民办高校教师权利保障中存在的问题

第二节　民办高校教师权利保障中存在的问题

高校教师在学校教学与管理中贡献着自己的力量，依法履行着自身应尽的义务，但是其权利的享有同样不能忽视。从目前情况来看，教师权利没有得到合法维护的现象却比比皆是，现以民办高校教师权利为对象探讨高校教师权利保障中出现的问题。

出于探讨的需要，以便在研究中明确研究对象及其他相关关系，这里有必要对本章出现的关键概念做出界定：民办高校、民办高校教师、权利。

民办高校即为民办高等学校。根据1993年8月17日施行《民办高等学校设置暂行规定》第二条规定：所称民办高等学校，系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构。2003年9月1日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)规定由国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校为民办学校。2007年2月10日起施行的《民办高等学校办学管理若干规定》中将实施专科以上高等学历教育的民办学校简称为民办高校。但对于由国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的高校，一般我们也称之为私立大学或私立高校。只是由于各种原因，改革开放后我国建立的这类学校习惯称为民办高校，对国外和新中国成立前的此类学校仍以私立高校或私立大学相称，但其内涵基本一致。

改革开放以来，我国民办高校在发展过程中，形成了多种类型，主要包括民办普通高校、独立学院、民办成人高校及民办其他高等教育机构。这里所称民办其他高等教育机构是指经省、自治区、直辖市教育行政部门审批并颁发办学许可证，不具有颁发普通本、专科和成人本、专科学历文凭资格的实施高等教育的单位。^[6]

根据《民办教育促进法》和《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》的规定，独立学院也应归属于民办高校的范畴。但独立学院从运作的规章制度、师资等均有母体高校的支持，因而较之真正意义上的民办高校较为规范，且后者在教师权利保障问题及由此所引起相关问题更为突出。因此本书中所指的民办高校外延不包括独立学院，即指如潘懋元先生所说的一般民办高校。^[7]其内涵取《民办高等学校设置暂行规定》中之意：所称民办高等学校，系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构。

根据《教师法》，教师是履行教育教学职责、承担教书育人、培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命的专业人员，也包括学校和其他教育机构中的教育教学辅助人员、其他类型学校的教师和教育教学辅助人员。所以民办高校教师是指在民办高校中专门从事教育教学工作的教师和其他工作人员。由于民办高校的兼职教师除取得兼职所得课时工资外，其与民办高校基本无其他利益联系。^[8]因此，本研究所指民办高校教师是指在民办高校招聘录用的专职教师及其内部的教育教学辅助人员。

民办高校教师权利保障机制是由保障民办高校教师权利得以实现的法律制度、机构、运作程序与方式所构成的系统，具体包括了明确民办高校教师的权利、负责机构、救济途径等。那么，保障民办高校教师权利有哪些法律依据?在实践过程中其是否存在不足及有何影响?其实然的价值选择与应然的价值选择是否还存在差距?其在法律与运作规范方面是否存在缺失及缺失在哪些方面?政策分析方法论既是解决政策问题的方法论，同时也是问题构造、问题发现的方法论。因此，本章从公共政策分析学的视角，运用政策分析之实证分析、价值分析和规范分析对以上问题进行分析，剖析民办高校教师权利保障的实施现状。

一、民办高校教师权利保障机制的实证分析

政策研究的实证分析是要回答“是什么?在什么时间与地点?程度是什么?”等问题，是对社会的事物、事件、关系及其相互作用进行描述、观察、计数、度量与推理的过程。对民办高校教师权利保障机制进行实证分析，是为了对保障民办高校教师权利的相关法律、法规的实施效果和存在的问题进行分析，了解其实施的现状。

保障民办高校教师的权利，其根本是通过法律来明确民办高校教师的权利并保障其权利得以实现。保障民办高校教师权利的法律可以分为三个层面，一是民办高校教师作为普通公民，保障其权利的法律有《宪法》、《民法》、《刑法》、《行政法》等^[9]；二是民办高校教师作为普通劳动者，保障其权利的法律有《劳动法》、《劳动合同法》等；三是民办高校教师作为教书育人的专业人员，保障其权利的法律有《教师法》、《教育法》、《高等教教育法》、《民办教育促进法》等。这三个层面的法律构成了民办高校教师权利保障机制中的完整法律体系，民办高校教师作为普通公民与劳动者的权利通过《宪法》、《民法》、《刑法》、《劳动法》以及《劳动合同法》等法律予以明确与维护。但其作为教师，《教师法》等专门法更能反映其法律地位与权利的特殊性，其影响也更为显性。

(一)民办高校教师的社会地位

关于高校教师的法律地位前文已作了详述，我国《民办教育促进法》第二十七条规定民办学校教师与公办学校的教师具有同等的法律地位。因此，依照法律规定可推及民办高校教师应享有与公办高校教师同等的政治地位、经济地位和职业声望等。民办高校教师也是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人、培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。全社会都应尊重民办高校教师。所以，民办高校教师应当具有较高的社会地位。

同样，《民办教育促进法》第三十一条明确规定民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。因此，民办高校教师应享有《教师法》所定之权利，应履行《教师法》所定之义务，法律应当保护民办高校教师的合法权利。

(二)民办高校教师权利实现现状及其影响

1.民办高校教师权利实现现状

近几年来，特别是自2003年《民办教育促进法》施行后，民办高校教师的政治地位、经济地位和职业声望均有较大提高，在民办高校教师的权利保障上也取得了较大进步。《民办教育促进法》明确规定民办学校教师与公办学校的教师具有同等的法律地位。这也就在法律上确定了民办高校教师与公办高校教师具有同等的法律地位，民办高校教师应享有与公办高校教师同等的政治地位、经济地位和职业声望等。但在现实中，与公办高校教师相比，民办高校教师的权利保障也有不尽如人意之处，与法律规定有较大差距。

(1)民办高校教师待遇水平低，且社会保障体系不够健全

从民办高校教师的收入状况看，其年薪水平低于全国公办高校教师收入的平均水平。可见民办高校教师工资水平与公办高校相比，不具竞争力。除工资外，民办高校为教师支付的各种社会保险较少，民办高校教师难以充分享有“五险一金”的社会福利。^[10]民办高校教师普遍缺乏健全的社会保障机制，医疗保险，养老保险，失业保险、公积金等难以落实。^[11]从而民办高校教师退休没有养老保险、看病没有医疗保险等现象大量存在；寒暑假期间民办高校教师要在完成招生等任务的前提下才有工资，享受带薪休假的权利未能真正实现。一项以陕西省民办高校教师对于民办学校的信任程度的调查显示，民办高校教师对于民办高校福利制度的信任度较低，选择“非常不信任”和“比较不信任”的比例达到50%以上。^[12]

(2)民办高校教师心存顾虑

民办高校无力为教师解决诸如编制、工龄、职称和评奖等问题；对于教师的聘任和续聘存在着较大的随意性，缺乏客观和公正的法律依据。教师的工作业绩很难进行量化评估，增加了在评定工作中对教师权益侵犯的可能性。^[13]

(3)民办高校教师参与教育管理的权利未充分体现

有些民办高校在人事管理理念上仍遵循传统的人事管理理念，未完全树立起人力资源管理理念。传统人事管理理念的特点为：视人为成本，以事为中心，将组织中的工作人员看成是被动的工具；在管理方法上，靠纪律和监督来管理，是强制性、被动性的管理；在管理内容上，主要采取录用、考核、奖惩、工资等管理方法。而人力资源管理的特点是：把人本身看做是一种资源，以人为中心，将组织中的人作为组织发展的主体；在管理方法上，人力资源管理实行的是主动性、开发性、有预见性的管理方式，既强调理性又强调情感，既强调权威又强调民主，注重塑造组织人才成长与发展的环境，重视采用各种激励手段调动人的积极性；在管理内容上，人力资源管理的内容除了传统人事管理的基本内容外，还适应现代社会发展和人力资源发展的需求，重视和增加了一些新的管理内容，如人力资源的测评与甄选、开发与培养等。^[14]由于民办高校在人事管理上仍然坚守着传统的人事管理理念，主要围绕着用人和管人，而对教师的培养不够重视，也就容易忽略教师对参与民办高校管理的愿望，在很大程度上影响着民办高校教师业务水平的提高及其主动性、能动性的发挥。无形中民办高校管理者忽视了教师的育人功能而把教师视为赚钱的工具。

(4)民办高校教师的培训进修权上也难以得到充分保障

民办高校教师难以充分获得参与高校管理权利，培训进修机会少。以湖北民办高校教师的继续教育来说，民办高校教师在接受继续教育方面存在很多困难，如：教学任务繁重，学校在经费和政策上没有给予足够的重视，^[15]对教师重使用，不重视培养。

2.民办高校教师权利实现现状的影响

民办高等教育的大发展与近年来民办高校教师权利实现现状逐步改善有着密不可分的关系。但与公办高校教师相比，民办高校教师权利实现现状却未能从根本上达到其作为教育者所应有的水平。从而对民办高校教师的社会地位、民办高校教师队伍建设以及民办高校教师的行为极大地产生着不利影响，进一步影响着民办高校的建康、稳定发展。

(1)对民办高校教师社会地位的影响

如前所述，民办高校教师的权利和义务从本质上确立了民办高校教师作为履行教育教学职责人员所特有的政治地位、经济地位和职业声望。因而，民办高校教师的权利实现状况也影响着民办高校教师社会地位的确立。

在社会主义市场经济条件下，某一职业的社会地位首先体现在其经济待遇上。民办高校教师社会保障体系的不健全、经济待遇不高及培训进修机会少等，影响了民办高校教师的职业声望，选择民办高校教师这一职业成了人们迫不得已的选择。

从社会到民办高校甚至民办高校的学生，民办高校教师难以获得如同公办高校教师的好评，民办高校的教师更多地被看成是受雇的雇佣者而不是教育中的教育者。公办高校教师、民办高校教师由于身份的不同，而获得不平等的经济、身份的福利。社会对公办、民办高校教师也就有不同的评价。对民办高校教师的评价是带有偏见的，雇佣者角色的色彩重于教育者角色的色彩，甚至认为民办高校教师比起公办高校教师是差一等的。此种偏见又强化了民办高校教师权利的受损状况——应当如此。

(2)对民办高校教师队伍建设及其发展的影响

民办高校教师权利保障的缺失使得民办高校对优秀人才吸引力不够，也使得民办高校的教师总有后顾之忧而“无心恋战”。导致民办高校出现“人才难得，得而难稳”，影响着民办高校建设一支数量适当、结构合理、相对稳定的教师队伍，影响着在高等教育强调内涵发展的形势下民办高校教育质量的稳定与提高，民办高校的进一步发展也缺乏坚实的基础。我国公办高校教师享受的是“准公务员”性质的社会保障待遇，一般而言，是稳定的、长期的。

由于体制不完善，在社会保障制度上，民办学校与公办学校有显著的差距，使得许多教师宁愿待在低收入的公办学校，也不愿去民办学校工作，从而影响了民办高校教师队伍的建设。以山东省某所职业技术学院为例，2000年以前(含2000年)先后接收毕业生70多人，到2003年暑假前这部分人已剩下不足10人。同时该校2000年年底前先后受聘来校的社会人员和离退休教师中，中途离职的高达85%。^[16]这一情况在民办高校中普遍存在。

(3)对民办高校教师行为和心理的影响

根据教育行为论，民办高校教师权利实现现状的不如意易于导致民办高校教师表现出种种失范行为。

首先表现为失职行为。这主要出现民办高校教师渎职卸责，用降低工作标准找平衡；存在发泄意识，消极对待本职工作，安于平庸，懒于在教学上下工夫，不愿在学生训练上花时间，抱怨多，浮躁，不扎实严谨治学、教书育人。其次表现为冷漠行为，最主要的表现为教师对民办高校的管理、教学等事务漠不关心与无动于衷。再次表现为焦虑行为。由于民办高校教师在职业比较过程中产生地位自卑感，同时在学校管理中缺乏民主管理的自主性，民办高校教师易于出现慢性焦虑，继而表现出倦怠于工作、对工作感到单调和厌烦，工作能力、精神状态未能处于积极状态。^[17]因而，民办高校与其教师被定位为“雇佣与被雇佣的关系”，使教师有产生一种对集体的不信任感和缺乏归属感，许多民办高校教师时时有着自卑的心理倾向和工作不稳定的精神压力。

二、民办高校教师权利保障机制的价值分析

政策研究的价值分析是指分析有关政策的制定为了什么?为了什么人?为了达到什么样的目的?等等的过程。民办高校教师权利保障机制的价值分析旨在通过对民办高校教师权利保障机制构建对价值取向进行分析，发现现有民办高校教师权利保障机制在实践中的不足之处，从而进一步明确民办高校教师权利保障机制完善的方向。(www.xing528.com)

(一)民办高校教师权利保障机制的价值选择

民办高校教师权利保障机制所守护的基本价值即为维护民办高校教师的生存权和发展权。生存权和发展权是公民最基本的人权，是享受其他人权的前提。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“我们首先应该确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能‘创造历史’，必须能够生活，但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。”人必须首先解决好吃、喝、住、穿的问题，然后才能从事政治、科学、艺术哲学、宗教等活动。人们只有获得了生存权，才具有现实条件有效地行使其他人权。生存权的实现是其他人权实现的基本前提。生存权同发展权密不可分。联合国通过的《发展权利宣言》指出：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治的发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”没有国家、社会和个人的全面发展，其他人权同样无从谈起。^[18]

民办高校教师权利保障机制的直接价值目标应该是为了保障民办高校教师权利，稳定民办高校教师队伍建设，促进民办高等教育发展。2002年6月24日，全国人大教科文卫委员会副主任委员汪家镠在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上作关于《民办教育促进法(草案)》的说明时指出：“……民办学校教师队伍不够稳定，教育教学质量有待进一步提高……因此该法的立法宗旨是……规范民办学校的办学行为，规范政府的管理行为，保护举办者、民办学校和师生的合法权益，促进民办教育健康有序地发展。”《民办教师促进法》中有关教师合法权益方面的规定也体现了民办学校的教师同公办学校的教师具有同等法律地位的原则。

(二)民办高校教师权利保障的价值缺位

从实践效果来看，民办高校教师权利保障出现了价值的缺位，即实然价值与应然价值间存在差距。首先，从民办高校教师与公办高校教师的实际地位来看，这种差距不是高看了民办高校教师，相反，民办高校教师被看做高校教师中的“二等公民”。前文已阐述的社会对民办高校教师的态度从一个方面反映了这一点，这里不再赘述。另外，从民办高校教师这个群体内部本身来看，民办高校教师权利保障表现出非均衡性。民办高校教师的主要来源为公办高校离退休教师和高校新近毕业生，而且在实施扩招后民办高校教师队伍急剧增加的那部分是35岁以下的年轻教师。从民办高校教师的年龄构成上看，已从两头大中间小转为一头独大——年轻教师占据大多数。以2002-2004年民办的其他高等教育机构专任教师年龄构成为例(见图3-1)，^[19]2002年、2003年、2004年民办的其他高等教育机构中35岁以下的专任教师为9542人、10810人、9452人，分别占总数的38.88%、41.50%、41.96%；56岁以上的专任教师为4243人、4132人、3317人，分别占其总数的17.29%、15.86%、14.72%。虽然这是2002-2004年民办的其他高等教育机构专任教师年龄构成情况，但民办高校已作为民办高等教育的主要组成部分了，从办学规模、办学条件和管理水平来看，其35岁以下的专任教师的比例可能比以上比例还要高。因此这些数据从总体上基本能反映民办高校的专任教师年龄构成情况。

图3-1　2002-2004年民办的其他高等教育机构专任教师年龄情况

虽然进入了民办高校教师行列后，年轻教师和年老教师在权利保障上面临类似的情况，但年老的教师在物质方面除了有来自发挥余热所得收入外，还有从原来单位离退休后的离退休工资以及各项社会保险，在物质生活上是非常有保障的，不存在后顾之忧。年轻教师除目前的工资收入，社会保险还难以完全实现，这不利于他们的生存与发展，因而也不利于民办高校教师队伍的稳定与发展。老年教师的理论水平、工作经验是非常宝贵的财富，但由于年龄、身体健康状况的原因，其在民办高校的供职时间是非常短的。年轻老师虽然在工作水平与经验上还比较欠缺，但其代表着未来，代表着民办高等教育发展的未来。正因如此，从民办高等教育发展的长远利益出发，应采取各种措施加强对年轻教师的培养和对他们生活的保障，解除他们供职于民办高校的后顾之忧，继而稳定民办高校队伍。再者，一直以来，民办高校举办者认为聘用从公办高校退休的富有经验的，特别是知名学校的校长为民办高校校长，或从各级政府、从教育行政部门中退休的主要领导担当学校负责人、顾问等职，可借其名人效应和丰富的管理经验，使学校较快走上发展的道路，且容易取得社会的信任。因而，从民办高校的管理层的构成来看，中层以上管理者仍以退休人员居多，缺乏中青年。以民办高校的校长来说，所聘校长的年龄普遍偏高。2001年中国教育政策年度分析报告显示，接受调查的417位民办高校校长中54.2%是60岁以上(见图3-2)^[20]。据中国人民大学“中国大学校长素质研究”课题组于2006年10月底对国内高等院校的现任校长基本情况进行的调查显示，民办院校的校长平均年龄为58.4岁，在职业经历方面，这些校长担任现职的平均时间为6.7年，其中有58.3%的校长曾经担任其他高校的校领导，曾任其他高校校领导的平均年数为8.6年。^[21]这些从原单位(政府、公办高校等)退休的人员，一方面如前所述，其社会保险等物质权利的保障上是不存在问题的；另一方面，作为民办高校内部的决策主力，充分享有参与管理、优厚的待遇等权利。这些管理者、决策者在其自身权利已得到充分保障的情形下，易于忽视民办高校教师队伍中占多数的处于一线教学、管理岗位的年轻教师的权利保障。

图3-2　民办高校校长年龄情况

三、民办高校教师权利保障机制的规范分析

政策研究的规范分析是分析“情况应该是怎样的?”“我们应该怎样去做?”并通过确定为达到预期目标所采取的行动和手段的过程。民办高校教师权利保障机制的规范分析所要回答的问题是：为了保障民办高校教师权利，我国在民办高校教师保障机制中构建了哪些保障措施与渠道?有哪些部门负责执行?那么在民办高校教师权利保障机制中还有哪些缺失?

(一)民办高校教师权利保障机制中的保障措施分析

前文已述，构成民办高校教师权利保障机制中的法律体系可以分为三个层面，第一层面，民办高校教师作为普通公民，保障其权利的法律有《宪法》、《民法》、《刑法》、《行政法》等；第二层面，民办高校教师作为普通劳动者，保障其权利的法律有《劳动法》、《劳动合同法》等；第三层面，民办高校教师作为教书育人的专业人员，保障其权利的法律有《教师法》、《教育法》、《高等教教育法》、《民办教育促进法》等。这三个层面都明确了当事人的权利及维护权利的途径与方式。显然，从第一层面到第三层面，保障民办高校教师权利是逐渐具体、愈加有针对性的过程。

第一层面上的法律是为保障普通公民的基本权利的，对民办高校教师的基本权利也应起着法律保护的作用，其实施部门主要为公检法等部门，并有相应程序法规定了其实施的程序，如《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》。

第二层面的法律从侧重于保障劳动者的权利出发，《劳动法》对劳动合同和集体合同、工作内容和休息休假、工资、劳动安全卫生、职业培训、社会保险和福利、劳动争议、监督检查、法律责任等作了明确规定。2008年1月1日起施行的《劳动合同法》根据新的用工形势，在《劳动法》实施基础上在许多方面作了更为明确的规定和完善，如《劳动合同法》扩大了《劳动法》的适用范围，《劳动合同法》第二条规定：中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。民办高校作为民办非企业单位，其职工也被纳入《劳动合同法》的保障范围；该法对劳动合同的订立、劳动合同的履行和变更、劳动合同的解除和终止规定得更为详细。《劳动法》、《劳动合同法》各自均规定县级以上各级人民政府劳动行政部门负责该法的监督检查和管理；并且规定各级工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督；还明确了“用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任”等等法律责任。对于发生劳动争议的处理，《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第六条规定劳动争议发生后，当事人应当协商解决；不愿协商或者协商不成的，可以向本企业劳动争议调解委员会申请调解；调解不成的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院起诉。

第三层面法律确立了民办高校教师作为教书育人的专业人员的法律地位及权利。在法律责任方面，《高等教教育法》第六十六条规定对高等教育活动中违反教育法规定的，依照《教育法》的有关规定给予处罚；《民办教育促进法》第六十一条规定民办学校在教育活动中违反《教育法》、《教师法》规定的，依照《教育法》、《教师法》的有关规定给予处罚。《教育法》、《教师法》规定国务院教育行政部门主管全国的教师工作，教育行政部门接受教师申诉。《教育法》、《教师法》规定了对于违反法律规定侵犯教师合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担相应的法律责任。《教师法》第三十九条规定：教师对学校、其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。

综上所述，民办高校教师权利保障机制对于民办高校教师的法律地位、权利、负责部分及维权途径均予以明确，但民办高校教师权利保障机制在规范性方面是不是就没有缺失之处呢?

(二)民办高校教师权利保障机制的缺失分析

综合各层面的法律来看，民办高校教师保障机制看来是完整无缺的：权利明确、责任部门明确、维权途径明确。但仔细分析起来却不乏问题，尤其是在实践中碰到不少问题。

1.保障民办高校教师权利的有关教育法律欠完善

各层面的法律综合起来看，民办高校教师所享有的权利是完整的，民办高校教师的权利保障是有法可循的。但一方面施行之时遇到了如过于宽泛而不够到位、难以执行或法律适用不符等困难，因而令人们对民办高校教师的权利产生“似无却有，似有却无”之感；另一方面，由于法律部门、负责部门的多样，又易产生相互推诿的局面。

陈平原在其所著《大学何为》中说：“今天我们谈论大学，有意无意指的都是国立大学，而很少将私立或曰民办大学纳入视野。”^[22]长期以来政府也好、民间也好，很容易将民办高校及其教师置于被遗忘的角落。《劳动合同法》将民办非企业单位的劳动者纳入保障范围时，关心民办非企业单位劳动者权利保障的人们尤其是民办高校教师欢欣鼓舞。那么人们对这一新的规定弹冠相庆时，是不是可以理解为是对以往相关法律、法规没有将民办非企业单位劳动者的权利纳入其保障范围的肯定呢?至少是没有明确过这一点。在此之前出台的法律包括《教师法》、《教育法》等对保障民办非企业单位劳动者之一——民办高校教师的权利也是存在某些盲区的，未能充分考虑到民办学校教师的权利的，虽然在后来制定的《民办教育促进法》中对民办学校教师的权利保障进行了追认，但终究不够完备，从而造成民办高校教师没有享受到同公办高校教师平等的实际地位。

从上文对有关教育法律的分析可知，《教师法》在保障民办高校教师权利上占据着核心地位。但我国的《教师法》是于1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的，距十四大确定我国以建立社会主义市场经济体制为经济体制改革的目标仅仅一年时间。如果考虑到该法前期起草的工作时间，那么可以说我国《教师法》是在社会主义市场经济体制还未开始建立、民办高校还没有像20世纪最后几年大规模发展之时制定的。那时的社会力量办学还处于非常困难的、未得到社会承认的萌芽时期，因而《教师法》制定时并未将“民办高校教师”涵盖于适用范围之内。其潜意识中考虑的法律相对人是公立学校中拥有编制的教职工。这一点从《教师法》的附则中也可看出，该法第四十条确认该法所指的各级各类学校，是指实施学前教育、普通初等教育、普通中等教育、职业教育、普通高等教育以及特殊教育、成人教育的学校。其他教育机构，是指少年宫以及地方教研室、电化教育机构等。因而其只是从办学层次的角度明确了什么是“各级各类学校”，并未明确“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办的学校”也在其调整范围内。而今，当民办高校教师维权时，以其教师的身份在权利的法律保障上“寻根问祖”，寻求《教师法》的保障，对于能否真正保障其权利难免有牵强之嫌。该法施行至今，其适用范围实际上是缩小化。再如《教师法》第三十二条规定社会力量所办学校的教师的待遇，由举办者自行确定并予以保障。在教师待遇上这给予了民办高校举办者过大的自由裁量权，缺乏相应的制约机制。《教师法》第二十五条规定教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高，建立正常晋级增薪制度。《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第七十三、七十四条分别规定，国家建立公务员工资的正常增长机制；公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金，等等。公办学校教师享有的工资福利保险待遇水平基本参照公务员的相应项目水平，并建立了工资的正常增长机制，年终还有可观的年终奖金。按法律规定，民办公办高校教师享有同等的权利，那么，民办高校教师的平均工资也应不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并建立工资的正常增长机制。但实际上对于民办高校教师来说是可望而不可得。因此，以一部较少考虑民办高校教师特殊利益的法律来保障民办高校教师的权利，显然对保障民办高校教师权利是不利的。

那么《劳动法》，尤其是被社会所看好的《劳动合同法》是否能令民办高校教师的劳动权利得到有效保障呢?也不尽然。人民网上有如此一案例：上海一教师因未服从所在民办学校的工作安排，学校以此为由扣发了其1400元的工资。2007年7月该教师不服起诉至法院，觉得学校未按合同安排工作并克扣工资，侵害其合法权益，欲要求校方支付工资差额1400元及25%赔偿金。可是由于缺乏相关法律依据，法院最终驳回了该教师的诉讼请求。法院受理后认为，该教师具有教师从业资格，在教育机构中从事教育、教学工作，所在的学校是依法成立的民办教育机构。因此，双方的工资纠纷应当依照《教师法》的规定，向教育行政部门提出申诉，不属于《劳动法》的调整范围，故不属于人民法院受理范围。据此，法院依法作出裁定：驳回原告徐女士的起诉。民办学校的异军突起，大量民办学校的劳资纠纷也纷纷涌现出来。根据我国《教师法》规定：教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申请，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内作出处理。值得注意的是，除归入编制的教师外，时下大部分受聘教师与学校签订的都是劳动合同或劳动协议，那么双方一旦发生劳动争议，依上例，手持协议或合同的民办教师是否就不能依照《劳动法》来维护自己的权益?同样，《劳动合同法》也无法对其加以保障了。况且，教育主管部门与民办学校只存在业务指导关系，在实际操作中对这些学校的管理往往举步维艰。^[23]

此外，在我国保障教师权利的程序法相对落后于实体法。根据法理学，实体法是以规定和确认权利、义务以及职权、责任为主要内容的法律，如《宪法》、《行政法》、《民法》、《商法》、《刑法》等等。程序法是规定以保证权利和职权得以实现或行使，义务和责任得以履行的有关程序为主要内容的法律，如《行政诉讼法》、《行政程序法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《立法程序法》等等。实体法与程序法是相互配合的，与国外相比，我们的难题就出现在教师权利保护程序的缺失上，使教师权利仅仅停留在纸面上。^[24]教育立法明显存在着“重实体、轻程序”的倾向，属于宣示性立法。它的条文多是原则性、实体性的规范，没有多少程序性的规范，具体操作难，可诉性弱，对很多违法行为表现出无能为力，教师受侵害的权利也往往得不到及时的补偿和救济^[25]。如2005年5月27日，成都大学一教师状告教育局行政违法案终审胜诉，但他认为《教师法》存在缺陷和漏洞。他说，《教师法》规定当老师权利受到侵害时，可向教育行政部门提出申诉。但是，教育机构不是处理申诉的专门机构，当老师提出申诉时，没有专门部门负责，很容易造成部门间相互推诿。同时，教育部门管理权限不同，哪一级别学校的教师向哪一级别教育部门进行申诉不明确。最关键的是，在申诉处理上都是教育局说了算，教育局既是学校的上级单位，又是裁决者，这样的双重身份也难以保持必要的公正和独立。^[26]

我国教师目前适用的法律救济渠道非常薄弱。我国教师现在专有的法律救济渠道只有教师申诉制度，它仍是行政行为而非专门的诉讼救济渠道，因而没有诉讼意义。且教师申诉制度规定得又极为原则，没有法规或规章对此作进一步的具体规定，即缺乏专门受理教师申诉的机构。尤其是近年来随着聘任制的推行，因教师聘用而引起的学校、教育行政机关与教师的纠纷大量出现，由此引起的申诉也不断增加，非诉讼意义的教师申诉制度已不能有效维护教师的合法权益^[27]。教师对处理行为不服能否提起行政诉讼寻求司法的救济和保护，《教育法》和《教师法》都未明确规定，行政复议制度、行政诉讼制度是否适用教师聘用争议尚处于探讨阶段。依上所述民办高校教师的权利保障同样存在诸多尴尬之处。

2.教育工会与人事代理机构无强制执行力

教育工会、人事代理和人才派遣机构等社会中介组织在保障民办高校教师权利方面没有发挥实质性的功能和影响。

教育工会是中国工会的一个组成部分，它是教育系统覆盖面最广，具有普遍代表性，以一个整体出现于社会的教职工自愿结合的工人阶级群众组织，是发展我国教育事业的重要力量。教育工会的职能之一便是表达和维护教职工的合法权益，对学校工作提出批评与建议，并向有关方面如实反映。但在实际上教育工会会员尤其是主要成员在人事等利害关系上受制于所在学校或上级单位，民办高校的教育工会工作的独立性更是无从谈起。在民办高校，其教育工会也就很难起到表达和维护教师合法权利的作用，更不用说对民办高校的工作提出批评。因此，依照《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》等法律的规定工会应当帮助、指导劳动者与用人单位依法订立和履行劳动合同，并与用人单位建立集体协商机制，代表劳动者一方与用人单位订立集体合同，维护劳动者的合法权益，但民办高校这方面几乎是空白。

人事代理制度实行后，人事代理机构可为单位委托代理人员代办社会保险等事项，但人事代理机构只能代办，缺乏强制力，甚至没有监督作用。若用人单位——民办高校不为教师交纳社会保险费，人事代理机构是不能强制民办高校办理的，因而也不能对民办高校教师享有社会福利的权利起到有力的保障作用。实施人才派遣制度，派遣机构向用人单位派出人员，对用人单位的好处是“你用人，我管人，使用人单位从烦琐的人事管理中解脱出来”。这一制度可使用人单位——民办高校从烦琐的工作中解脱出来了，但却置民办高校教师于无人培养的境地：用人单位仅管用人，派遣机构仅仅管理派出人员的人事档案等。

3.政府部门监管缺位

高等教育扩招政策的实施将民办高校带入了大规模发展的时期，最为明显的是民办高校在校生的迅速增加。民办高校在招生时引发了一系列“招生门”事件，如招生人员拿回扣、超计划招生等等违规招生事件，不仅如此，由此还导致了后继的档案、毕业、就业等种种问题。因此，政府部门将大部分注意力放在了对民办高校的招生问题的调控与处理上，对民办高校的执法检查主要在是否有违规招生等方面，较少顾及民办高校教师队伍的管理问题和民办高校教师权利保障问题，民办高校教师的管理问题几乎由民办高校自行处理，而民办高校没能依法合理处理民办高校教师的问题也就不能及时得到监督与纠正。

再有在我国现有的教育法规文本中，有的条文对教育行政执法主体提得比较模糊，不够具体，多用“有关部门”字样，这对于民办高校教师权利保障的实践不利。许多“有关部门”不重视学习教育法规，意识不到自身的教育行政执法责任，极有可能出现“无关部门”运作的状态^[28]。

综上所述，民办高校教师权利保障机制在制度方面有待进一步完善，在操作程序与方式方面需要进一步改进，以实现保障民办高校教师权利的核心价值。那么，接下来我们应该如何去完善这一保障机制以有效保障高校教师权利呢?不妨借鉴国外在保障高校教师权利方面的一些有益经验。