术标准重新取代了强制性的政治出身和政治表现成为分配高等教育入学机会的重要依据。但是，重新确立学术标准以后，工农子弟在获得高等教育机会方面与其他阶层子弟的差距在扩大。造成城乡不同阶层高等教育入学机会差异的原因是多方面的，但有一点不容忽视，那就是重新采取学术标准后，高等教育的入学机会的分配标准更加依赖初等和中等教育的水平和质量。“文革”后，在“效率优先，兼顾公平”的政策导向下，裁撤大批公办初中和高中以及在城市重建重点中学的制度，在一定程度上导致这一差距的扩大化。还需要指出的是，现行的统一高考制度，仅仅具备了形式上的公平——分数面前人人平等，但实际录取学生采取的是分省定额、划线录取的办法，各地录取定额主要是根据当地高教资源的状况来分配的。因此导致各省高等教育入学机会存在较大差异。

1997年后，我国陆续出台的一系列高教政策对高校招生产生了深远的影响，主要体现在以下两个方面。

1.实行“收费并轨”、教育成本分担机制

按照谁受益，谁付费的原则，高等教育实行成本分担机制并不存在多大争议，争议之处在于它是如何影响高等教育入学机会分配的。自1997年开始，我国高等教育开始全面实行教育成本分担机制，高等教育经费投入由政府单一化负担转向社会各方多元化分担的新格局。根据1996-2003年的统计数据，在我国高等教育经费结构中，国家财政性教育经费的比例从1996年的78.56%降到2003年的46.80%，学费和杂费的比例从15.06%提高为29.29%。从分担比例结构来看，现行高等教育成本分担体系中社会分担能力太弱。从国际经验看，学费所占的高等教育成本均在20%左右。相比之下，高校收费政策实施以来，我国高等教育的私人成本分担比例较高。高校学费的上涨对高校学生及其家庭都带来了较大的经济压力，在高等教育私人成本分担比例较高的情况下，较低收入的家庭实际上承受了非常重的高等教育个人费用。

2.通过扩招不断扩大高等教育的入学机会

到2006年为止，我国高等教育的毛入学率已经达到23%，在校生数达到2300万人。^[21]但就高等教育的机会分配而言，已有多项实证研究表明，中国社会阶层地位与子女接受高等教育机会成正比。^[22]这就是说受教育者的高等教育入学机会，受到家庭社会地位的影响。社会地位较高家庭的受教育者，容易获得高等教育机会；而社会地位较低家庭的受教育者，实现高等教育机会的选择能力受到各种不利因素的影响，其教育机会实现的比例较小。

因此，改革开放后，随着高考制度的恢复及不断完善，以及高校“收费并轨”与高校扩招政策的实施，使得高等教育入学机会在依据学术标准的同时，也受家庭经济承受能力的影响。

三、我国高等教育入学机会不公平的表现

由于受社会生产力等多种因素的限制，我国现阶段所追求的高等教育机会公平目标，只能是入学机会公平，对高等教育过程和结果公平的追求还需要一个逐步发展的过程。目前影响我国高等教育入学机会公平的主要因素有：省际差异，城乡差异，阶层差异以及高中教育入学机会不公平。

由于历史原因，国家在1951年高校院系局部调整的基础上，先后在1952年及“一五”计划期间对全国高等教育资源进行重新整合，即1952-1957年由中央决定、教育部制定的全国性大规模高校调整方案。调整的直接目的是为苏联援建的156项重点建设项目输送工业建设专业人才。学校调整以大行政区为单位，以中南为重点，华北、华东、东北、西南、西北作局部调整。调整与加强以专科类为重点的总和大学，强调学习苏联模式，发展高等工业专业学院。在今天看来，当时的调整使综合大学的一些优势和特色学科得到了相对集中，顺应了当时经济建设的需要，但是造成了高等院校区域分布的不平衡。近几年来，国家加大了对高等院校的建设力度，各地方也重视高等教育的发展。但由于地方经济差异巨大，各地区高等教育发展水平差异加大，导致高等教育入学机会存在很大差异。以下将从高等院校在各省、直辖市的分布，高等院校在各省、直辖市的录取名额，各省、直辖市的高等教育毛入学率三方面进行分析。

1.高等院校在各省、直辖市的分布差距

以下是2006年全国各省、直辖市拥有的高校数，全国各省、直辖市每十万人口拥有的高校数量和全国各省、直辖市拥有“985”和“211”工程院校数量。

表5-1　2006年全国部分省、直辖市每十万人口拥有的高校数量

表5-2　“211工程”^[23]高校和“985工程”^[24]高校在部分省、直辖市的分布

从上表数据可以发现：A.总体上，高等院校的空间布局在省、直辖市之间是不平衡的，北京80所、上海60所、江苏116所、安徽83所、宁夏13所、青海11所。北京、上海等大城市拥有的高等院校绝对数量虽然少于江苏、安徽等大省，但仍然远远多于青海、宁夏等西部地区。B.从绝对数而言，每十万人口拥有的高校数量北京是0.506所、江苏0.154所、安徽0.136所、青海0.201所。北京每十万人口拥有的高校数量是江苏的3.3倍，是安徽的3.7倍，是青海的2.4倍。同时，经济发达的东部地区拥有高校的绝对数量和相对数量都明显高于中西部地区。C.国家重点建设的拥有优质资源的“985”、“211”工程院校大部分都分布在北京、上海等大城市及经济发达的地区，一些中西部地区很少甚至没有。

“院系调整”顺应了当时社会经济发展的需要，但却导致了高等院校的空间布局在省、直辖市之间不平衡。近几年虽然高校数量增长较快，但高等院校特别是国家重点建设的大学在全国各省、直辖市分布仍然不平衡。

2.高校在各省、直辖市的录取名额差距

关于高校在各省、直辖市的录取名额，本研究以“各省、直辖市每万人口高校平均招生数”作为测量指标，分析高校在各省、直辖市的录取名额差距。

表5-3　2006年全国部分省、直辖市每万人口高校平均招生数

续表：

从表中我们可以知道，2006年北京每万人口高校平均招生数是97.45名、江苏是54.80名、安徽是37.22名、宁夏是32.24名，北京每万人口高校平均招生数是安徽的2.6倍，是青海的4.5倍。江西的高等教育基础薄弱，扩招前只有11所本科院校，现在发展到了66所，但是与北京、上海等高等教育发达城市比仍然有很大的差距。江西每万人口高校平均招生数略高于全国平均水平，而北京是江西的2倍。可见，高校在各省、直辖市的录取名额差距巨大。

3.各省、直辖市的高等教育毛入学率^[25]的差异

在国际上，“高等教育毛入学率”，即高等学校注册生(在校生)人数与规定年龄组人口数的比率。高等教育毛入学率表明了一个国家或地区提供高等教育机会的综合水平，也通常被作为衡量一个国家高等教育发展水平的重要指标之一。

表5-4　2006年全国一些省、直辖市高等教育毛入学率

注：2006年中国高等教育毛入学率是22%。

上表显示，北京、上海等发达城市已经进入高等教育普及化阶段，青海、甘肃等地区还刚进入高等教育大众化阶段。上海高等教育毛入学率是甘肃的3.7倍，是安徽的3.3倍；江苏高等教育毛入学率是甘肃的2.3倍，是安徽的2倍。由此可见，各省、直辖市的高等教育毛入学率差距巨大。

综合上述，由于高等院校在不同地区、直辖市分布不平衡，普通高等院校在不同地区、直辖市的录取名额差异很大，各省、直辖市的高等教育毛入学率差异也很大，造成了不同地区高等教育入学机会不公平。

(二)高等教育入学机会的城乡差距

长期以来，在城乡二元结构、高度集中的计划体制下，形成了一种忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”价值取向。国家的公共政策优先满足甚至只反映和体现城市的利益，这种价值取向最终也会影响城乡学生接受高等教育入学机会。本章考察我国高等教育入学机会状况主要从城乡生源学生进入普通高校的机会这一层面来分析。

关于高等教育入学机会城乡差距的测量，最直接的方法是统计每年城乡的高校录取人数，并与人口结构加以比较。但由于本作者没有准确的1999年高校扩招之后分省区、分城乡的高校录取率，只能以“高考报名数”作为代用的测量指标。虽然有所差别，但两者之间是成正相关，变化的趋势是一致的，用以反映高等教育入学机会城乡差距是可以适用的。

图5-1　1996年-2002年全国城乡每万人高考报名数

表5-5　1996年-2002年全国城乡每万人高考报名数

图5-1和表5-5显示：总体上，从1996年到2002年，农村万人报名数低于全国万人报名数，更低于城市万人报名数，而且这种趋势还将在很长一段时间延续下去。从1996到1999年，城市每万人报名数与农村每万人报名数的差值一直在扩大，城市每万人报名数增长速度也明显高于农村。1999年后，城市每万人报名数与农村每万人报名数的差值2001年达到峰值18.96；2002年，这一差值开始回落降为15.50。1999年后城市每万人报名数增长速度明显高于农村，2001年达到峰值，其增长速度从2002年开始略低于农村。

总之，1999年前，无论是绝对数还是增长速度，城市每万人报名数都明显高于农村，1999年扩招后这种趋势并没有改观，并于2001年达到顶峰。从2002年开始城市每万人报名数增长速度略低于农村，但绝对数仍然远高于农村。就城乡每万人报名数来看，随着我国高等教育的发展，城乡差距有了很大的改善，但并没有发生根本性的变化。由于城市的录取率要高于农村，因此城市人口所获得的高校入学机会要高于农村，高等教育入学机会存在城乡差异。

(三)高等教育入学机会的社会阶层差距

社会阶层是一个内容很宽泛的概念，包括经济资本、文化资本、社会资本等方面。分析不同社会阶层子女的高等教育入学机会问题可以从两个方面进行，一是总体上看不同社会阶层的子女在高校中的入学机会差异；另一方面是分析已经获得大学入学机会的来自不同社会阶层的子女在不同高校与专业中的机会差异。

德国社会学家韦伯的社会分层结构理论认为，社会关系和社会分层结构具有稳定性，社会结构的变迁都是建立在巨大社会变革基础上的。随着我国经济和社会结构的转型，社会阶层的分化日益显现，而且这种社会分层随着经济的发展更加凸显。因此，高等教育入学的阶层问题也具有相对的稳定性，以下2004年的数据同样能反映现阶段我国高等教育入学机会的阶层状况。

1.不同社会阶层出身的学生在不同层次大学的分布

关于不同社会阶层的学生在高校中的分布，本研究以厦门大学2004年34所高校调查的资料为依据，从这些局部的数据中分析这种高等教育入学机会的社会阶层问题。

表5-8　2004年34所高校调查大学生阶层分布(%)

续表：

该调查以“辈出率”(该阶层在校生的比例与该阶层在社会总人口中的比例之比，即B/A)的概念来表达不同阶层子女获得高等教育机会的差距。如果B/A的数值为1，即意味着该阶层在校的比例与其在社会人口结构中的比例相等，是公平的状态。如果某一阶层的辈出率大于1，则说明该阶层学生在高等教育入学机会方面占优势；反之，则处于劣势状态。

从上表中可以看出，国家社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员和个体工商户这五个优势阶层家庭的辈出率为2.37-5.9，约为平均数的2至6倍，表明这几个阶层的子女的高等教育入学机会远高于社会平均水平；而办事人员、商业服务业员工、产业工人、农业劳动者和城乡无业失业者这五个社会较低阶层家庭的辈出率则低于平均数1，说明这几个阶层的子女接受高等教育的机会低于社会平均水平。其中高低阶层辈出率的最大差距为13倍，也就是说，私营企业主阶层子女接受高等教育的机会是城乡无业、失业阶层子女的13倍。在这十大阶层，个体工商户尤其私营业主阶层子女拥有更多的入学机会。

辈出率反映的接受高等教育的人数比例不公平这一事实表明，不同社会阶层子女接受高等教育的机会存在较大的差异，出身较高阶层的子女拥有比出身较低阶层子女更多的入学机会。

2.不同社会阶层出身的学生对不同专业的选择

表5-9　不同收入水平家庭的学生对高校类型及专业的选择

从选择高校类型方面看，高收入家庭学生主要选择以工程为主的高校或综合性高校，低收入家庭学生主要选择师范类或农林地质类高校；从选择专业方面看，高收入家庭学生主要选择外国语言、新闻传播艺术、管理经济法律等热门专业。家庭收入水平对学生选择高校和专业具有显著的影响，家庭收入水平越低，学生越倾向于选择农林地质类高校，第二、三层次的高校，以及教育、农林地矿工程和农学等专业；而家庭收入水平越高，学生则越倾向于选择综合和以工程为主的高校，第一层次的高校，以及外国语言、新闻传播及艺术、管理、经济、法律、医学等专业。总之，家庭收入状况直接影响其子女对高校类型和专业的选择。

综上所述，在现阶段，我国拥有更多经济资本、社会资本和文化资本的优势阶层的子女在享受高等教育资源上占有明显优势，而低社会阶层的子女则处于劣势。生源的社会阶层严重影响他们的高等教育入学机会，高等教育入学机会存在社会阶层的不公平。

(四)高中教育入学机会的差距

现实存在的各种高等教育入学机会的差距并不是孤立的现象，而是整个教育体系结构不公平的一部分，在相当程度上是普通高中教育阶段入学机会不公平的一种累积和延续。由于高中教育是一种非义务性质的选拔性教育，高中教育资源分配及高中教育的入学机会直接影响高等教育机会的获得。本节从三个方面研究高中教育机会的获取对高等教育机会获得的影响：一是城乡学生享受优质高中教育资源的差异；二是普通高中发展的相对滞后；三是不同家庭背景、社会阶层影响学生优质高中教育机会的获取。

1.城乡学生享受高中教育资源的不公平

表5-10　城乡学生在不同类型高中占有的比例

从上表可以看出两大差异，一是总体上，城镇户口的学生获得高中资源比农村户口的学生有更多的优势；二是在城市重点、普通高中，城镇户口学生所占的比例远高于农村户口学生。由于城市高中，特别是重点高中高考录取率远远高于农村高中，这反映出城乡学生享受优质高中资源存在严重不公平，从而影响农村学生接受高等教育尤其是优质高等教育的机会。

2.普通高中教育发展的相对滞后

表5-11　2000-2005年全国初中升高中、高中升高等院校的升学率^[26]

从表中我们可以知道，初中升高中的录取率都低于高中升高等院校的录取率，说明相对于高等教育的发展，中国的高中教育发展滞后。高等教育是教育体系中的最高层次，代表着区域教育的领先程度，高等教育发展的水平与后劲取决于其前一层次教育——高中阶段教育的发展水平。滞后发展的高中教育直接影响高等教育的发展与高等教育入学机会的公平。

3.家庭背景、社会阶层严重影响优质高中教育机会的获取

与九年制免费义务教育相比，高中教育是一种选择性教育。升学考试作为一种选拔性考试，是升入高中最基本、最主要的途径。但当前的现实中，单一的分数——能力标准已被打破，交赞助费、择校费以及疏通社会关系已成为许多家长面临的选择。同时，高中教育具有“准公共产品”的性质，从各投资主体分担教育成本的比例看，家庭个人需要承担一部分成本。这些原因导致获取优质高中教育的竞争异常激烈。

表5-12　不同家庭进入重点高中的路径(%)

从上表我们可以知道，一是优势阶层家庭的子女有多种途径进入高中，他们有更多的机会享受优质的高中教育资源；二是弱势阶层家庭的子女进入重点高中主要是依靠考试分数。这反映出不同社会阶层家庭的子女进入重点高中的机会存在不公平。家庭背景、社会阶层严重影响高中教育机会的获取，它直接制约着不同阶层出身的学生高等教育入学机会的公平。

综上所述，由于我国高中教育发展滞后，对获取优质高中教育资源的竞争非常激烈，城乡学生、各社会阶层出身学生享受高中教育特别是优质高中教育资源存在不公平，导致城乡学生、各社会阶层出身学生享受高等教育尤其是优质高等教育不公平。

四、我国高等教育入学机会不公平的形成原因

(一)经费原因

1.国家财政性高等教育经费的不足

由于高等教育是典型的准公共产品，因此，无论是以低收费公立高校为主的欧洲高等教育模式，还是以低收费公立高校与私立学校并重的美国高等教育模式，或者是以私立高校为主和低收费公立高校为主要特征的东亚高等教育模式，政府公共财政都扮演着非常重要的角色(见表5-13所示)。

5-13　世界各国大学政府拨款占经费总额的比例

由于我国市场经济体系的建立和发展尚需不断完善的公共服务，在社会保障、医疗和科技等领域存在着大量的财政性资金缺口。虽然我国早在1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出，到2000年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4%，但直到现在，该比例一直未能实现。

表5-14　国家财政性教育经费①支出占GDP比例(%)

从上表我们可以知道，是我国国家财政性教育经费支出占GDP的比例(%)在2004年之前甚至呈现下降趋势，2004年之后，增长也非常缓慢。目前全世界高等教育占GDP的平均值为4.8%，发展中国家的平均值为4.2%，相比之下，我国财政性教育经费投入还没有达到发展中国家的平均值。二是我国国家财政性教育经费支出占GDP的比例(%)离4%的既定目标有不少差距。②因此，在我国高等教育进入大众化阶段的很长一段时期，财政性高等教育经费支出不足问题仍然影响着我国高等教育的发展。

2.地区经济发展的差距对高等教育投入的差距

表5-1　52006年地区教育经费总收入(亿元)

以我国1998年三级教育投资的分配结构为例，从预算内教育经费在三级教育间的分配比例看，中等教育占的比例为38%，初等教育占的比例为32.64%，高等教育占的比例为22.69%。因此，地区教育经费总收入直接影响地区高等教育总收入。

①国家财政性教育经费包括国家财政性预算内教育经费、各级政府征用于教育的税收、企业办学校教育经费、校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费②韩洪文.论教育投资及其结构.经济与管理研究，2006-6-23

表5-1　62006年部分地区生产总值(GDP)(亿元)

1980年以后，我国的财政管理体制发生了重大变化，开始实行“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”体制，即将中央统一的财政体制改为中央和地方分级负责。中央不再统一高等教育财政，除教育部直属高校的经费仍由中央政府负责外，各省市地方高校所需经费由各省市所属省级政府负责。以2006年为例，国家财政对教育的财政总投入为8418.84亿元，而地方教育财政投入是7566.83亿元^[27]，中央教育财政投入是852亿，地方教育财政投入是中央财政投入的9倍左右。这说明教育，也包括高等教育经费主要依靠地方财政投入。2006年上海的GDP是10366.37亿元，教育总收入522.72亿元；江苏的GDP是21645.08亿元，教育总收入665.32亿元；江西的GDP是4670.53亿元，教育总收入188.89亿元；宁夏的GDP是710.76亿元，教育总收入28.73亿元。上海的教育总收入是江西的3.5倍，是宁夏的18倍。因此，在高等教育经费主要依靠地方财政投入的情况下，地方的经济发展程度直接影响本地区教育经费的财政投入。北京、上海、江苏等经济发达地区对教育的财政投入远远多于江西、宁夏等经济欠发达地区。

从上表可以显示，地区经济发展不平衡，由此而导致的不同地区对高等教育的投资也是极不平衡的。经济发展的程度在一定程度上决定了该地区高等教育的发展水平，这也是影响各地区高校入学机会的很重要原因。

3.家庭经济承受能力的差距

在高等教育实行成本分担、缴费上学的情况下，家庭经济承受能力的差异严重影响学生入学机会的获取。2002年中国教育学会教育社会学专业委员会第七届年会提出了一个重要的观点：我国的社会转型引起了产业结构的变化，加剧了贫富分化，出现了新的社会不平等现象，家庭的社会经济地位几乎主宰了受教育的机会。^[28]个体学生家长经济承受能力直接决定了学生高等教育机会的获取。

(1)城乡学生家长经济承受能力的差距

表5-17　城乡居民家庭人均收入(元)

从上表可以看出城乡居民家庭人均纯收入相差巨大。由于长期以来中国形成“城乡二元结构”，城市经济明显优越于农村经济，导致城乡居民家庭人均收入相差巨大。由此产生的城乡居民对高等教育收费的承受能力存在很大差距，造成城乡人口高等教育入学机会的不公平。

2005年我国城镇居民家庭人均纯收入是10493元，农村居民家庭人均纯收入是3254元，前者是后者的3.2倍。以2005年高校平均学费4557^[29]元为例，城镇的居民家庭人纯收入是高校平均学费的2.33倍，而高校平均学费是农村居民家庭人纯收入的1.8倍。也就是说要两个农民一年的纯收入才能勉强保证一个大学生一年的学费，即使不包括其他在校生活开支。这个数字足以让诸多农村家庭不堪重负，也使许多普通人家生活陷于窘境。

从表中数据可以看出，一是目前高校的收费标准已明显超出学生家长的承受能力；二是城乡居民对高等教育收费的承受能力影响了城乡生源学生获取高等教育资源，许多农村生源学生因为高额的学费而放弃进入高等院校。

(2)不同阶层家庭经济承受能力的差距

我国高等教育实行成本分担政策之后，学费成为影响不同家庭背景、不同社会阶层学生入学机会公平的重要原因。有些学者对此进行了实证研究，结果发现，不同收入家庭学生的教育需求对学费上涨的反应是不一样的。对低收入或中等收入家庭学生而言，在学费上涨五种不同幅度时，他们继续上学的可能性都有明显下降；但对高收入家庭的学生而言，只有学费上涨一倍及以上时，他们继续上学的可能性才会明显下降。在学费上涨某一相同的幅度时，就总的趋势而言，高收入家庭学生的学费弹性最小，中等收入家庭学生的学费弹性最大，低收入家庭学生的学费弹性则介于二者之间(只有学费上涨三倍时，高收入家庭学生的学费弹性略大于低收入家庭学生的学费弹性)。由于在学费按五种不同幅度上涨后，不同收入家庭学生的学费弹性是不同的，中、低收入家庭学生的学费弹性要大于高收入家庭学生的学费弹性，增加学费对中、低收入家庭学生接受高等教育机会的影响要大于对高收入家庭学生的影响。^[30](www.xing528.com)

该研究表明，在实行缴费上学的情况下，家庭收入水平成为影响入学机会差异的一个原因。这是因为不同的付费能力影响了学生及其家庭对高等教育需求的决定，面对同样高额的学费，中、收入家庭不堪重负而选择放弃机会或者举债承担。

(二)高校政策和制度性原因

1.高校建设存在地区侧重

表5-18　2006年一些地区拥有高校的数量(所)

由于历史原因，我国先后在1952年及“一五”计划期间对全国高等教育资源进行重新整合，即1952年-1957年由中央决定、教育部制定的全国性大规模高校调整方案——“院系调整”。调整的直接目的是为苏联援建的156项重点建设项目输送工业建设专业人才，学校调整以大行政区为单位，以中南为重点，华北、华东、东北、西南、西北作局部调整，调整与加强以专科类为重点的总和大学，强调学习苏联模式，发展高等工业专业学院。在今天看来，当时的调整使综合大学的一些优势和特色学科得到了相对集中，顺应了当时经济建设的需要，但是造成了高等院校区域分布的不平衡。

近几年，虽然我国的高等教育有了很大的发展，但“院系调整”对我国高校省际分布仍然影响至深。这种高校分布的省际不平衡可以从表5-1、5-2和表5-21反映出来，北京拥有高校80所，其中“211”工程院校23所，“985”院校8所。江苏拥有高校116所，其中“211”工程院校11所，“985”院校2所。江西拥有高校66所，其中“211”工程院校1所，“985”院校0所。青海拥有高校11所，其中“211”工程院校0所，“985”院校0所。可见，高等院校大多集中在北京、江苏等经济发达地区，其数量远远多于中西部地区，尤其是重点大学分布更是如此。可见，高校建设在经济发达地区与欠发达地区之间存在很大的差异。

2.高校招生制度原因

与其他原因相比，高校制度对高等教育入学机会公平的影响更为突出、更亟待解决。不合理的招生制度导致高校入学机会的不公平，这表现在同一所高校在不同地区招生指标分配差异巨大。

表5-19　重点大学各地区招生指标一览表

注：招生数据来自各大学招生网(空格表示缺失相关数据)浙江大学的招生指标数是指理工类招生数。

从上表可以看出，2007年北京大学招生指标分配在各省的情况是：北京482个，上海55个，江苏76个，江西51个，浙江90个，青海16个。北京大学在北京的招生指标是上海的8.5倍，是江苏的6倍，是江西的9倍，是浙江的5.5倍，是青海的30倍。2007年复旦大学招生指标分配在各省的情况是：北京65个，上海1340个，江苏90个，江西56个，浙江65个，青海10个。复旦大学在上海的招生指标是北京的23倍，是江苏的16倍，是江西的27倍，是浙江的23倍，是青海的134倍。从绝对招生名额看，以2006年复旦大学招生名额为例，在1815万人口的上海录取名额是1610个，每一万人接近一个；而在有4339万人口的江西录取名额是56个，每一万人仅有0.013个。复旦大学每万人口的招生名额上海是江西的70余倍。

由此可见，由于高校招生制度原因，重点大学的招生名额总是向本地区严重倾斜，同一所高校在不同地区名额分配存在极不公平，不合理的高校招生制度导致高校入学机会的不公平。

3.高校收费制度

我国高等教育收费的依据是“教育成本分担理论”。这一理论最早是由美国纽约州立大学的约翰·斯通(John Stone)提出的。按照斯通的观点，在非义务教育阶段，由于接受高等教育的人和没有接受高等教育的人在劳动力市场的境遇不一样，预期收入和社会地位也不同。所以这一阶段的教育根据谁受益谁分担的原则，也就是说从教育中获得好处和利益的人，按其能力大小承担教育经费。

从长远来看，高等教育作为一种准公共产品，我国实行高等教育成本分担制度有利于高等教育机会均等的实现，符合市场经济“谁受益，谁付费”的原则。世界多数国家是由政府承担更多的高等教育经费，世界各国大学政府拨款占经费总额的比例，美国公立大学是59.3%，英国大学是55%，德国大学是68.5%，法国部属院校是89.5%，日本公立大学是49.7%。^[31]与国外相比较，目前我国国家承担教育经费的比例并不算高，2003年联合国调查员卡塔林娜·托马舍夫斯基说，中国政府提供给学校的经费仅为53%。当然，即使是欧洲经济发达国家，非义务教育也都是实行收费制度。我国高等教育收费给学生家长带来很大的负担，这在一定程度上对高等教育入学机会公平带来不利影响。雷斯林和布林科曼的研究结果表明：收费上涨10%，就有6.2%的中学毕业生做出放弃上大学的决定。

据调查：1999年全国普通高等学校年平均学费为2769元。到2007年，其年平均学费已达5000元左右。经济发达城市更高，2007年北京部分高校学费标准4800元到6000元不等，艺术类甚至达到10000元。上海高校学费标准在5000元到10000元不等，最高达到12000元。据社会调查显示：在北京有64%的居民家庭认为目前的高校学费太高；对于一个家庭供养一个大学生，33%的家庭认为很困难，37%的家庭认为勉强供得起，只有30%的家庭认为无困难。在北京这个经济发达、人均收入名列全国前茅的地区尚有如此高比例的家庭认为供养一个大学生困难，其他地区可想而知。中国社会调查事务所的调查显示：38%的被调查者能够接受的大学学费标准为每年学费2000元以下；46%的被调查者能够接受的大学学费标准为每年学费2000-4000元；只有11%的被调查者能够接受每年学费在4000-6000元；5%的被调查者能够接受高校收费标准为每年学费6000元以上。这表明，即使在经济发达的中心城市，也有高达80%以上的家庭难以承受每年学费在4000元以上，而2005年我国高校的平均收费是4557元。

由此可以看出，现行高等教育的收费对家长来说难以承受。我国目前各地区之间经济发展水平存在着巨大的差异、各阶层的收入差异更是天壤之别。这就使不同经济发展水平地区家庭、不同收入阶层家庭面对支付高等教育的高额学费时望“费”兴叹，并做出不同的选择。过重的经济压力使一部分学生不得不放弃入学，或者选择收费相对较低的学校或专业就读，导致了入学机会的不公平。

(三)其他原因

1.家庭社会、文化背景的影响

法国著名社会学家布迪厄(P.Bourdieu)揭示，不同家庭所拥有的经济资本、社会资本和文化资本，对子女教育机会产生明显影响。

经济资本主要体现为个人的经济收入和财产，成为形成不同社会地位的主要因素。家庭的经济资本对高等教育入学机会的影响表现在：一是高等教育收费，家庭的经济能力成为能否接受高等教育的第一道门槛；二是家庭的经济能力对高等教育高额的学费承受能力不一样，影响对大学类型及专业的选择。

社会资本大致是指个人(或家庭)在社会网络中所获取的资源。^[32]科尔曼将社会资本定义为对个人的具体行动有用的任何社会结构或资源。^[33]家庭的社会资本对高等教育入学机会的影响表现在：家庭社会资本丰富的学生可以通过多种途径进入高校，而不仅仅依靠高考分数。

法国著名社会学家布迪厄(P.Bourdieu)提出的“文化再生产理论”认为，文化具有“专断性”和“继承性”。学校教育制度是支配阶级文化专断的变种，个人在社会化过程中获得某种文化的同时，也承袭了这种文化的“专断”。社会优势阶级的子女之所以在教育中占有优势，是因为他们拥有更多的文化资本。因此，家庭的文化背景直接影响他们子女高等教育入学机会的获取。

2.城乡二元结构

从社会制度层面看，中国社会长期存在的城乡分割对立的二元经济结构和社会体制是高等教育入学机会不公平的社会制度原因。这种制度是我国特定的历史环境和原因造成的，在我国的发展和建设中起到过积极的作用，但随着社会的发展，它的消极影响日渐加深。

它最突出的制度弊端是确定了一种泾渭分明的城市与农村边界，同时也确定了“城市人”与“农村人”的边界。过去户籍制度严格地限制着农村人口向城市的流动，当前随着城市化进程加快，社会对流动人员子女受教育权利和机会非常关注，在义务教育阶段受教育机会有所改善，但并不能完全享受同城市人一样的教育机会。

由于我国长期实行城乡二元结构，对城乡义务教育投入严重失衡，如：2005年全国农村义务教育获得国家财政性教育总经费为1654.46亿元，而城镇是2311.93亿元，2005年在校生人数农村为9239.8万，城镇为7319.11万。^[34]所以城乡义务教育人均教育经费差距很大。经费获取的巨大差距造成城乡基础教育差距巨大，这种差距直接延伸到农村高中教育规模的萎缩，导致城乡高中教育的差距悬殊。城乡之间接受高等教育的不公平，很重要的一部分是由于基础教育的差距造成的。^[35]所以，这种城乡二元结构的制度，直接导致了城乡人口受教育机会的不公平。

综上所述，现阶段，历史原因和现行的各种教育政策、制度是产生高等教育入学机会不公平的主要原因。无论是经济的差异，国家高等教育政策的差异，还是城乡二元结构的原因，归根结底还是国家制度或者政策导向的结果。就是说，我国的高等教育政策、教育制度安排在高等教育机会入学公平问题上起着至关重要的作用。

五、促进我国高等教育入学机会公平的思考

理性分析我国高等教育入学机会不公平的原因，不难发现，因为我国的国情，影响我国高等教育入学机会公平的实质可以归结为教育政策或制度的缺失。一方面政府是政策和制度的制定者，因而是实现高等教育入学机会公平的主体；另一方面，高等教育作为一种准公共产品，具有公共产品的属性，具有很强的外部性。受高等教育权具有社会权性质，而社会权要求政府必须对高等教育入学机会公平问题进行干预。离开了政府，高等教育入学机会公平无从谈起。公平的受教育机会是社会全体公民一种基本的自由权和发展权，应该受到国家和社会的保护。教育是社会的推动器、平衡器，高等教育入学机会公平的实现有利于社会生产力的发展，有利于社会和谐关系的建立，是实现人的全面发展的途径和手段。因此，国家理所应当是实现高等教育入学机会公平的主导力量，它应不断完善高等教育的相关政策、制度，为某些处于社会不利地位的人们创造有利的外部条件。

坚持从人的全面发展的视角促进高等教育入学机会公平，要求政府在高等教育的改革与发展基础上，坚持“以人为本”，对弱势群体和区域施行“补偿原则”和“倾斜原则”为主的政策，从而解决高等教育的公平问题。

(一)拓宽资金来源渠道，在经费上保证入学机会公平

高等教育入学机会公平的实现，从根本上说取决于我国高等教育持续健康的发展。国家对高等教育财政性资金投入的匮乏，制约了我国高等教育持续的发展。因此，就必须建立一个以稳定增长的财政投入为基础，以更加完善合理的多元化筹资体制为支撑，重点选择政府投入范围，采取高效的政府投入，注重经济和法律手段调控，鼓励学校竞争的具有高效性、公平性和给予受教育者更多选择的公共教育财政体制，通过各种途径获得高等教育发展资金。

1.强化政府财政责任，确保法定经费足额到位

从理论上看，国家是高等教育服务的最大受益者，也应该是高等教育投入的主体，对高等教育的投入应随着财政收入的增长而增长。

我国早在1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出教育投入应随财政收入的增长而增长，但是，国家对高等教育的财政性投入占GDP的比例从1996年到2006年一直在2.46%到3%之间徘徊。2006年推出的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中又重申，保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政性经常性收入的增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。

但是就我国目前来看，要顺利实现我国高等教育的发展目标，财政性教育经费占据着举足轻重的地位。在“十一五”期间以及今后的发展过程中，应该不断强化中央和省级政府在高等教育领域的财政责任，加强立法，修改现行的《预算法》并制定《教育投入法》，完善我国的教育财政法律体系与财政资金分配的民主机制，明确人民代表大会对财政资金分配的决策权，保证财政体制的公平与透明。具体有如下几个方面：一是落实财政性教育经费“三个增长”的要求，明确各级政府的教育财政投资责任，确保财政性教育经费占GDP的比例不低于4%的最低目标；二是明确中央财政在地区差异的协调，增加困难学生资助和国家助学贷款的补偿基金，基础性科学研究、公立大学经费以及重大教育工程项目等方面的经费责任；三是明确地方财政承担地方高等教育经费的责任，包括经常性教育经费定额标准、专项经费与基本建设经费的规模，并将高校的基础设施纳入城市公共事业范畴进行规划与建设。确保经费足额、按时到位，这是解决我国高等教育公平问题的关键环节。

2.调整国家财政性教育经费在各类高校的投入

我国高等教育财政的拨款依据，在不同时期、不同阶段有明显不同。新中国成立后，与统一的计划经济体制相适应，高等教育经费投入体制的基本特征是由举办者负责筹措和管理经费；改革开放后，高等教育的经费来源开始发生变化，多元化的投入机制逐步形成；世纪之交，中央和省级政府两级管理，以省级政府管理为主的高等教育管理体制基本形成，高等教育财政拨款制度也分为以中央财政为主和以地方财政为主两部分。

1949年至1985年，高等教育财政拨款的依据是“基数加发展”，政府按各高校的规模大小及日常开支需求核定一个拨款基数，以后各财政年度的经费开支预算便在上年基数上，按财政状况增减本年度的经费数。1985年至今高等教育财政拨款的依据是“综合定额加专项补助”。“综合定额”是根据上年度生均成本费和本年度在校生规模核定的；“专项补助”则依据各高校发展的特殊需要，经学校申请，教育主管部门批准后拨给。“专项补助”是对综合定额的补充，它是由政府部门在考虑了学校的各种特殊需要后单独拨付的，比如“985”、“211”专项投入，这类高校办学经费很充足。另一方面，绝大部分高校的办学经费依赖其所在地方政府的投入，由于不同区域经济发展的差距，导致不同区域地方高校的办学经费差距较大，高校发展差距也较大。因此，要实现高等教育入学机会的公平，就要调整中央财政和地方财政对高校的投入。

(1)明确中央财政对高等教育的宏观协调功能

财政投资的重点应是平衡差异、保障公平。中央财政和地方财政事权范围的重新划分将改变中央政府仅为少数高等学校提供经费的状态，使中央政府能够真正面向全国的高等学校。一方面，中央财政通过转移支付弥补地方财力薄弱地区高等教育对公共资源的需求，平衡公共教育资源的分布；另一方面，通过建立由中央政府负主要责任的高等教育学生资助制度，确保中央财政对贫困大学生提供的资助，更为有效地对处境不利的群体进行积极的补偿。

(2)进一步调整地方高等教育的管理体制与财政拨款体制

20世纪90年代以来，我国高等教育通过共建、调整、合作与合并等方式，将原中央业务部门所举办的高等学校归并、划转为教育部或省级政府管理，逐步形成了高等教育中央与省级政府两级管理、以省级政府管理为主的管理体制。但是，随着高等教育管理体制改革的深入，一些由行业厅(局)举办的高校与行业厅(局)脱钩，统一管理，从而加大了省级教育财政的压力。为此，省级政府要加大地方高校管理体制与投资体制改革的力度，按照“谁举办谁负责投资”的原则，调整地方高等教育的财政投资体制。具体来说，省教育厅负责省属本科院校和原中央下放院校的财政投资；市(州)政府负责所在地普通专科学校和市(州)所属高等职业技术学院的财政投资；省行业厅(局)负责所属高等专科学校和高等职业技术学院的财政投资。

3.健全捐赠税收优惠政策，拓宽多元化融资渠道

除了强化政府在高等教育领域的财政责任，积极通过税收政策杠杆引导社会资源捐资高等教育领域，也是拓宽我国高等教育多元化融资渠道的重要举措。美国的高等院校在2001年度获得的私人捐赠总额达到242亿美元，但是产生高额私人捐赠的根本动因在于美国完善的向非营利机构捐赠实施税收优惠的政策体系。美国的税法规定，凡是向非营利性质的高等院校捐赠现金、设备和不动产等的机构和个人均可享受一定比例的所得税优惠。特别是针对遗产税的联邦遗产税法更是明确规定，凡是捐赠给非营利高等教育机构的遗产可以不受限制地免除遗产税。如果直接将遗产遗赠给子女，子女往往要为此支付高昂的遗产税。这些税收政策极大地调动了社会公众捐资高等教育的热情，以1995至1996年度的财务数据为例，美国公立高校的捐赠收入占其收入总额的比例为4.7%，而私立高校的捐赠收入占其收入总额的比例则高达14.4%，而且近几年发展势头更是迅速。我国的整体经济发展水平不高，2005年度的人均GDP只有14040元(人民币)，这是由于我国各地区经济发展不均衡、同一区域内的社会财富分布不均衡。2004年，我国中央部门普通高校的捐集资收入仅占其收入总额的1.65%，而地方高校的捐集资收入仅占其收入总额的0.75%，发展也很缓慢。因此，实现税收政策引导，吸引社会资源通过捐赠方式投入高等教育既有很大的空间又非常有必要。

所以，需加快构建、完善税收优惠政策体系，拓宽多元化融资渠道。一是要建立社会捐赠高等教育激励机制，尽早出台适合国情的募捐法规，鼓励和规范社会捐赠活动，同时扩大捐赠免税范围；二是要完善社会捐赠高等教育筹资机制，建立稳定的资金来源，努力争取国内外各界的捐赠与赞助，提高学校服务社会、吸引各方捐赠的能力；三是要创建适合社会捐赠高等教育的政策环境机制，培育和发展适当规模的独立的非政府公益机构，推进慈善、教育等社会公益事业；四是要建立社会捐赠高等教育资金的管理运营和监管机制。

(二)调整高等教育政策，在政策上保证入学机会公平

高等教育作为一种具有明显外部特性的准公共产品，决定了政府在教育发展上负有不可推卸的责任。一方面，民办高校的持续发展，要求国家应制定相应的政策、落实民办高校同公办高校的同等法律地位、承担起指导和监督的责任。另一方面，国家对各省高校政策性支持力度和高校对学生学费的收取都存在不合理的倾向。一是经济发达地区的高等教育发展基础好、发展也迅速，各省高等教育水平差距很大，“985工程”、“211工程”院校绝大部分分布在这些地区；二是高校的收费过高，绝大多数家长难以承受，而且有关部门核批的收费标准基本不合理，实行“一刀切”，忽视专业差距。因此，必须调整国家高等教育政策，实施“倾斜”政策，保证入学机会公平。

1.促进民办高等教育持续发展

伯顿·R·克拉克教授认为，如果高等院校各具特色，而不是被呆板地纳入一个大而统的体系，高等教育就能够最有效地体现公平精神。^[36]其实质是高等教育办学形式需要多元化。实现高等教育入学机会公平的前提是高等教育要大发展。发展高等教育，光靠国家财力是不行的，应鼓励社会力量办学，融入民办教育和民间资本，实现办学形式多样化。

我国目前普通高校的录取率仅22%左右，这意味着全国还有很多普通高中毕业生无法获得受高等教育机会。从目前来看，我国民办大学有很大的发展，据2006年教育事业统计，全国共有民办高校278所，独立学院318所；2006年全国民办(含独立学院)高校本专科共招生203万人，占全国高校招生人数540万的19%。但是，这些民办高校在政策、招生以及资金等方面还享受不了与公办高校相同的国家、政府拨发教育经费的优厚待遇。在发展中，这些民办高校还存在很多问题，一是办学水平偏低，全国民办大学中，有权发大专学历文凭资格的仅仅100余所，大多数学校是通过自学考试以获得文凭，因而对广大学生的吸引力小；二是大多数民办学校办学规模偏小，无法获得在招生人数、国家资源配置等方面的便利条件；三是经费和师资严重不足等因素都制约了民办高校的发展。

因此，民办高校的健康发展，应依法进一步落实民办高校同公办高校的同等法律地位，进一步落实国家促进民办教育发展扶持激励政策。同时，各级政府还应加强与有关部门协调和对各地民办教育工作指导，配合财政、税务等部门出台对民办高校的有关扶持政策，积极构建政府依法管理、民办高校依法办学、行业自律和社会监督相结合的管理格局，逐步解决民办高等学校享受“国民待遇”的问题。

市场化思维是民办高校发展的关键。高校市场化的主要特征是政府由控制模式向监督模式转变，高校遵循市场交换规则，在充满竞争的市场经济中生存与发展。民办高校市场化的行为主要表现在筹措办学经费方面，资金是民办院校发展的基础。通过银行借贷、校银合作、校企合作等方式，共建校舍、代购教学设备，以分期付款、融资租赁及滚动发展等方式解决资金问题。在民办高校发展初期，通过市场化方式融资建设高标准的校园，是争取生源和高水平师资的前提；以市场需求为导向设置专业，以行业及岗位需求为导向设置课程，是民办高校办学特色的重要体现；以市场化方式进行学校品牌形象宣传和包装，包括校名的选定、学校统一视觉识别系统的建立、对外广告宣传(宣传经费的保障)等；以教育营销理念指导招生和就业工作。教育是一种服务，也像其他有形产品一样需要营销。民办教育营销包括民办高校品牌营销和民办高校产品营销，学校品牌营销涉及民办高校招生，产品营销涉及民办高校毕业生就业工作。

走特色发展的路是民办大学发展定位的核心。以市场为导向进行学校发展战略定位与调整，走特色发展之路，不断寻找属于自己的发展空间，是民办高校发展定位的核心。民办高校定位分为市场定位和竞争力定位。市场定位即通过高等教育市场定位寻找属于自己的发展空间，包括办学类别、层次、专业学科方向、培养目标等。民办高校通过竞争力定位在选定的发展目标范围内坚定不移地走特色发展之路，寻找在发展的诸要素的差异性，力求不断创新，提升核心竞争力。

通过以上措施，政府彻底承担起管理、指导和监督的责任，民办高校规范办学、寻找生存空间、寻求市场发展，促进民办高校的持续、健康发展，从而扩大高等教育入学机会，这有助于实现高等教育入学机会的公平。

2.调整高校收费标准

学费的性质是什么?教育经济理论界的主流观点认为，学费是高等教育的成本补偿，是一种收费。笔者更倾向于认为：高等教育学费作为非义务教育，不再是一个简单的筹措高等教育办学经费和成本补偿问题。高等教育学费体现的是市场经济下商品劳务交换的一种服务价格，学费实质上就是高等教育的受益者之一，学生与高等教育的提供者——学校之间就高等教育劳务交易的价格。^[37]学费已成为一种准价格机制，即学费具有价格机制的某些作用，可以调节高等教育供求关系，优化高等教育资源配置，但又不具备价格机制的全部特征和性质，是介于价格和非价格之间的一种机制。高等教育学费之所以具有准价格机制，是由于高等教育产品的部分私人性，是由高等教育“准公共产品”的属性决定。但高等教育的学费长期以来一直被置于政府的严格管制下，学费价格由计划而非市场决定，有关部门核批的收费标准基本是一刀切，缺乏对不同地区经济发展水平、不同专业的考虑。

(1)高等教育的供给要求学费收取由政府定价为主逐步走向学校自主定价

从某种意义上说，可以把教育供给定义为：在现有市场价格条件下，教育投资者愿意提供的教育机会。^[38]它具体表现为市场提供的教育规模、数量与质量的能力。在高等教育市场中，学校是教育供给的微观主体，每个学校都提供有差别的服务。它主要表现为学校品牌不同，教育学历层次、专业、课程等不同，以及教师服务质量不同。因此，由学校自己决定学费价格，走学费自主定价之路成为必然的发展趋势。但由于我国高等教育发展正处于制度转型时期，在高等教育市场还有待完善或规范的情况下，高等教育领域内的改革可能更多地应采取渐进的方式进行。为此，当前由教育行政管理部门来制定高校收费标准、规范高校收费行为仍然十分必要。但从长远来看，高等教育供给必将进一步引入市场竞争机制，实行政府定价与高校自主定价相结合，不断完善高等教育机制，促进高等教育入学机会公平。

(2)高等教育的需求要求学费价格充分考虑居民的渐进承受能力

需求与供给是相对的范畴，有教育供给必有教育需求。教育需求是指个人、企业和国家对教育有支付能力的需要。^[39]需要和需求不同，需要是个人的本能，是人们的心理欲望；需求是一种支付能力的需要，人们对教育的需要是无限的。国家和生产单位对高等教育的需求也是无限的，即希望能普及高等教育，提高国民素质。这种需求应该说对高等教育私人价格——学费的影响是不大的。决定学费水平的高等教育的需求主要是指高等教育的个人需求。影响高等教育个人需求的因素很多，包括高等教育私人收益水平、社会对高等教育的重视程度、个人天赋、居民收入与消费水平、高等教育的供给质量等。但个人需求作为一种有支付能力的需要，可能更多地取决于居民家庭的经济收入和承受能力，这无疑是制定合理的高等教育收费标准最直接的因素。从能力原则看，收费标准不应超出学生及其家庭平均最大承受能力。^[40]就我国高校学费支出占居民可支配收入比例来看(表5-17)，我国的“学费—家庭收入比”已远远超过国际参考20%的学费缴纳标准，学费给居民家庭高等教育支付带来了巨大的压力。为此，严格控制学费水平的进一步上涨，采用逐进方式逐步调低学费，是相关部门必须考虑的问题。与此同时，目前的政府定价还必须根据我国区域经济发展不平衡，城乡居民之间收入差别过大的现实国情来制定差别性学费，要不断完善和构建全新的、有效的资助体系及相应的配套措施。

3.实施向中西部“倾斜”的高等教育政策

近几年来，随着我国高等教育规模的发展，公民接受高等教育的机会不断增加。但由于各地区经济和社会发展的不平衡，高等教育资源分布的省际差异，以及历史的原因，部分地区学生入学机会仍相对偏少。近年来，教育公平问题引起了政府的重视，教育部会同国家发改委，努力贯彻党的十六届六中全会提出的“坚持教育优先发展，促进教育公平”的要求，强化了对高等教育事业发展的宏观管理，采取了一系列宏观调控和政策引导措施：A.改进和完善招生计划安排模式，利用招生计划综合测算数学模型分配各地招生计划，努力做到高等教育招生计划分配的科学、公平和透明； B.在生源计划安排上，探索建立引导高教资源丰富的部分地区支援中西部地区的长效机制；C.加强对公共教育资源分配的宏观调控。

中西部经济欠发达地区高校发展的落后是造成高等教育入学机会省际不公平的一个很重要原因。而这些地区高校发展的落后主要表现在两个方面：一方面是这些地区拥有高校数量少、层次较低，如表5-1、5-2所示，拥有的高校数量和拥有的“985工程”、“211工程”院校较少，甚至没有；另一方面这些地区的高校师资力量相对薄弱。这两大因素造成中西部地区的高校在竞争力上与其他地区高校相比处于弱势地位。因此，国家应该通过政策上的“倾斜”鼓励中西部经济欠发达地区高校的发展，促进高等教育入学机会公平。

(1)国家应对中西部经济欠发达地区的高校给予政策扶持

加大对中西部高等教育的投入，加强中西部地区现有高校的建设，在条件许可的情况下，在人口密集的落后地区可适当地通过联合办学等形式，提高办学质量，改善办学条件，扩大办学规模，建设一批实力相对雄厚的综合性大学，促进不发达地区高等教育事业和社会经济的发展。

(2)同时鼓励发达地区高校给予对口支援和帮助

A.采取激励措施鼓励高水平教师到边远地区高校任教。B.采取“农村教育硕士模式”，即从全国高校年度硕士研究生、博士研究生招生计划增量中专门划分一定比例，安排给部分高等教育资源丰富、办学条件较好的地区，由其所拥有高校承担，面向部分升学压力较大、高等教育资源缺乏的中西部地区招生。这些硕士研究生、博士研究生学成毕业后必须到生源所在地区的高校服务若干年。通过政策“倾斜”鼓励，能够逐步壮大中西部地区师资力量、快速提高其办学质量。这有利于从整体上提升中西部地区高校的竞争力，促进高等教育入学机会的公平。

(三)完善高校资助制度和弱势群体补偿机制

高校收费是国际逐行做法，1997年我国高校全部实行“收费并轨”政策，高校很多学生家长难以承担高额学费。据统计2004年至2005年，全国公办普通高校在校贫困生约263万人，占在校生总数的19%；经济特别困难学生约122万人，占总数的9%。^[41]高校贫困生规模的扩大有着复杂的原因：一是我国高校扩招以来，私人分担的高等教育成本迅速增加，高等教育支出成为很多家庭沉重的经济负担；二是我国的贫富分化在过去的十年里呈现扩大之势。根据各种测算结果，我国社会的基尼系数均不断攀高。由于经济收入的“马太效应”，低收入群体的收入状况未能改善，并且群体的规模不断扩大，贫困学生数量逐步增多。

正如诺贝尔奖获得者弗里德曼认为，提供公共产品，并为社会弱势群体提供基本保障是政府的两个重要职能。^[42]政府应加强教育的政策研究，努力为弱势群体子女上学提供必要的保障，这也是政策的义务。

为此，国家采取了一系列政策，经过数年来的探索与实践，初步形成了“奖、贷、助、勤、免”的高校贫困学生资助体系。2005年度高校资助总金额中，国家助学贷款合同金额增长135%，特殊困难补助金额增长49%，奖学金资助金额增长38%。全国高校在2005年度共资助经济困难学生1483万人次，比2004年度增长19%。截止2006年6月底，全国高校已有240.5万名贫困大学生获得贷款资助，贷款合同金额达201.4亿元，其中65%是2004年国家助学贷款新机制实施后落实的。^[43]目前，贫困学生接受高等教育的补偿机制逐步形成，高校扩招以来日益突出的贫困学生资助问题开始得到缓解。但我们必须看到，我国高校贫困学生资助体系还处于改革与探索阶段，相关的制度需要进一步完善，资助的力度需要进一步加强。从资助的方式看，目前我国高校学生资助的手段还比较单一，基本以学生助学贷款为主，其他的资助方式如奖学金、勤工俭学等的作用需要进一步发挥。从资助的主体看，基本以政府资助为主，非政府力量如公民和企业捐赠等的积极性没有充分调动起来。从资助的力度来看，目前高校学生助学贷款的受益学生数约占全国各级各类高校在校生数的10.5%，仅覆盖一半左右的贫困生。而且，不同类型高校学生申请国家贷款的难度也有很大差异。一般而言，列入“985工程”和“211工程”学校的学生更容易申请到贷款，高职、高专和民办高校学生申请贷款的难度很大。总体看来，由于缺乏完善的信用体系，以及学生助学贷款的风险规避问题未能从根本上解决，目前所形成的高校学生资助体系还比较脆弱，需要进一步变革和完善。

1.建立完善的资助体系

(1)建立政府主导的多元化资助体系

各高校应成立专门的资助部门，认真研究国家有关资助政策，积极落实各项资助措施，同时积极筹措社会资金用于对贫困生的资助。社会各界也应提高对贫困生资助工作的认识，并积极参与。国家要出台鼓励社会组织和个人资助高校贫困生的政策，营造良好的社会资助环境。企业可通过设立资助基金、奖助学金、提供勤工助学岗位等形式对高校贫困生进行资助。虽然我国已建立了资助体系，但资助资金总体上太少。由于学校办学经费紧张，有的甚至背负着沉重的贷款压力；企业和社会团体设立的奖学金较少，而且大多集中在名牌高校，一般高校很难获得此类奖项。所以，国家必须采取措施，调动各方的积极性，完善由国家主导、高校和社会各界多方参与的资金筹措体制，进一步加大对贫困生资助金的投入力度。

(2)保证渠道更为畅通

不得要求学生在毕业之前归还贷款，防止“有口惠而实不至”的现象发生。除东部地区和重点高校的学生容易贷到助学金^[44]外，更要让需要助学金的弱势群体子女容易贷到助学金。

(3)加大助学贷款力度，健全贷款机制，增加贷款形式

以国务院颁布的《关于助学贷款管理的若干意见》为指导，采取灵活多样的形式和相应措施，加强对贫困生的资助，切实把助学贷款管好、用好。增强归还制约机制，改进归还贷款方式，实行贴息贷款和贷款利息由政府和学生共同负担，偿还期限可适当延长为5-10年。

(4)完善资助体系

建立起更加完善的资助体系，形成国家、学校、学生个人三者均有利且易为学生及家庭接受的资助方式。同时建立起以企业冠名的班集体、实验室、奖学金、助学金、济困金、创新计划、设计大赛等，以获取更多的资助，建立起更加完善的资助制度，保证贫困生不因经费而辍学或退学。

(5)建立贫困大学生资助的法律保障体系

我国的大学生资助体系是在《教育法》和《高等教育法》的框架下实施的，但1999年开始实施的国家助学贷款政策中存在的问题只能通过政策的修改来修正操作办法。很多资助银行本应通过立法来规定和约束，但目前在法律上还是空白。因此，必须尽快出台专门的法律法规，进一步明确资助双方的权利义务关系，规范具体的资助行为，确保各项资助活动处于法律的监督之下。应尽快出台《大学生资助法》和《学生贷款条例》等专门的学生资助法规，法规应包含的内容主要有：资助理念和原则，这是开展资助工作的理论基础；学生家庭经济困难情况的认定原则，这是做好学生资助工作的前提和基础；资助机构的权限、资助主体和资助对象以及他们的权利和义务关系；资助资金的来源、使用和管理；资助形式、程序；资助实施中所涉及的相关法律责任等。

2.高校应主动采取帮困扶贫措施

*保证“绿色通道”的畅通，保证新生不因为学费而不能到校注册入学。高校贫困生尤其是一年级新生可持当地县级民政部门证明，填写缓交学费申请表，经学校核实后，先办理报到、注册手续，再酌情解决学杂费问题。

*拓展校内勤工助学岗位数量，以最大限度地帮助贫困生解决生活问题。在减免特困学生部分学费的基础上，学校要进一步挖掘潜力，对用工制度进行改革，除特殊工种外的绝大多数后勤服务岗位都可以发展成为勤工助学岗位，给贫困学生提供更多的勤工助学岗位。

*单独设立贫困学生奖学金，加大对成绩较好的贫困学生的奖励力度，重点奖励学业优秀的贫困生。

*采用灵活的弹性学分制和间修制，学生可提前毕业提前就业，亦可分阶段完成学业。对于有特殊原因或困难的学生还可以边工作边学习及勤工俭学，保留学籍，采取读书——休学打工——再读书的形式。

小结

高等教育公平作为社会公平在教育领域的延伸，是构建和谐社会的重要组成部分。接受高等教育是实现人的全面发展的直接途径，只有实现高等教育公平，才能保证人的全面发展的实现。

我国社会、经济发展的城乡差距、阶层差距、地区差距直接或间接地作用于教育，影响高等教育公平的实现。实现我国高等教育公平是一个漫长的过程，它需要在社会经济发展渐趋均衡、城乡二元经济结构逐步打破的基础上，通过对高等教育制度和政策的不断完善和调整实现。

坚持从人全面发展的视角促进高等教育公平，要求政府在高等教育的改革与发展基础上，坚持“以人为本”，对弱势群体和落后区域更多地施行“补偿原则”和“倾斜原则”为主的政策，着重解决高等教育的公平问题。主要对策有以下几点：拓宽资金来源渠道，在经费上保证高等教育公平。通过强化政府财政责任、确保法定经费足额到位、健全捐赠税收优惠政策，建立一个“以稳定增长的财政投入为基础，以更加完善合理的多元化筹资体制为支撑，重点选择政府投入范围，采取高效的政府投入，注重经济和法律手段调控，鼓励学校竞争”的具有高效性、公平性和给予受教育者更多选择的公共教育财政体制；调整高等教育政策，在政策上保证公平。实施向中西部“倾斜”的高等教育政策。对于中西部经济欠发达地区的高校，国家应该给予政策上的扶持，同时鼓励发达地区高校给予对口支援和帮助；完善高校资助制度和弱势群体补偿机制。在已经初步形成的“奖、贷、助、勤、免”的高校贫困学生资助体系基础上，建立更加完善的政府主导的多元化资助体系。

高等教育权利公平、社会保障公平是高等教育公平与否的主要体现，它们相互联系、互为一体，构成一个完整的高等教育公平体系，任何一个环节上的不公平都会影响高等教育公平的实现。在不可能做到绝对公平的情况下，必须通过制度安排和政策调整来增进高等教育公平。教育政策的选择要倾向于实现多数人利益的公平，以促进人的全面发展。我国政府也正朝着这个方向努力，我相信，在政府和人民的共同努力下，我国的高等教育不公平现象将得到改善，社会将更加和谐、稳定发展。

(一)高等教育入学机会的省际差距

【注释】

[1]马克思恩格斯全集(第二十三卷).北京：人民出版社，1972

[2]博登海墨.法理学——法哲学及其方法.北京：华夏出版社，1987

[3]麦金泰尔.谁之正义?何种和理性.北京：当代中国出版社，1996

[4]世界银行，2006年世界发展报告：公平与发展.北京：清华大学出版社，2006

[5]查尔斯·赫梅尔.今日的教育为了明日的世界.北京：中国对外翻译出版公司，1983

[6]苗苏菲.高等教育实行收费制度与教育公平.高等教育研究，1996(1)：23

[7]吴忠民.公正新论.中国社会科学，2000(4)：34

[8]马克思恩格斯全集(第二十三卷).北京：人民出版社，1972

[9]J.S.布鲁贝克.高等教育哲学.杭州：浙江教育出版社，1987

[10]王一兵.教育公平：发展中国家高等教育大众化进程中的严峻挑战——国际比较的视角.中国远程教育，2003

[11]陈权.制度安排中的公平与正义：对高等教育机会均等的制度分析：〔学位论文〕.长春：吉林大学，2005

[12]钱扑.教育社会学的理论和实践.南宁：广西教育出版社，2001

[13]谢维和.教育活动的社会学分析.北京：教育科学出版社，2007

[14]谢维和.教育活动的社会学分析.北京：教育科学出版社，2007

[15]查尔斯·赫梅尔.今日的教育为了明日的世界.北京：中国对外翻译出版公司，1983

[16]中华人民共和国教育部.共和国教育50年.北京：北京师范大学出版社，1999

[17]杨学为.高考文献(上)1949-1976.北京：高等教育出版社，2003

[18]毛泽东选集(第五卷).北京：人民出版社，1977

[19]彻底搞好文化革命彻底改革教育制度.人民日报社论，1966-06-18

[20]邓小平文选(第二卷).北京：人民出版社，1994

[21]韩进.坚持教育优先发展是必然选择.中国教育报，2006-03-11

[22]杨东平.高等教育入学机会：扩大之中的阶层差距.清华大学教育研究，2006(1)：19～25
　　卢乃桂，许庆豫.90年代教育机会我国不平等现象分析.华东师范大学学报(教育科学版)，2006(2)：65～74

[23]1998年5月4日，江泽民同志在庆祝北大建校100周年大会上向全社会宣告：“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”因此，教育部决定在实施“面向21世纪教育振兴行动计划”时，重点支持部分高校创建世界一流大学和高水平大学，简称“985工程”。

[24]“211工程”是中国政府面向21世纪，重点建设100所左右的高等学校和重点学科的建设工程。简单说“211工程”就是面向21世纪，重点建设两个100，即百个重点学校和百个重点学科。

[25](某年)全国高等教育毛入学率=［某学年全国高等教育在学人数÷某年全国(18-22岁)人口数］×100%。(某年)省(自治区、直辖市)高等教育毛入学率=［某学年本省生源高等教育在学人数÷某年本省籍(18-22岁)人口数］×100%。

[26]根据《中国教育统计年鉴2006》计算，初中毕业升学率分别为高级中学招生数，包括普通高中、职业高中、技工学校、普通中专、成人普通中专；高中升学率为普通高校招生数(扣除当年往届生比例)与普通高中毕业生数之比。

[27]教育部发展规划司.中国教育统计年鉴2007，北京：中国统计出版社，2008

[28]杨昌勇.社会变迁中的社会公平——中国教育学会教育社会专业委员会第七届年会综述.学术研究，2003，102

[29]王同孝.从居民收入论大学生缴费标准.教育财会研究，2005，6

[30]钟宇平，陆根书.高等教育成本回收对公平的影响.北京大学教育评论.2003，4

[31]吕玮.高等教育财政：国际经验与中国道路选择.大连：东北财经大学出版社，2004

[32]杨东平.中国教育公平的理想与现实.北京：北京大学出版社，2006

[33]林南.社会资本——关于社会结构与行动的理论.上海：上海人民出版社，2005

[34]中华人民共和国国家统计局编.中国统计年鉴2007年.北京：中国统计出版社，2007

[35]杨东平.影响接受高等教育机会不均的制度性因素探析.中国高等教育，2001

[36]伯顿·R·克拉克.高等教育系统—学术组织的跨国研究.杭州：杭州大学出版社，1994：292

[37]杨莲娜.高等教育学费的价格属性研究.价格理论与实践，2005(4)

[38]杨葆焜.教育经济学.武汉：华中师范大学出版社，1989

[39]杨葆焜.教育经济学.武汉：华中师范大学出版社，1989

[40]王同孝.从居民收入论大学生缴费标准.教育财会研究，2005(6)

[41]黄希庭，郑涌.当代中国大学生心理特点与教育.上海：上海教育出版社，1999

[42]陈云奔.近10年来我国“教育公平”研究进展.上海教育科研，2004(4)

[43]钟秉林，赵应生.我国高等教育大众化进程中教育公平的重要特征.北京师范大学学报，2007(1)

[44]马勇，唐德海.论我国高等教育机会均等与高等教育大众化.浙江树人大学学报，2004(1)