对高校教师权利实现的探讨

第三节　高校教师权利实现的探讨

一、国外高校教师权利保障的启示

世界一流大学很多，如英国的剑桥大学、美国的哈佛大学、日本的早稻田大学等。虽然这些一流大学成长与发展的原因是多方面的，但也与教师的权利能得到有效保障不无关系。教师权利的有效保障能够吸引并稳定优秀教师资源，保证大学一流的教学和科研水平。那么，国外是如何开展高校教师的权利保障的呢?他们有哪些保障渠道?下面分别列举美国、韩国和日本的高校教师权利保障机制。

(一)国外高校教师权利保障

1.美国高校教师权利保障

在美国，公立学校教师与政府中经过职位分类的事务官、公营事业中的劳工等一起被称为公务雇员，私立学校教师和其他私人部门雇员一样属于劳资法调整的普通雇员，二者都基于契约的理念之上，所以并没有本质区别。在私立高等教育法律方面，美国没有全国性的私立高等教育法规，有关私立高等教育立法并不强调形成完备的立法体系，只是在《权利法案》(1787年)、《莫里尔法案》(1862年)、《国防教育法》(1958年)等法律里相继对私立高等教育发展有所规定和描述。同时，美国的私立高等教育立法体系由判例法和成文法共同构成。^[29]而且美国没有公私法的划分，公民对来自任何人的侵害都可以在法院依据普通诉讼程序寻求权利救济，最终达到权利同等保护的目的。显然，美国同等保护的司法制度弥合了公立学校教师与私立学校教师的差异，公立学校教师和私立学校教师权利的司法救济程序也是统一的。^[30]

在社会保障上，美国绝大多数州将高校教师的社会保障纳入现代社会保障体系。

在聘任方面，美国高校对教师的任教资格有很高的要求。同时，教师一旦受聘，校方要想解聘则万分不易。因为解聘程序十分繁琐，可能由此涉及的冗长法律诉讼会令校方头痛不已。

美国无论是私立还是公立高校都有较为完善的教授学术休假制度。在学术休假期间，待遇原则上采用半年带全薪或全年带半薪的方式，学术休假是教师知识更新、业务提高、学术再充电的重要方式之一。此外，教师还可参加各种专业协会，出席各种专业协会举行的年会、学术研讨会、进修班，不断寻求新的科研项目，用科研促进知识更新和业务提高。^[31]

2.日本高校教师权利保障

在法律上，日本高度重视运用立法的手段调控高等教育的发展。有关高等教育的法律数量多、覆盖面广，形成了严整、完备和系统的高等教育。该法律体系，即使是私立高校也有一套完备、缜密的法律体系。该体系由国会通过的第一层次的《教育基本法》(1947年)，第二层次的《学校教育法》(1947年)，第三层次的《私立学校法》(1949年)、《私学财团振兴法》(1970年)、《私立学校振兴助成法》(1975年)，第四层次由文部省制定的《私立学校法施行令》(1950年)、《私立学校振兴助成法施行令》(1976年)等省令，以及各都道府县制定的地方性法规等组成。^[32]这些法律的相互配套，保证了各项法律措施由上及下的有效实施。

3.韩国高校教师权利保障

在立法上，韩国为了使高校管理有法可依，确保高校的地位，颁布了多项相关的法律、法规。本研究以韩国私立高校为例，介绍有关高校教师权利保障的法律、法规及其措施。1963年6月26日韩国政府第一次颁布有关私立学校的专项法规——《私立学校法》。该法总则第二条中明确界定私立学校的定义：所谓私立学校就是学校法人、公共团体法人和私人设置的符合初、中等教育法和高等教育法相关规定的学校。这表明私立大学也好，国、公立大学也好，只是设置者不同而已，其法律地位是相同的。私立大学和国、公立大学地位相同还体现在有关高等教育的法制、法规都适用于私立大学。这表明私立大学和国、公立大学一样，都是韩国高等教育的一个重要组成部分。从而私立大学教师的地位和身份也得到了法律的保护，《私立学校法》规定对私立大学教师(除了校长之外)的资格要求和对国、公立大学教师的资格要求一样。《教育公务员法》、《私立学校法》相关章节专门阐述私立学校教师身份保障和社会保障的相关事宜，如《私立学校法》规定私立学校除教师违反法律规定和本法相关规定外，不能违背本人意愿随意辞退或免职，教师也可以不依劝告辞职。而且私立学校教师或职员生病、负伤、残废、死亡、退休时，本人或家属可获相应的抚恤金，如果教师在私立学校服务20年以上还可以获得荣誉退休金。韩国政府用法律保证了私立大学在高等教育中的重要地位，保障了私立学校设置者的私有财产，也保障了私立大学教师的身份及地位，使他们安心、积极地工作，这也是韩国私立高等教育能够快速崛起的一个主要原因。到目前为止，《私立学校法》已修改过23次，平均每一年半就修改一次，经过多次修改的《私立学校法》变得更明确、更细致。^[33]

韩国私立大学的教师，由学校校长任免。对各级学校(含私立大学在内)的教师，由其任免机关决定任命或者解任时，须即报告监督厅。另外，韩国还规定了有关私立学校教师的若干社会保障措施。^[34]

此外，国外的社会中介组织在促进高校教师权利保障方面也起了很大作用。如美国的全美教育协会与教师联合会、日本的教职员组合等。这些中介组织通过组织间的相互合作、教育研究、政策回应和政治活动等方式对高校教师的工资与福利、工作条件、教师的进修与培养等等的改善与提高产生了非常重要影响。^[35]

(二)国外高校教师权利保障的启示

各国对高校教师权利的保障模式不是完全相同的，各有特点。但这些国家与地区高校教师的权利保障机制，对我国高校教师权利保障机制的完善有着重要启示。

1.完善法规是保障高校教师权利的根本手段

保障高校教师的权利最根本的手段就是完善法规，使得高校教师特别是民办高校教师的权利保障有法可依。如美国在私立高等教育法方面，虽然没有全国性的法规，也不强调形成完备的私立高等教育法律体系，但有关私立高等教育事项分散于其他各法里，而且各州一般都依据的实际情况，制定了相关法律。尤其是判例法和成文法共生，这使得美国有关私立高等立法的实用性强。其注重立法对私立高等教育发展的实际效力，表现为可操作性和可变性两个特点兼有。^[36]而日本、韩国以完备严密的高等教育法律体系为特色，除有全国性的高等教育法规以保障高校教师权利之外，还有体系缜密的私立学校法律、法规。如两国都制定有《私立学校法》，还有专门保障私立高校教师权利的法规，日本不仅有《私立学校教职员工共济会法》，而且地方也有权制定私立高等教育法规。这些法律、法规都依据形势的变化，经常性的进行修改。这既保证了法律的灵活性，又不影响其权威性。

2.公平对待公立、私立高校教师，完善私立高校教师社会保障体系

公平对待公立、私立高校教师，除了体现在法律中明文规定私立高校教师的权利以及明确私立高校教师与公立高校教师有同等的法律地位，还要在法律的实施过程中，也同等保护私立与公立高校教师。如美国公立学校教师和私立学校教师的权利司法救济程序是统一的，这在司法上也实现了二者的公平。

在社会保障方面，私立高校教师应与其他公民一样纳入整个社会福利保障体系，并且通过多层次、多方面力量来保证私立高校教师社会福利的实现。如日本通过学校自身、地方和国家的多方力量共同构建私立学校教职员的福利保障体制，促进私立学校教职员工的福利事业发展。社会福利保障体系的完善在很大程度上解除了私立高校教师的后顾之忧。

3.政府应设立专门机构监督高校教师权利的落实

政府设立专门机构监督高校教师权利的实现情况，以防止高校侵害其教师权利。如韩国私立大学的教员，由学校校长任免，但其教师的任命或者解任，须报告监督厅。对于高校教师的社会保障，政府也要安排专门机构负责并监督高校为教师办理相关手续、交纳相关费用。如韩国私立学校的教职员年金制：由教育部私立教职员年金管理公团主管，教职员交纳月报酬的5.5%，学校交纳教职员报酬的3.5%，国库支付2%及运营费。^[37]

4.充分发挥社会中介组织对高校教师权利保障的作用

除了发挥法律与政府的作用外，还应充分发掘社会中介组织在保障高校教师权利方面的作用，使高校教师在权利保障能得到有力而持续地支持，而不至于在权利受到侵害时而处于孤立无援的境地。

国外在高校教师的权利保障上，强调相关法律、法规的完备和可操作性，强化政府的支持力度。这对于我国促进高校教师权利保障机制的构建有重要借鉴意义，但由于政治环境、经济环境和历史文化背景的差异，国外高校教师权利保障的方式、方法也有所差别，各有其特点。因此，国外的有些经验对于我们来说，并不都具有实践性，但我们还是可以做到“择其善者而从之”，有些经验、方式、方法经过改造，仍可为我所用。

但综观国外高校教师权利保障的经验，我国要保障高校教师的权利，首先要加强相关配套法律、法规的建设，保障公、民办高校教师同等的法律权利，并针对民办高校教师的特殊性尽可能详尽明确；其次政府应重视高校教师权利的保障与落实；最后，重视社会中介组织在保障高校教师权利方面的作用，充分发挥其影响。

二、高校教师权利实现的途径

前面就民办高校教师权利保障中存在的问题和国外高校教师权利保障的先进经验进行了分析。从中看出我国在高校教师权利保障方面存在法律的不足，还需不断完善相关法律、法规。但这仅是最大限度地解决了有法可依的问题，关键是在实践中如何落实各项教师权利，解决法的实施问题。胡锦涛同志在中共十七大的报告中也强调：要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。目前，高校教师权利保障机制中，关键的问题是如何依法落实高校教师的权利，当高校教师权利受损时，如何依法维护。这不仅对现有的法律实施是必要的，对未来完善法律、法规的实施也是必要的。从这一点来说，关注有关法律的实施对于保障高校教师权利具有更现实的长远意义。

从参与因素的角度，法律、政府、社会、高校和高校教师自身均有责任促进高校教师权利保障的有效实施。

(一)权利保障三环节与教师权利保障系统

1.权利保障三环节

李杰在《权利保障的三个环节》里对权利保障三环节进行了阐述。从权利运行的一般原理来看，权利作为一种社会现象，有其自身的运行规律，主要表现为三种权利形态：第一为应有权利，是指特定社会的人们基于一定的社会物质生活条件和文化传统而产生的权利需要和权利要求，包括道德权利和习惯权利；第二为法律权利，是指通过法律明确规定或立法纲领、法律原则加以宣布的，以规范或观念形态存在的权利；第三为现实权利，是指权利主体实际行使和真实享有的权利。

从权力运行的三种形态可以看出，权利的实现依赖于权利的法律保障，即只有通过权利的立法保障、执法保障、司法保障三个环节，才能促使权利从应有权利上升到法律权利并进而向现实权利转化。权利的立法保障是将应有权利转变或上升为法律权利的必要环节，也是用法律保障权利的起始环节。其以应有权利作为完善、发展权利立法的参照，通过制定法律、法规加快基本权利的具体化，使公民权利的行使有明确、具体、可操作的法律规定，严格按照法律规定去办。权利的执法保障是将法律权利转变为现实权利的关键环节，法律所规定的公民权利只有在社会生活中落实下来，才是真正的而不是虚假的、实在的而不是幻想的权利。无救济则无权利，因此权利的司法保障是将法律权利转变为现实权利的最后环节，也是保障公民权利的最后一道屏障。^[38]

权利保障三环节是一般意义上的权利运行与保障理论，对公民权利保障机制的构建应具有普遍性的指导意义。

2.教师权利保障系统的构建

教师权利保障是一个系统工程，这个系统包括多个要素及相互关系。李晓燕的《我国教师的权利与义务及其实现保障机制研究》从法律保障、组织保障、社会保障和自我保障四个方面来构建我国教师权利保障系统。^[39]法律保障、组织保障、社会保障和自我保障是我国教师权利保障系统中的四个基本构成要素，四者相互配合、相互渗透，从而确保教师权利有效实现。

(1)法律保障

教师权利的法律保障是以法制为基础而构建的保障模式，通过《教育法》等法律、法规，对教师的权利作出明确界定，使义务人明确自己的行为界限，当义务人的行为超越法律界限从而侵犯教师的合法权利时，可以获得相应的法律救济的制度。^[40]我国法律对教师权利的保障集中体现在《教育法》、《教师法》及其相关法规、规章对教师权利保护的规定。

(2)组织保障

教师作为组织中的一员，以一定组织形态对教师权利的保障产生影响的有各级政府及其教育行政部门、学校、教职工代表大会(教育工会)和教师专业组织。各级政府及其教育行政部门作为管理主体，是否能够按照教师的职业特点来对教师进行管理，是否能够忠实地依法行使管理的权限，是教师权利实现的行政组织保障之一。进行教育行政执法是教育法规实施的主要方式之一，教育法规和其他一些法律一样，主要依靠国家行政机关来采取措施贯彻落实。教师的工资、福利待遇(包括医疗、住房、退休后的生活保障等)、教师的科研经费和培养培训经费等问题的落实，属于各级政府及其有关行政部门的管理范围。

学校是专门组织实施教育教学活动的场所，是教师具体从事教育教学工作的地方，学校对教师权利的保障具有直接的影响。在教师的业务管理方面，学校及其管理者具有考查、评价、指导教师业务发展，并决定其任免的权限。即使来自学生和教师同事的评价，也是经由校长或有关管理人员核实后才作出有关处理决定的。

虽然从完整的教育法制角度来看，对违反教育法规、侵犯教师权利的行为实行制裁是其必要的组成部分，也是维护教师权益的强硬措施，但这毕竟是对造成损害后果的一种弥补性手段。这种弥补总是有限的，有时甚至只是象征性的。因为，许多损失是根本无法获得真正还原意义上的弥补的。同时，为获取这种弥补还往往需要较高的成本。无论是对侵权方，还是对被侵权方都是一种利益的损失。因而，对于教师权利的保障，学校有最为直接的守法之责，是教育切身利益的直接影响者。

教职工代表大会制度是我国在多年的实践中摸索出来的有效民主管理制度之一。教职工代表大会设置的宪法依据是宪法第二条“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定。据此，《教育法》第三十条第三款明确规定：学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。学校教职工代表大会属于非行政性合法正式组织，能够最直接地反映教师的利益与要求，是保障教师权利的重要组织形式。

教职工代表大会与学校工会有密切地联系。一方面两者都是在学校党组织的领导下工作的，另一方面，由于教职工代表大会没有专门的常设机构，根据我国《工会法》的有关规定，企事业单位的基层工会委员会是职工代表大会的日常工作机构，负责职工代表大会的日常工作，检查、督促职工代表大会决议的执行情况。据此学校工会委员会就成为教职工代表大会的日常工作机构，负责教职工代表大会的组织和相应职权的行使。这又使教育工会和教职工代表大会成为一种相互支持的关系。学校教育工会对学校管理的参与范围依赖于教职工代表大会制度的建设，而教职工代表大会参与民主管理权限的实现效度依赖于教育工会的日常工作情况。此外，教育工会除承担教职工代表大会的日常工作任务外，还有其他任务。在实践中必须充分发挥二者的功能，使二者共同对保障教师的权利发挥积极作用。

教师专业组织主要目的是开展学术活动，进行科学研究成果交流。同时，也为教师自由表达学术见解提供了一个专门化的场所，从一定程度上使教师的言论自由的权利获得保障。学术交流，也是教师提高学术水平的重要途径。加强教师专业学术团体的活动，还有利于提高教师的专业地位，形成教师职业的凝聚力。

(3)社会保障

教师权利的保障还依赖一定的社会基础，尤其是整个社会的法律意识水平的增强。依法办事观念的树立，以及依法治教要求的产生等方面的状况，对教师权利的实现具有重要的制约作用，所以教师权利的保障离不开社会的参与。教师权利的社会保障是指在国家对教师权利提供各种国家法律保护途径进行保护的同时，社会各界、各方面对教师权利的保护都负有责任或义务，是各种社会力量为保全或恢复教师合法权利而采取的各种手段和措施的总称。其实质在于调动社会力量，从不同角度、不同方面来保护教师的权利，改善他们的工作条件、生活条件，提高他们的各种待遇，并为他们提高教育质量提供各种学习、进修的机会。同时，还需要全社会都来配合他们的工作，防止侵害教师权利的行为发生。

教师权利的社会保障包括四个方面：第一，全社会应当尊重教师的基本权利，尊重教师的社会地位；第二，全社会应当共同努力，帮助教师改善他们的生活条件、工作条件，特别是通过社会资助的方式，使广大教师的住房条件、福利待遇、岗位津贴、医疗保健、家庭负担等各方面都能够得到保障和不断地改善、提高，使贡献突出的优秀教师、先进教师能够得到社会的奖励和褒扬；第三，需要全社会对侵犯教师权利的行为进行监督；第四，社会保护的主体十分广泛，它包括一切社会组织和个人。这些组织和个人往往对保护和促进教师的权益具有积极的意义或作用。

社会保障有多种多样的方式，如设立各种教师奖励基金，向教师提供科研经费，以合作等方式向教师提供住房等。广播、电视、报刊、杂志、网络等新闻媒体可以凭借他们的传播作用，向社会宣传有关教师权利保护的法律、法规，宣传教师的先进事迹和成就、贡献，对侵犯教师权利的行为进行公开揭露和曝光，支持受害的教师向有关部门申诉、起诉等；律师可以为权利受到侵害的教师免费提供法律服务，为维护教师的合法权利而与邪恶势力作斗争；工会、妇联等群众团体更是维护教师权利的生力军。^[41]

(4)自我保障

教师是享有教师权利的主体，教师权益的实现与其自身的自我保障能力(法律素质和维权能力)密切相关。教师不仅是教育法规的保护对象，而且也是其规范的对象。教师权利的实现过程在一定程度上体现为自我保护和自我约束的行为过程。因此，构建教师法律素质培养途径，提高教师的法律素质，使教师具有自我保障能力，是教师权利保障系统中的重要组成部分。

相对于法律保障和社会保障，教师自我保障是以自我为主体而形成的强调“自我作用”的保障。因此，教师自我保障的实质在于教师作为保障主体自我发挥积极性、能动性的作用。其基本途径是在熟悉和掌握有关教育政策法规及相关理论，养成教育法律意识，在形成一定的教育法规实践操作能力的基础上，教师运用法律武器及其他方式加强自我保护，同侵害自身合法权益行为作斗争的过程。

教师权利保障系统可以说渗透着权利保障三环节的基本理念，但又比权利保障三环节更为具体，对教师权利的保障更有针对性，更有实际操作意义。

(二)高校教师权利保障机制的构成框架

在前文分析与探讨的基础上，研究总结并构建出我国高校教师权利保障机制构成框架：

图3-3　高校教师权利保障机制构成框架

高校教师权利保障机制中法律保障是基础，社会保障、组织保障、自我保障均应依照法律规定的权限与程序而行。法律保障也离不开其他各因素的参与，各因素围绕有效实现高校教师权利保障的价值目标而发挥着各自的影响与作用。

在法律实施^[42]过程中，组织保障在社会保障、组织保障和自我保障三者中处于核心地位。社会保障和自我保障最终还应通过组织保障来落实法律权利，组织保障是执行高校教师权利保障法律的主要因素，其在高校教师权利保障中发挥着主渠道的作用。

社会保障为高校教师的权利保障起着监督法律实施、提供物质便利条件和制造社会舆论等作用。社会保障监督、宣传法律的实施效果，有利于法律、法规的完善，有利于促进和强化组织保障的力度，使之不易懈怠，有利于促进高校教师自我保障意识的提高。

自我保障是高校教师对自身权利的主张，体现着高校教师在自我权利保障上的积极性和主动性。高校教师对自身权利的积极主张与诉求，有利于加强法律保障、组织保障和社会保障对之关切，有利于增强社会舆论的支持，有利于及时完善法律规定中不足之处，有利于促进组织保障渠道的畅通与常规化。

高校教师保障机制是一个完整的系统，构成高校教师保障机制的各因素之间相互配合、相互渗透、相互作用，从而形成保障高校教师权利得以实现的合力。

(三)有效保障高校教师权利实施的建议

高校教师权利保障机制在我国民主与法制建设进程中逐渐完善，但通过政策分析发现，其有效运行还存在诸多问题与困难，为进一步完善这一保障机制，综合权力运行的一般原理与教师权利保障系统理论，现提出如下建议：

1.完善法律保障，增强高校教师权利保障措施的可行性

有法可依是实现依法治国的前提条件和基础，要保障高校教师权利必须从法律上明确高校教师的权利并完善其保障程序。(www.xing528.com)

(1)完善相关实体法的制定，加快高校教师基本权利的具体化

一方面，应完善全国性高校教师权利保障的实体法。根据社会主义市场经济体制的要求对教育法律、法规进行清理，或根据形势的变化，对相关法律、法规进行修改，使之更能体现时代的要求，确实保障高校教师权利。在修改原有保障高校教师权利的相关法律时，应将公办与民办教师同时纳入视野，公平公正地对待，不能顾此失彼。一部关系整个国家所有教师的法律，一部关系整个所有教育的法律，不能只考虑公办教师、公办学校的利益，而将民办教师、民办学校置之度外。如《教师法》第三十二条规定：社会力量所办学校的教师待遇，由举办者自行确定并予以保障。在民办学校教师的待遇保障上，民办学校举办者不应有无限的自由裁量权，这些方面应有必要的约束机制。可改为民办学校的教师待遇应当不低于当地相应公办教师的平均水平。这既考虑到了民办学校教师最基本的物质要求，又考虑到了当地经济的发展水平与民办高校举办者在经济上的承受能力，也从法律上给民办学校必要的约束。

另一方面，在法律上，制定更贴切反映学校教师、高校教师权利需求的法律、法规，即可称为第四层面上保障高校教师权利的法律。如国家应尽快出台专门法律，规范学校与聘用教师间的劳动关系，保障聘用教师的合法权利；关于民办高校则要制定《民办学校教职员保险条例》、《民办高校教师权利保障法》等有关民办高校教师权利保障的法律。

此外，要加快配套的地方性教育法规建设，尤其是各地应根据本地区高校教师的实际情况，尽快依法制定保障本地区高校教师权利的法规。民办高校尤其如此，一定要根据本地区经济发展状况，制定民办高校教师社会保障机制、民办高校教师人事制度等。

(2)完善相关实体法建设的同时，应加强相关程序法的建设，完善高校教师权利保障程序

《教师法》和《高等教育法》对高校教师权利规定得很明确，但对于如何在程序上保证这些权利的实现却并不明确、不具体。当高校教师权利受到侵犯时，其维权成本较高，时间、精力、经济上难以应付。一旦高校教师与高校对簿公堂，无论胜与败，都将影响该教师的就业前途。而且在已有的法律、法规中，如何保障教师权利实现的条款也较少。所以应根据权利与义务对等原则，完善有关实体法的构建。使高校教师在履行义务时也能对等地充分享有相应的权利；而当其权利受损时，司法救济的程序应尽可能便捷而有效。

(3)民办高校与公办高校教师应享有同等的法律地位

民办高校教师与公办高校教师应享有同等的法律地位，二者各自归属的学校同样具有同等的法律地位。民办学校在法律上界定为民办非企业单位，公办学校为事业单位。“民办非企业”的定性导致民办教育的发展面临制度性障碍，产生了一系列问题：将民办学校都界定为“民办非企业”，由“非企业”到“事业”，在税收、建设、教师待遇方面，特别是在教师养老方面都有很大的区别。民办学校只能按企业标准为教师缴纳养老保险和医疗保险，教师退休后领取的养老金只有公办教师的一半。在审批上，民办学校设立时先由业务主管部门审批，然后到民政部门登记，这种“双重登记”的管理体制，不利于民办学校的发展。因此，在法律上，应将民办学校“民办非企业”的法人性质修改为“民办事业单位”。

“民办非企业”的名称来源于一系列政策。1996年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》；1999年12月，民政部发布《民办非企业单位登记管理办法》。这一系列政策使“民办非企业”的名称被固化，民办学校由此被定性为“民办非企业”。但是，“民办非企业”作为法人类别没有法律依据。民法通则规定法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，并不包括“民办非企业”法人。而且根据《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法》规定：凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民生活、增进社会福利等服务的活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位。根据这一规定民办高校也理应为事业单位。将民办高校由“民办非企业”改为“民办事业单位”，这与公办高校相比，也只从办学主体的性质上作了区分，但更能体现公、民办高校教师的法律地位相同，利于二者权利的同等保障。

因此，应适时地在法律上确定民办学校为民办事业单位，使民办学校与公办学校具有同等的法律地位，为实现民办与公办高校教师享有同等的法律地位奠定基础。

2.完善组织保障，使保障高校教师权利的责任落实到位

(1)应加强政府在保障高校教师权利上的主导作用

教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。因此，政府作为社会公共事务的管理者与服务者，在做好公办教育规划的同时还应将民办教育一同纳入国民经济和社会发展规划，不仅要让民办学校在用地和建设等方面享受与公办学校同等优惠政策，还应加大对民办教育的公共财政和金融支持力度，全面促进高校的发展。在高校教师权利保障上，政府各部门除了强调要加强配合外，应有专门部门负责检察和督促高校教师权利的落实。如劳动和社会保障部门应加强对高校教师权利保障的执法检查，甚至可以在劳动或教育行政机构中设专门部门负责本地区高校教师社会保险等事务的办理，统一将高校教师纳入社会保障系统当中。

(2)民办高校应转变办学理念与管理理念

一方面，转变追逐经济收益重于提高教学质量的理念，确实将办学重点放到提高教学质量上来。《民办教育促进法》第五十一条规定：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。但民办高校的举办者和办学者在办学过程中对经济收益的追逐表现的重于教育质量的提高，时刻以付出的经济成本来衡量教育上的产出。因而，在对待民办高校教师工资福利上表现得较为苛刻。民办高校对待民办高校教师的培训进修也不够积极，把它放在可有可无的位置，或认为这是社会和个人的事情。出于成本考虑，民办高校在聘任教师方面，也没有严格依法聘任具有国家规定任教资格的“教师”进入教师队伍，随意性较大。另一方面，转变管理理念，以人力资源管理理念为指导，既要注重人才引进、获取，也要注重人才培养、激励。民办高校的管理层，尤其应在年龄等方面提高中层以上管理者、决策者的素质，在工作中应加强换位思考，坚持以人为本，注重管理的民主化，尊重教师，尊重教师的意见和建议，鼓励并支持教师充分参与学校的教育、管理工作，增强教师集体归属感；加强对教师的培训、进修，提高教师的业务水平，为逐步建设高质量的教师队伍打下坚实基础。

(3)民办高校应维护教师的合法权益

根据《中华人民共和国工会法》、《劳动法》等相关法律，应继续加强教育工会、教职工代表大会在学校管理、教学工作的作用和影响，维护教师合法权利，依法代表教师与民办高校签订集体合同，建立集体协商机制。另外，可以建立高校教师联合会等跨学校、跨区域的专业学术团体，这有利于提高高校教师的专业地位，增强高校教师群体的凝聚力和这一职业对人才的吸引力，同时也可以增强高校教师集体维权能力。

3.完善社会保障，促进高校教师权利保障的社会化

社会民众、用人单位等应转变观念，促进高校教师权利保障的社会化。由于我国高校教育发展有自身的特点，高校教师群体也有别于其他劳动者，因此，其权利保障也有别于一般劳动者。特别是民办高校教师作为教师群体中特殊的一部分，有着与其他教师不同的诉求，其权利保障也有着与其他教师群体不同的特点。80年代，我国民营(私营)企业的发展障碍重重，有来自政策上的种种不畅，认为社会主义社会应该是公有制的天下；有来自社会的不理解，认为在民营(私营)企业工作的人就是不务正业，人们对民营(私营)企业始终怀着一种鄙夷和怀疑的态度。经过二十多年的发展，我国社会市场经济体制逐渐确立，相关的法律得到完善，民营(私营)企业有了极大的发展，人们对民营(私营)企业观念也有了改观。如今，我国民办高校有着与80年代民营(私营)企业相类似的境遇：法律不完善，社会有歧视。社会对民办高校教师的看法如同最初对民营(私营)企业工人的看法，存在着鄙夷和怀疑的态度。民办高校教师在权利保障上不仅需要法律上的承认，更需要来自社会的理解和支持，使得民办高校教师能理直气壮享有其作为教师应有的权利。应该说这是目前我国民办高校教师权利保障较为突出的矛盾。当然要扭转社会对民办高校教师观念的转变是一个系统的工程，不是仅仅依靠社会本身就能完成的，这需要法律政策的完善、政府的支持、民办高等教育质量的提高等。但广播、电视、报刊、杂志、网络公司等新闻媒体可以向社会宣传有关民办高校教师权利保护的法律、法规，宣传民办高校教师的先进事迹和成就、贡献，提高民办高校教师的社会地位。

促进民办高校教师权利保障社会化程度的提高，还可以尽量借助社会中介组织的力量，如人才市场、人事代理机构和教育评估机构等。以此促进民办高校教师与公办高校教师在各个学校之间流动和人才资源的合理配置，建立统一的高校教师人才库。

4.加强自我保障，提高高校教师权利保障的主动性

一般来说，只有当每一个公民把生存权和基本发展权神圣不可侵犯当成首要任务时，并具有强烈的权利实现意识时，政府才会真正致力于保护权利，才会真正把发展民生经济作为政策和制度构建的前提。倘若公民及其社会都缺乏这种意识，那国家宪法赋予的权利形同虚设，既得利益集团才会肆无忌惮。正是由于公众缺乏权利意识，在很大程度上就造成贫困人口丧失了最基本的生存权和发展权，进而难以摆脱贫困的命运。

一方面，高校教师中很大一部分维权观念不强，自我保护意识淡漠，自身权益受到侵犯时“能忍则忍”，无意抗衡。另一方面，高校教师自我保护能力不足。他们对自己作为教师享有哪些法定权利不清楚，当权利受到侵害如何保护自己也是茫然。这具体表现为有的教师甚至不明确什么是自己的合法权利，不知道自己究竟有哪些合法权利；有些教师即使知道自己作为教师的权利，但当权利受到侵犯时，又不知道通过何种途径获得救济，对申诉的形式、受理机关、处理程序等很不清楚，不会运用法律武器来保护自己。这就成为了高校教师权利贫困的重要原因之一。高校教师没有或者严重缺乏权利意识，即使知道自己权利受到侵害也无从下手，这使得国家法律赋予其的权利也形同虚设。

特别是民办高校教师，其学历、职称结构与公办教师相比是偏低的，因而从整体上看民办高校教师的业务水平是比较低的。这也就使得民办高校教师没有对民办高校提出高一点要求的底气，即使是法定权利上的诉求也显得理不直气不壮。

因此，高校教师，特别是民办高校教师应自觉提高维权的主动性，不断提高自身思想道德素质、法律素质与业务水平，增强维权意识及维权能力。为了提高教师维权意识与维权能力，教育部门对高校教师考核时可增加维权方面的考核内容，促使高校教师更清楚地了解自己所应享有的权利和知道如何维护自己的权利得以实现。

【注释】

[1]劳凯声.变革社会的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究.北京：教育科学出版社，2003

[2]覃壮才.我国公立高等学校法人治理结构的基本模型探析.教育学报，2005(2)：58

[3]孙国华.中华法学大辞典：法理学卷.北京：中国检察出版社，1997

[4]联合国教科文组织编著，罗进德等译.世界教育报告：1998：教师和变革世界中的教学工作.中国对外翻译出版公司，1998

[5]黄崴.教育法学.广州：广东高等教育出版社，2002

[6]中国教育统计网.高等教育统计指标解释［DB/OL］.http://www.stats.edu. cn/tjzs/gj.htm

[7]潘懋元.中国大陆民办高等教育基本情况与发展中的若干问题.民办教育研究，2006，11

[8]顾建光，王树文.公共政策分析概论.上海：上海人民出版社，2007

[9]王春晖.民办高校教师基本权利的法律保护.新东方，2003(9)：4～7

[10]国家教育发展研究中心编著.2001年中国教育绿皮书：中国教育政策年度分析报告.北京：教育科学出版社，2001

[11]董民华.建立民办高校教师社会保障制度的障碍分析.四川职业技术学院学报，2006(2)：80～81

[12]孙蕾、阎凤桥.民办高校教师对学校信任程度及类型的计量分析.北大教育经济研究，2005(9)：1～11

[13]杨燚，刘永根.民办高校教师职称、职务评定政策研究.社会科学家. 2005(10)：329～330

[14]周晓红.公共管理学概论.北京：中央广播电视大学出版社，2003

[15]教育部高校教师培训研究课题组.湖北民办高校教师队伍建设现状及对策.浙江树人大学学报，2004(4)：9～12

[16]夏季亭，贾东荣.山东省民办高校师资队伍的现状特点与对策思考.山东师范大学学报，2004(3)：9～13

[17]马和民.新编教育社会学.上海：华东师范大学出版社，2003

[18]中国人权网：http://www.humanrights.cn/cn/rqlt/rqll/zgddrqsx/t20061021_ 165978.htm

[19]关于《中华人民共和国民办教育促进法(草案)》的说明［DB/OL］.法律图书馆网

[20]国家教育发展研究中心编著.2001年中国教育绿皮书：中国教育政策年度分析报告.北京：教育科学出版社，2001

[21]牛维麟，詹宏毅.中国高校校长调查.中国教育报，2007-08-17

[22]陈平原.大学何为.北京：北京大学出版社，2006

[23]人民网.民办学校教师维权路太艰.http://society.people.com.cn/GB/41158/ 6568085.html，2007-11-23

[24]李学永，朱敏.用法律确保教师地位及权利.中国教师报，2004-12-02

[25]陈梦迁.教师权益保障体系分析.教学与管理，2006(1)：17

[26]黄旭阳.胜诉教师建议：完善教师法实施条例［DB/OL］.四川在线，2005-05-28

[27]陈梦迁.教师权益保障体系分析.教学与管理，2006(1)：20

[28]萧宗六，贺乐凡.中国教育行政学.北京：人民教育出版社，1996

[29]王斌林，美日中私立高等教育相关政策分析比较.民办教育研究，2004.2

[30]李学永，朱敏.用法律确保教师地位及权利.中国教师报，2004-12-02

[31]宁斌.美国私立高校保障师资质量的办法.中国高等教育，2005(12)：46～47

[32]王斌林，美日中私立高等教育相关政策分析比较.民办教育研究，2004，2

[33]吴春玉.韩国私立高等教育发展的特点.集美大学学报(教育科学版)，2006，3：41

[34]吴春玉.韩国私立高等教育发展的特点.集美大学学报(教育科学版)，2006，3：44

[35]郭朝红.影响教师政策的中介组织.天津：天津教育出版社，2006

[36]王斌林，美日中私立高等教育相关政策分析比较.民办教育研究，2004，2

[37]夏天阳.海外私立教育立法概述［DB/OL］.中国教育和科研计算机网

[38]李杰.权利保障的三个环节.学习时报，2006-06-19

[39]李晓燕.我国教师的权力与义务及其实现保障机制研究.广州：广东教育出版社，2001

[40]陈梦迁.教师权益保障体系分析.教学与管理，2006，1：17～20

[41]杨汉平.教师与学生权益法律保护.北京：西苑出版社，2001

[42]法的实施是指法律在社会实际生活中的具体运用和实现，其主要包括两个方面：一方面，国家执法、司法机关及其公职人员严格执行法律、适用法律，以保证法律的实现；另一方面，一切国家机关、社会组织和个人，即凡行为受法律调整的个人和组织都要遵守法律。也就是说，法律实施的含义包括执法、司法和守法。沈宗灵.法理学.北京：高等教育出版社，1994